农村人居环境协作治理的实践路径——以浙江“千村示范、万村整治”经验为例

（东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024）

农村人居环境的有效治理是乡村振兴发展战略推进中亟待解决的难点问题。目前，我国农村人居环境治理面临多元主体间缺少协作、整体参与力量不足等问题。因而，需要政府、企业、社会组织和广大农民广泛参与农村环境治理，加强多元主体间的协作治理，可以在很大程度上解决我国农村人居环境治理存在的问题。因此，“协作的理念切合当前中国社会治理从政府单一主体走向多元治理、政府实际发挥主导作用的现实，比合作治理更有适用性，是中国遵循治理导向从而实现良好治理的现实选择”[1]。可以成为实现农村人居环境有效治理的一种手段。本文试图以浙江“千村示范、万村整治”经验为例，总结浙江在农村人居环境协作治理方面取得的成绩，为我国农村人居环境治理的路径选择提供可推广的经验。

一、问题的提出及理论分析维度

（一）问题的提出

随着我国经济的飞速发展和城镇化的不断推进，农业资源综合开发和工业化、城市化对资源的利用愈加扩大，农村原本脆弱的生态系统承载着越来越大的环境压力。我国作为一个农业人口大国，农村生态环境不仅影响到农民的日常生活质量，而且严重制约农业自然资源的保护和农村生态环境的可持续发展。因此，解决好农村人居环境问题已经成为当前一项十分紧迫的任务。

在改革开放之前，浙江是一个自然资源匮乏、工业基础薄弱、国有经济力量不足的传统农业省份。改革开放以来，浙江经济迅速发展，但由于走着传统的高能耗、高物耗、高污染的粗放式发展道路，在取得了巨大经济成就的同时，也付出了资源和环境的高昂代价。这其实不仅仅是某一地区的困扰，也是改革开放以来，中国经济持续增长的同时，许多地方都面临的资源与环境的严峻问题。乡村人居环境的治理问题，并不单单涉及其环境整治的问题，而是一个包含政治、经济、社会、文化、环境等诸多方面相互联系、相互影响的有机整体。2003年，时任浙江省委书记的习近平就提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念，并启动实施了“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”）。十多年来，浙江省在环境整治和生态省的建设上都走在了全国的前列，提供了“美丽中国”的浙江样本。浙江在推进农村人居环境治理的实践探索中，形成了“政府引导、多元主体、广泛参与”的农村人居环境协作治理格局。2019年《中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》指出，目前浙江省农村生活垃圾集中处理建制村全覆盖，卫生厕所覆盖率98.6%，规划保留村生活污水治理覆盖率100%，畜禽粪污综合利用、无害化处理率97%，村庄净化、绿化、亮化、美化，造就了万千生态宜居美丽乡村，为全国农村人居环境整治树立了标杆。“千万工程”被当地农民群众誉为“继实行家庭联产承包责任制后，党和政府为农民办的最受欢迎、最为受益的一件实事”。同时，2018年9月，浙江“千万工程”还荣获联合国“地球卫士奖”。其突出的成效，可以作为我国农村人居环境治理的一个典型样本。

（二）理论分析维度

在变革加速的新时代，我国农村人居环境治理问题已经超越了单一政府主体可以完成的范畴，在这样的背景下，协作治理作为一种新兴的治理方式，主张将多元利益相关者聚集在一起，形成以共识为导向的参与决策方式，用以解决复杂的环境治理问题，故受到人们越来越多的关注。协作治理是指当多个利益相关者就一个共同议题，通过共享规则、准则和框架来一同决策，并达成一致的治理模式[2]。在协作治理过程中呈现以下的特征：以解决问题为导向，重点是解决监管问题；利益相关的各方参与决策过程的各个阶段；形成临时解决方案，规则被视为临时规则，可以进行修订；在治理中超越传统公共和私人角色的问责制；建立一个灵活、开放的代理机构，该机构是多方利益相关者谈判的召集人和推动者[3]。虽然国内外已有研究在协作治理相关的概念界定、运行机制、实践经验向理论模式的构建等方面仍存在分歧，但对于协作治理解决复杂公共问题的期待仍然能找到共同点。基于此本文提出几个基本的分析维度：一是政府通过激活市场和社会力量等多元主体参与协作，以利益相关为主体，保证参与的积极性和有效性。二是以目标为导向，对于针对性问题提出解决方案，并通过协商、妥协、整合，最终达成共识。三是将协作治理实践进一步深化，即试图提出农村人居环境协作治理的理念、实施机制及创新方式。

二、浙江“千村示范、万村整治”的协作治理实践分析

基于协作治理的分析框架，在浙江“千万”工程推进的过程中，坚持政府主导，市场和农民等多元主体力量参与农村人居环境的整治，并逐渐形成自上而下与自下而上双向互动的协作机制。因此，从浙江“千万”工程协作治理实践探索分析形成的初始条件和治理模式进行整体性的深入解释，对于新时代背景下实现我国农村人居环境治理路径具有更好的典型示范作用。

（一）浙江协作治理的初始条件

以浙江的余村为例，在20世纪80年代至21世纪初，余村人靠山吃山，先后建起了石灰窑、水泥厂，余村靠着“石头经济”一度成为安吉“首富村”，但却造成了严重的环境污染和水污染。因此，以上困扰，为协作治理初始条件的形成提供了重要基础：第一，村民在享受经济成果的同时，又急于摆脱环境污染的困扰，这为农村人居环境协作治理的发起提供了村民主体的环保诉求。第二，2003年，时任浙江省委书记的习近平提出了“生态省”的建设目标。同时，余村厂矿也陆续在整治过程中关停。2005年8月，习近平视察余村时指出：“过去我们讲既要绿水青山又要金山银山，实际上绿水青山就是金山银山。”[4]这为浙江农村人居环境协作治理的发起提供了政治动因。回顾余村的生态发展之路，正是基于“两山”理念，不断深化协作共治的结果。第三，就地方政府而言，在生态文明建设与改善民生的背景下，基于政府工作绩效考核而进行的晋升竞争机制，即地方政府“晋升锦标赛”激励制度，地方政府在地区发展中扮演了非常重要的角色，使得基层地方政府官员拥有足够动力，通过协调上下之间的关系和培育多元主体来引导协作治理的实现。

（二）浙江“千万工程”的协作治理模式

1.政府在农村人居环境协作治理中发挥主导作用。关于农村人居环境的问题，浙江省历届政府坚持“一把手”责任制，层层落实的工作推进机制。第一，完善考核激励制度，充分调动地方政府的积极性。坚持把农村人居环境整治工作纳入党政干部的绩效考核中，并强化监督和奖惩激励。积极统筹涉农部门的工作，加强生态环境、农业农村、国土、财政、住建、环保等10余个部门的横向协作，并不断探索多个部门的协调联动，打通信息屏障，建立健全信息、资源的协作共享机制。第二，政府不断加强政策优惠和财政支持。据统计，十多年来浙江省各级财政累计投入村庄整治和美丽乡村建设的资金超过1800亿元，有效地调动了基层政府的积极性、主动性[5]。第三，以问题为导向，建章立制。农村人居环境中的脏乱差主要还是垃圾问题，浙江省是最早实行农村垃圾分类积分制的地区，先后出台《浙江省生活垃圾无害化处理设施建设“十三五”规划》《浙江省生活垃圾分类五年行动规划》和《浙江省餐厨垃圾管理办法》。切实解决人民群众关系最紧密的问题。截止到2017年，浙江农村垃圾分类在全国有三个领先：一是全省农村垃圾集中有效处理已基本实现全覆盖，而国家标准是到2020年达到76%；二是全国唯一利用机器成肥的省份，500多个村庄试点微生物发酵资源化快速成肥；三是全国唯一在农村展开垃圾分类的省份，4500个村庄推进农村垃圾分类与三化处理工作[6]。由此可见，浙江省内相关部门坚持加强农村人居环境治理的顶层设计，不断出台完善相关政策，高标准、高要求地推进浙江人居环境治理，已经取得了显著的成效。

2.充分激发市场主体活力，实施有效整合。通过激发市场主体，把多种人力、物力等资源都集中到农村人居环境整治的项目运行中来，从而强化对涉农资源的有效整合。第一，政府在充分了解市场主体特点的情况下，为市场主体提供良好的政策环境和必要的实施条件，使得市场主体能够更好地为农村人居环境协作治理服务，并通过政府购买服务项目等方式，吸引更多的市场主体参与。第二，在浙江经验中，一个重要的亮点部分就是“民本多元”。所谓“民本多元”，是指浙江的经济结构和发展格局植根于民力，着眼于民生，源自民为，充分尊重广大人民群众的创业精神，全面调动广大人民群众的积极性。坚持“两个毫不动摇”，“多个轮子一起转，不惟成分看贡献”，大力释放各种经济主体的活力，个体私营经济、国有经济和外资经济相互促进、共同发展，省内外、国内外多种经济资源得到综合运用[7]。第三，浙江商业环境良好，利用招商引资，引入大量的市场资本和专业运营机构进行管理，在推动乡村旅游发展的同时，带动村民致富。在引入市场主体方面的基本方式：一是出台一系列支持创业创新的措施，积极扶持小企业的成长计划，坚持做活民营经济。二是持续深化基层制度改革，包括推出“最多跑一次”的便民服务模式。三是不断创新改造模式，充分调动市场主体积极性。对于土地增值收益、收回和再开发进行合理分配，分类分档的对土地使用税进行一定的减免。同时，在引入多方协作过程中，建立起完整的利益分配机制，实现村集体、运营公司、市场资本、村民的多方受益。伴随着市场资本源源不断地投入，必然促使绿色经济发展产业化和资本化的形成，从而建立起经济发展与生态保护相协调的可持续发展之路。

3.发挥农民主体在协作治理中的主力军作用。尊重农村主体的意愿和对人居环境的切实需求，不断完善农民参与引导机制。在村集体统一规划的项目中，农民可以股民的身份参与村庄的特色景观和农业产业园等项目，改善村庄人居环境的同时，也提升农民参与集体经济建设的内生动力和行动自觉[8]。同时，充分运用村民自治机制，坚持“一事一议”，比如余村当初正是通过村民代表大会的方式，广泛征求村民意见，最终确定走生态富民之路。多经济领域和政治领域的全面深化改革可以培育社会公众强烈的民主权利意识和积极的政治参与热情，这也成为协作治理得以实现的重要保障[9]。在具体的环境整治过程中，通过有针对性的可实施方案，保证农民参与的积极性。例如，曾经群众反映强烈、脏乱十分突出的浙江德清，多年来，政府从农村垃圾分类处理和污水整治入手，在有些村实行绿色积分制，在村里建立“垃圾分类公益超市”，村民通过垃圾分类获得的“绿色积分”能兑换一些生活用品。村民通过双手一点点去改变村里的环境，看着村里一天天变好的环境，他们更加自觉地当起环境的守护者，政府与村民间的协作效应也得到不断的增强；而有的村则推出巡河“绿币”制，鼓励村民参与到“五水共治”中来，通过这些“绿币”的积攒，可以获得不同额度的信用贷款。获得信用贷款的方式也进一步提高了村民参与治水的热情。政府通过这些有针对性的村居治理方案，既能使村民在农村人居环境协作治理的过程中很快达成协作意愿，更能有效地激发出农民群众参与的积极性、主动性和创造性。

三、浙江经验对实现农村人居环境协作治理路径的借鉴

我国地域广阔，“从经济发展水平来看，中国农村就可以划分为经济发到的东部沿海地区和经济不够发达的中西部地区”[10]。浙江作为改革开放的先行地区，我国东部沿海发达地区，近些年涌现出了大量地方基层治理的创新案例。虽然先行地区可以为后发地区提供一定的参考价值，但是如果简单地将东部地区的经验照抄照搬到西部地区，很可能造成水土不服的现象出现。因此，本文基于以上深刻认识为前提，提出凝聚理念共识，建立政府、市场和农民多主体协作共治的实施机制，各地区结合实际，不断创新协作治理方式，作为实现农村人居环境协作治理的路径选择。

（一）理念先行，凝聚发展共识

随着乡村振兴发展战略的不断推进，来自各方的社会资源和利益主体进入农村，农村社会治理将面临前所未有的复杂局面，如何协调利益各方，是摆在政府面前的一件大事。浙江在农村人居环境整治过程中，高度重视生态环境保护，把“绿水青山就是金山银山”的理念根植于广大村民的心中，把生态环境保护作为政府在公共事务中的主要内容，并能够一以贯之的执行下去。从“绿色浙江”“生态浙江”“五水共治”“美丽乡村”等战略目标来看，都是在践行习近平提出的“绿水青山就是金山银山”的理念。“两山”理念的成功，为我国生态文明建设的实践探索提供了一种模式。

如何在利益相关者间形成共识理念，将是各地在农村人居环境协作治理中需要首要解决的问题。学习好浙江“千万工程”的经验，要坚持贯彻落实好“两山”理念，并能够贯穿农村人居环境协作治理的始终，准确把握生态环境和经济发展之间的关系，在建设好美丽家园的同时，也要切实地为农民增加收入。学习浙江“千万工程”经验，要针对当前群众关心的突出问题，集中解决，凝聚共识，坚决不以牺牲环境为代价换取一时经济增长。如何做到凝聚发展共识？一是找准群众的关心点，着力解决群众最关切的问题。坚持问题和需求为导向，尤其是关系到群众切身利益的具体问题，在解决问题的过程中能够达到人民群众满意的实效，有利于促进政府与民众之间建立紧密的协作意愿。二是找到群众沟通交流的共鸣点，在思想上尊重人民群众的想法，保障人民群众的根本利益，多从群众的角度去思考，找到与群众的共鸣之处，在宣传舆论的大力引导下，努力营造良好的区域协作氛围。三是发掘多方利益的结合点，多采用利益分配和利益撬动的方式，从局部试点开始，由点及面推进，社会共识比较容易形成[11]。政府在获得绩效的同时，也要考虑增加民众的收益，从而可以大大降低协作治理的成本，使整个地区便易于形成多元主体积极参与协作治理的良好局面。事实证明，以先进的理念作为引领，凝聚广泛的共识作为保障，协作治理才能顺利完成。我们要进一步实现乡村治理现代化和乡村振兴，还需要凝聚更大的共识。

（二）整合主体，健全协作共治的实施机制

实现农村人居环境协作治理的一个基本方向，就是由原来自上而下向多元主体协作共治转变。协作共治的实现，不单单在于认知理念的形成，还需要理顺政府、市场、农民等多元主体之间的关系，努力构建促进协作共治的实施机制，如建立政府主体的引导机制、市场主体的激励机制和民众主体的参与推进机制。

其一，政府主体建立合理的引导机制。在纵向协作方面，政府通过为市场主体和民众主体，搭建平台和框架，以目标为导向，明晰责任，在协作过程中整合多方主体实施有效参与。在横向部门协作方面，能够在多个部门间，建立起组织运行良好的协调机制。面对农村人居环境问题，可以由政府主体牵头，成立一个更加开放的机构，该机构作为协调政府相关部门和多方利益相关者谈判的召集人和推动者，既能平衡各方又能作为第三方起到监管作用。

其二，市场主体建立有效的利益激励机制。在农村人居环境协作治理中，不但要发挥政府主体的引导机制，也要遵循市场规律，建立以利益驱动为核心的市场激励机制。一方面，可以通过政府设置大量农村人居环境协作治理的激励型专项支持资金，用以吸纳和整合各类市场资源，调动市场主体参与的积极性。另一方面，建立补偿与惩罚的经济激励手段。另外，适当设准入和落后产业退出机制，更好地发挥政府的调控作用，进一步有效增强市场活力。政府通过向社会力量购买服务，按照公开、公平、公正的原则择优选择服务的承接主体，切实保障公共服务的质量。不断撬动社会资本多渠道、多形式的投资开发主体，并严格按照绿色经济的可持续发展原则进行开发建设美丽乡村，有效控制农村人居环境的污染问题。

其三，农民主体建立积极的参与推进机制。一是农民主体基于共识理念推进的影响机制，农民既是参与生态环境的建设者，又是共享成果的最直接受益者。农民在参与推进农村人居环境治理过程中，最初需要环保意识的觉醒再到最终生态权益的诉求，是一种“自下而上”的形成过程。二是农民基于实践行动的参与机制，民众通过参与人居环境的协作治理，充分发挥自己的参与权、知情权和监督权。政府通过制度供给确保协作各方可以有效参与到协作治理中。在协作治理中保障有效的参与：一方面从协作初始阶段、实施阶段到最后形成阶段各方面进行统筹，引导广大农村主体参与全过程；另一方面通过制定统一规则，规范各参与主体的行为，尊重保证各参与主体的权益，用自身的行动不断推动协作治理的发展。最终，构建起政府、市场、民众等多元主体联动的参与型协作治理实施机制。

（三）因地制宜，不断创新协作治理方式

农村人居环境协作治理过程中，充分考虑各地区自然资源和环境状况，完善村级建设规划，有序推进人居环境协作治理行动的开展。首先，发现当前本地村庄人居环境协作治理中的突出问题。通过发现问题，深入研究自己的问题，量体裁衣式地找到解决问题的方案，提高协作治理过程中的有效性和针对性。其次，从本村的实际出发，充分考虑本地区既有的资源禀赋，多途径发展壮大集体经济，带动广大农民实现脱贫。利用村级土地，因地制宜推进村级项目的建设，不搞“千村一面”，坚持发挥当地特色，实行“一村一品”。同时，依托各省市的城市资源，逐步向乡村导入，形成具有本地特色的产业，政府引导本地村民发挥自身优势，积极参与投入农村人居环境的建设中来，通过协作治理主体的多方联动、提质增效、优化服务，不断拓宽产业发展渠道、做大做强产业链，让资源要素持续产生经济效益[12]。最后，对于许多地区来说，农村人居环境建设尚处于起步阶段，借鉴其他地方的成功经验显然十分重要，但坚决不能把其他地区的成功经验直接照搬过来，在学习其他地区好的经验的同时要结合原有村庄的特点，坚持因地制宜、切实可操作的原则。浙江经验呈现出显著的自发和内生性的特点，能够充分尊重广大人民群众的主体地位，发挥基层群众的创造力，不断创新试验。因此，各地应结合实际，发挥本土优势，不断创造多种多样的农村人居环境建设模式，这样才能使得农村人居环境协作治理实践不断焕发出崭新的生命力。