以人民安全为宗旨 推进应急管理体系和能力现代化

李理

习近平总书记强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”当前，新冠肺炎疫情形势复杂严峻，给我国应急管理体系和能力建设带来巨大挑战。科学高效应对和处置疫情，保护人民生命财产安全、维护社会稳定，要求我们加快推进应急管理体系和能力现代化。

一、推进应急管理体系和能力现代化必须以人民安全为宗旨

人民安全是国家安全的宗旨，是党的性质和宗旨的重要体现，是一切工作的出发点和落脚点，也是我国应急体系和能力建设的核心价值所在。每一次重特大突发事件都给人民生命和财产带来巨大损失，同时也促使我们深刻反思，必须以人民安全为宗旨，推动应急管理事业的创新与发展。2020年初，新冠肺炎疫情突然爆发，习近平总书记在部署疫情防控工作时强调，确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。因此，以人民安全为宗旨，加强应急管理体系和能力建设，应该重点突出以下三方面：

第一，坚持红线原则，确保人民安全。国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。习近平总书记强调：“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”红线是底线、是对生命的尊重，充分体现了以民为本、以人民安全为宗旨的发展理念。人民群众希望党和政府更加主动作为，更有效地保护生命财产安全，营造安居乐业的社会环境;人民群众希望抓紧解决空气、水、土壤污染以及农产品、食品、药品安全突出问题;人民群众希望免除疫病、事故、灾厄的侵袭。“人民对美好生活的向往，就是我们党的奋斗目标。”应急管理体系与能力建设必须以此为戒、为此为根。

第二，坚持人民主体地位，强化社会协同。重特大突发事件危害大、原因复杂、涉及领域广，处置与管理需要全面社会协同。应急管理体系与能力建设必须坚持以人民安全为宗旨，一要强调建设的价值追求是最广大人民的安全，二要强调人民群众是突发事件应急的主力军，创新体制机制，促进广大人民群众在维护公共安全过程中的广泛参与，形成强大的社会协同合力。

第三，坚持系统高效，全面优化应急管理能力。党的十九届四中全会确定应急管理体制建设的基本要求是“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”，为我们推进国家应急管理体系和能力现代化指明了努力方向。围绕应急体制改革、统筹突发事件全过程管理，夯实应急能力建设、法制建设、预案建设、机制建设，以更强大的风险承载能力来回应人民群众安全感需求是应急管理的新时代使命。

二、坚持问题导向，找准应急管理体系和能力建设的问题

新冠肺炎疫情防控攻坚战是当前我国突发事件应急管理体系和能力建设成果的“试金石”。在党中央的坚强领导下，疫情防控工作迅速展开，举国一心，众志成城，充分体现了我国的政治优势和制度优势。当然，这次疫情防控工作也暴露了存在的短板和不足。推进应急管理体系和能力现代化，必须着力解决如下问题：

第一，如何从制度上落实“红线原则”，切实提高人民安全感。把这次疫情防控实践问题与我国“一案三制”应急体系相对照，不难发现公共卫生应急体系存在的问题：应急预案不能涵盖新冠肺炎风险，应急体制中卫生防疫部门与其他职能部门不能有效联动协调，应急响应不能依法而行等。究其原因，一是某些应急制度体系的设计与人民追求安全感相脱节;二是应急制度体系执行与标准原则相背离。新时代推进应急管理体系与能力现代化，必须厘清制度设计的基本价值追求，将制度设计锁定在人民对安全感的追求，能有尽有，提高应急制度体系对安全风险的承载能力。同时，将制度执行落实在实战，以最坏的结果假设，做最充分的应急准备。

第二，如何坚持群众路线，充分调动全社会应急力量。尽管新冠肺炎疫情迅速蔓延的原因有多种：如一些早期的预警不被重视，失去第一时间响应的黄金时段;外松内紧政策导致政府应对捉襟见肘;社会参与度不高，致使资源匮乏、社会应急力量组织困难等。但其根源在于，公共安全治理中多元化治理理念的缺失。习近平总书记强调：“要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会的力量来维护公共安全。”因此，必须一切依靠群众，公共安全治理需要让社会组织、企业和个人等多元参与，这是今后应急管理体系和能力现代化必须要解决的关键问题。

第三，如何夯实应急管理体系建设，持续提升应急处置能力。新冠肺炎疫情阻击战是对应急管理体系和能力的一次大考，既考出了成绩，也凸显了问题。一是应急预案体系形实不符，缺乏实效性。应急预案体系标准固化，与各级政府、行业的个性化应急不相称;各级各类应急预案之间协调联动不足;应急预案缺乏综合性、实战化演练，难以实现统一指挥、反应灵敏、上下联动。二是应急法律衔接不够，缺乏统一性。我国以《中华人民共和国突发事件应对法》为“基本法”，结合《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国防震减灾法》等形成的应急法制体系在实践中呈现诸多不适应。三是专业应急管理机构履责难，缺乏权威性。我国现行应急体制以各级应急委为领导主体，应急管理部（厅、局）负责应对自然灾害和事故灾难，公共卫生与社会安全类事件分别由卫健委和政法机关负责。但由于行政层级所限，这三类专业机构在应对重特大突发事件时，在预警响应、资源调配、力量调动等方面难以实现统一指挥、统一行动，极易出现信息不通、联动不足、分工不明、各行其是的局面。四是应急过程效率不高，缺乏有效机制保障。《中华人民共和国突发事件应对法》将应急过程划分为预防准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段，形成连续统一体。近年来的应急实踐表明，我们在事前预防准备中的责任体系落实不到位、应急资源储备不足、应急基础设施设备布局不合理、应急专业人员缺乏;事中监测预警与应急处置缺乏科学技术与信息化支撑等，导致在重特大突发事件应对过程中工作效能不高。

三、补短板、强弱项，推进应急管理体系和能力现代化

推进应急管理体系和能力现代化要以人民安全为宗旨，以最大限度保护人民生命财产安全为底线追求，以最大程度发挥人民群众协同能力建设为工作关键。

第一，聚焦“人民安全”，明确应急管理体系与能力建设目的导向。以人民安全为宗旨，聚焦安全这一基本民生是我们推进应急管理体系与能力现代化的出发点和落脚点，是否以人民安全作为政策制定的优先目标，是检验应急管理体制机制建设效能的核心指标。一是看政策系统的基本目标是不是以最大限度的人民安全为核心，从资源的投入及分配上考察在人民安全方面的应急投入的充分性和公平性。二是看政策在应急决策及执行过程中是不是以人民安全作为基本效能追求，强化应急措施及程序选择的红线原则。三是看政策结果在保障最大多数人民生命财产安全上的综合效能，以客观效益、效果为基础，以群众切身感受为重要评价要素。

第二，聚焦“人民主体”，促进多元主体协同应急。着眼未来，将制度优势转化为更加实效的突发事件应急能力，凝聚多元主体力量，将成为我们无往不胜的斗争法宝。一是明确政府在應急管理中的主责地位，将政策的核心界定于解决体制机制建设、专业力量建设以及持续应急保障等问题。二是发挥市场主体即企业及专业社会组织的专业性作用。政府与企业、组织的结合重在应急协议和产业联盟的建立，扶持企业应急科技的研发和产品开发，形成应急专业产品和技术产品，重点解决的是技术难题、资源问题、装备问题。政府通过制度设计将市场主体引入城市风险防控管理体系中，调动市场的参与积极性，引导其树立安全发展理念，加强安全管理，主动以安全产品和安全服务履行社会安全责任。三是发挥社会公众的主体作用。群众既是公共安全保护的对象，又是公共安全保障的重要力量。在新冠肺炎疫情防控过程中，所有人都在以自己的方式参与疫情防控：深入防疫一线靠前指挥的党员干部、义无反顾奔赴疫区的白衣天使、日夜坚守防疫一线的社工与志愿者、千里驰援武汉的送菜农民、绝不给政府添乱默默驻守家中的群众，这才是上下一心、共克时艰的全民应急。所以，要正视群众安全参与的诉求、要重视群众的力量及其应急价值，重点解决群众“想参与”“能参与”和“可参与”三个关键。

第三，加强应急管理体系建设，不断提升应急处置能力。党的十九届四中全会明确提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设”。这为我们推进国家应急管理体系和能力现代化指明了发展方向。一是从体制层面确立具有高度权威的应急管理指挥决策机构，整合各类履行应急管理职能的议事协调机构、委员会，以重特大突发事件应急需求为导向，建立跨部门、统一高效权威的核心综合协调指挥机构，规范应急决策机制，科学决策。二是强调“属地为主”，赋予事发地政府应急主体地位，强化其应急状态下的全面应急责任及应急权限，避免形成过度依赖上级政府应急援助局面的形成。三是推动危机状态下区域性应急联动机制建设，从政策层面鼓励、互助互济的区域性协同应急模式的推广与固化。构建信息共享机制，打破行业、层级、职能部门之间信息壁垒，实现应急信息共享共通。四是提高应急机制运行效率。要围绕突发事件应急管理全过程进行应急机制梳理，强化应急效能。坚持关口前移、重心下移、资源下倾，做好风险评估、超前建设、加大风险防范投入。五是做实平战转换机制，以《中华人民共和国突发事件应对法》为依据，理顺各级各类突发事件的预警响应程序与标准，落实平战切换的责任与权力，全面提高应对重特大突发事件的应急管理能力。

作者系中共天津市委党校社会学教研部副主任、副教授

责任编辑：王素娟