新一轮世贸组织体制市场导向之争及其前景*

柯 静

自2001年12月加入世贸组织以来，随着对外出口规模渐增，特别是对美欧等一些国家和地区的贸易顺差额逐步扩大，中国与他国之间的贸易摩擦和冲突开始变得频繁。根据世贸组织统计的数据，截至2019年6月30日，中国已连续多年成为全球遭遇反倾销和反补贴调查最多的国家。(1)截至2019年6月30日，我国加入世贸组织以来，共遭遇反倾销调查1361起，反补贴调查166起，分别占全球反倾销和反补贴调查总数的23.3%和29.3%。根据世贸组织《反倾销协议》，如果产品以低于在正常贸易过程中的出口国同类产品销售价格(也即正常价值)进入另一国商业，则该产品被视为倾销。正常价值一般是正常贸易过程中，同类产品在国内市场上的销售价格。参见世贸组织《反倾销协议》，第2条第1款。WTO, “Anti-Dumping Agreement,” https://www.wto.org/english//tratop_e/dispu_e/repertory_e/a3_e.htm。按照《中国加入世贸组织议定书》(《中国入世议定书》)第15条规定，反倾销调查程序中对中国出口产品计算正常价值时可使用“替代国”方法。同时，该条还规定一旦中国加入世贸组织满15年，便应终止这一做法。由于未对“替代国”的标准作出明确规定，调查发起方的行政主管机关对此拥有很大的自由裁量权，从而针对中国产品的反倾销调查成功率相当高，据此认定的反倾销税率也普遍不合理，导致中国出口企业的成本和风险大幅提升。若要不被使用替代国价格比较法，除非受调查的生产商能够证明其国内生产同类产品的企业在制造、生产、销售该类产品时具备市场经济条件，或者中国根据进口方的国内法证明自己是市场经济体。(2)参见《中国加入世贸组织议定书》第15条。本文《中国加入世贸组织议定书》文本均来自中华人民共和国商务部贸易救济调查局网站提供的中文电子版。《中国加入世贸组织议定书》，http://gpj.mofcom.gov.cn/article/zuixindt/201612/20161202103711.shtml。正是这一规定导致中国是否具备市场经济地位成为一个高度敏感的法律和政治议题。2016年12月，中国入世已满15年，但这一针对中国生产者的歧视性的替代国价格比较法并未如期终止。美欧将其行动背后的逻辑解释为：中国迄今仍是非市场经济体，存在大量市场严重扭曲行为，生产者的价格普遍不能反映产品的正常价值。为此，需要区分单纯由企业层面实施的低于国内市场价格的一般倾销行为和非市场经济国家从整个贸易体制层面实施的大规模倾销行为。特朗普执政后，意图将中国仍是非市场经济国家作为要求世贸组织体制必须朝着市场导向进行变革的重要抓手，联合盟友向世贸组织施加压力。截至2020年3月，美欧日围绕世贸组织改革问题已发表了七次联合声明，并在2018年5月31日的第三次联合声明中提出关于市场导向条件的认定标准。(3)USTR, “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting.2020年2月20日，美国在提交世贸组织的文件中进一步明确美方认定市场导向条件的八项标准。(4)WTO, “The Importance of Market-Oriented Conditions to The World Trading System,” https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/GC/W796.pdf.市场导向之争由此成为本轮世贸组织改革的焦点议题。同时，由于新一轮争论发生在中美战略竞争背景之下，争论的问题本身和世贸组织改革都变得更加复杂和对立。本文旨在回顾世贸组织内中国市场经济地位问题的发展脉络，在此基础上分析当前市场导向之争的矛盾焦点和改革主张，探讨这一争论的前景及其对中国的影响。

一、世贸组织体制下中国市场经济地位问题的历史回顾

(一)关贸总协定/世贸组织“非市场经济体”规则的缘起和发展

1947年10月，《关税与贸易总协定》(General Agreement on Tariffs and Trade，《关贸总协定》)签署之际，以美国为首的西方阵营和以苏联为首的东方阵营在政治和经济上严重对立，对彼此实行封锁和孤立政策。因此，绝大多数社会主义国家当时并未加入关贸总协定。根据《关贸总协定》第6条，在反倾销调查程序中，当出口产品没有国内价格时，可以使用替代国价格比较法或者生产要素价格法，但并未出现基于国内市场条件而采用“替代国”方法的规定。(5)《关贸总协定》(1947)第6条规定，在计算倾销幅度时，确定出口产品的正常价值基于产品出口国的国内价格。若无国内价格时，则基于出口国同类产品出口至第三国的最高可比价格(替代国价格比较法)，或者产品在原产国的生产成本加上合理的销售成本和利润(生产要素价格法)。WTO, “The General Agreement on Tariffs and Trade,” https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_e.pdf。20世纪50年代后，随着东欧社会主义国家与美国、西欧之间的贸易往来逐步增多，后者开始提出社会主义国家采取贸易垄断做法，主张这些国家出口产品的正常价值不应依据其国内价格。1955年关贸总协定年度审议期间，捷克斯洛伐克代表团向审查工作组提出关于增补《关贸总协定》第6条第一款(b)项的建议，旨在解决贸易垄断国家出口产品的价格可比性问题。(6)“Proposals by the Czechoslovak Delegation, Revision,” https://www.wto.org/gatt_docs/English/SULPDF/91860118.pdf.根据该项规定，当产品来自于贸易被完全或实质上完全垄断的国家且所有国内价格均由国家确定的情形下，进口国可能有必要考虑产品出口国的国内价格用来计算倾销幅度未必适当。(7)详见《关贸总协定》附件I《注释和补充规定》，关于第6条第1款第2项。该项规定：“各方认识到，在进口产品来自贸易被完全或实质上完全垄断的国家，且所有国内价格均由国家确定的情况下，在按照第1款进行价格可比性时可能存在特殊困难，此时进口缔约方可能认为有必要考虑与此类国家的国内价格进行严格比较不一定适当的可能性。” WTO, “The General Agreement on Tariffs and Trade,” https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_e.pdf。这一注释中并未出现“非市场经济体”(Non-Market Economy, NME)相关概念，也未明确规定在这种情形下应该如何确定正常价值，但注释为后来关贸总协定乃至世贸组织成立后确定出口产品正常价值的“非市场经济体”规则定下了基调。因《关贸总协定》第6条及其注释对如何确定倾销和倾销幅度规定得过于简洁，给各国基于自身立场进行解释打开方便之门，导致具体实践中出现各种非关税壁垒。为缓解这一现象，关贸总协定成员希望就此问题展开谈判，以便达成更具有操作性的协议。

第一，1967年肯尼迪回合《反倾销守则》。肯尼迪回合签署了关贸总协定历史上第一部《反倾销守则》，并在第一条明确制定守则的目的，即提供适用《关贸总协定》第6条的统一基础。因此，从严格意义上来说，1967年《反倾销守则》是对《关贸总协定》第6条的具体阐释而非新的修订，但它却在事实上发展了“非市场经济体”规则。(8)陈力 ：《国际贸易救济法律制度中的NME规则研究》，复旦大学博士学位论文2006年，第57～61页。这具体体现在三个方面。首先，条款并未对何为“市场特殊情况”作出具体说明。从立法本意来看，对应着的正是《关贸总协定》第6条注释中的“贸易被完全或实质上完全垄断的国家，且所有国内价格均由国家确定的情况下”。这意味着1967年《反倾销守则》将原《关贸总协定》中的注释性规定上升成为关贸总协定的正式规范。其次，条款用更为精确的表述排除了在市场特殊情况下使用出口国国内价格的做法。在此基础上，进一步明确该情形将使用替代国价格比较法或者生产要素价格法。最后，确定倾销数额通常属于一国反倾销行政主管机构的管辖权范围，需要有具体操作细则才能具备可执行性。然而，无论是《关贸总协定》第6条及其注释还是1967年《反倾销守则》，仍只是宽泛的原则性规定。这意味着守则事实上授权关贸总协定成员以此为依据，制定相应的国内法规。(9)1967年《反倾销守则》第2条(d)款：“当在出口国国内市场的一般贸易中没有同类产品销售时，或由于市场特殊情况致使这种倾销差额无法加以适当比较时，应通过与出口到任何一个第三国的相应的同类产品价格比较来加以确定(这种价格可能是最高的出口价，但必须是一种有代表性的价格)，或者与原产地国家的生产成本加上合理的管理费、销售费、其它费用以及利润，来比较确定倾销数额。”“Agreement on Article VI of GATT:1967,” http://antidumpinglaws.com/content.php?id=Agreement%20on%20Article。

第二，1979年东京回合《补贴和反补贴守则》。东京回合中除了达成1979年《反倾销守则》之外，还同时达成了历史上第一部《补贴和反补贴守则》。前者与1967年《反倾销守则》相比无明显变化，后者则将“非市场经济体”规则再次向前推进了一步。在《关贸总协定》第6条注释条款基础上，1979年《补贴和反补贴守则》第15条除了同样规定产品进口国可以采用第三国价格比较法或者生产要素价格法之外，还规定可以基于进口国价格作出适当调整，以此来计算倾销差价或者补贴差价。(10)1979年《补贴和反补贴守则》第15条第2款：“可用出口价同下列价格、价值相比较的方法，来计算倾销差价或估计补贴额：(1)进口签约国以外的某一国家产品价或上述产品实际卖价，或(2)进口签约国以外某一国家同类产品或上述产品构成的价值。第15条第3款：如果按上述第2款(1)或(2)项规定的价格和构成价值均不能为确定倾销或补贴提供充分的根据，则进口国价格在进行适当调整，反映合理利润后仍可使用。 参见“Agreement on Interpretation and Application of Articles VI, XVI and XXIII of The Agreement on Tariffs and Trade,” http://www.worldtradelaw.net/tokyoround/subsidiescode.pdf.download。这再一次拓展了替代国选择的范围，使之可以覆盖进口国。

第三，1994年乌拉圭回合《反倾销协议》。与上述肯尼迪回合以及东京回合达成的守则仅对签署协议的成员具有拘束力不同，乌拉圭回合的《反倾销协议》属于世贸组织一揽子协议之一，不允许缔约方对此做出保留，因而对所有世贸组织成员都具有拘束力。该协议的“非市场经济体”规则沿袭了《关贸总协定》第6条及其注释条款的规定。(11)参见世贸组织《反倾销协议》，第2条第7款。WTO, “Anti-Dumping Agreement,” https://www.wto.org/english//tratop_e/dispu_e/repertory_e/a3_e.htm。也即，世贸组织成员在反倾销调查程序中，对“贸易被完全或实质上完全垄断且所有国内价格均由国家确定”的出口国产品，可以使用替代国价格比较法来确定正常价值。虽然关贸总协定/世贸组织从未对“非市场经济”等术语作出定义，但却衍生出一系列的“非市场经济体”规则。特别需要注意的是，这些规则的具体操作方法并非由世贸组织法来规定，而是体现在成员方各自的国内法之中。

从理论上来说，非歧视原则是关贸总协定/世贸组织的首要基本原则。但事实上，在关贸总协定/世贸组织成立后寻求加入的非初始成员，需要经过一系列双边和多边谈判来确定其加入条件。一般而言，后加入成员会在谈判中承诺超出关贸总协定/世贸组织标准的义务，从而形成了独特的双重成员义务现象。这种现象背离了非歧视原则，但经过成员的自我承诺，以议定书的方式获得了国际法基础。“非市场经济体”规则便时常出现在实行计划经济的非初始成员的加入议定书中，如1967年《波兰入关议定书》及随后的《罗马尼亚入关议定书》和《匈牙利入关议定书》。根据特殊的“市场扰乱”条款，其他成员得以针对特定成员的出口产品采取选择性的保障措施。这一规定的背景即在于，关贸总协定其他缔约方认为罗马尼亚、匈牙利、波兰等国营贸易国家的价格机制存在特殊性，需要通过特殊保障条款来阻挡这些国家产品的涌入。

(二)中国市场经济地位问题的产生及其法理辨析

1986年7月，中国正式向关贸总协定提交复关申请，根据要求与世贸组织的37个成员展开了拉锯式的双边谈判，最终于2001年12月11日加入世贸组织。中国适用“非市场经济体”规则的具体承诺主要规定在《中国入世议定书》的第15条，对原产于中国的进口产品如何确定补贴和倾销的价格可比性作出了特殊规定。根据第15条(a)，如果受调查的生产者能够证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，进口成员在反倾销调查程序中确定价格可比性时应该使用受调查产业的中国价格或成本；(12)《中国加入世贸组织议定书》第15条(a)(i)：“如受调查的生产者能够明确证明，生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用受调查产业的中国价格或成本。”反之，若不能证明这一点，进口成员则可转而使用替代国价格比较法。(13)《中国加入世贸组织议定书》第15条(a)(ii)：“如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”同时，根据第15条(d)，在三种情形下不再使用替代国价格比较法。情形一：根据该进口成员国内法中有关市场经济的标准，中国证实自己是市场经济体；情形二：根据该进口成员国内法，中国证实特定产业或者部门具备市场经济条件；情形三：无论如何，第15条(a)(ii)的规定在中国加入之日后15年终止。(14)《中国加入世贸组织议定书》第15条(d)：“一旦中国根据该世贸组织进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则(a)项的规定即应终止，但截至加入之日，该世贸组织进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。无论如何，(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止。此外，如中国根据该世贸组织进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则(a)项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。”也即，举证责任落于受调查的中国生产者或者中国。正是这条规定引发了中国市场经济地位问题的激烈争论。

第一，《中国入世议定书》第15条可否推定中国是“非市场经济体”。“市场经济”是一个经济学概念，在国际法中没有相应的定义和解释，关贸总协定/世贸组织也从未对此进行过定义。“非市场经济体”规则来源于《关贸总协定》第6条及其注释，其中并未出现“市场经济”这一术语。《中国入世议定书》第15条中虽然有相关术语，(15)该条“市场经济”相关术语分别是：“市场经济条件”、“市场经济体”、“市场经济标准”、“非市场经济条款”。但却未说明这些术语所对应的具体含义。与此同时，该条款明确用于“确定补贴和倾销时的价格可比性”，并未规定可用作对中国宏观经济状况进行定性。

中国在诉欧盟的“紧固件案”中曾就此问题明确阐述过自身立场：“入世议定书并没有体现中国是非市场经济国家的一般共识。第15条(a)项仅仅授权世贸组织成员在2016年底以前临时、有限地不遵守反倾销协议有关正常价值的规则”。(16)WTO Report of Appellate Body, “European Communities-Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron of Steel Fasteners from China,” pdf, p.145.对此，世贸组织上诉机构在本案裁决时指出，“第15条(a)项并没有宣告中国是一个市场经济国家，还是非市场经济国家，但是它允许世贸组织进口成员方围绕第15条(a)项中有关产品正常价值方面作出具体规定……”(17)Ibid., p.146.从该裁决可得知：上诉机构确认第15条的“非市场经济条款”，只适用于其他世贸组织成员确定中国出口产品的正常价值，并不能表明中国是“非市场经济体”。虽然世贸组织争端解决机制没有规定先例制度，但实践中专家组和上诉机构曾多次援引过往案例作为裁决依据。有学者曾经指出：“可以毫不夸张地说，在世贸组织的实践中，判例已经大量存在。”(18)丁伟、朱榄叶 ：《当代国际法学理论与实践研究文集(国际经济法卷)》，中国法制出版社2002年版，第45页。因此，这一裁决具有相当程度的权威性。

第二，《中国入世议定书》第15条的“替代国方法”是否于中国入世15年后终止。为在反倾销调查程序中对中国出口产品计算正常价值时能够继续使用替代国价格比较法，曾有过两种较为流行的辩护观点，(19)观点一：伯纳德·奥康纳律师认为《中国入世议定书》第15(d)仅就第15条(a)(ii)规定了15年的期限，但并不影响第15条其他条目的效力。因此，世贸组织其他成员在对中国产品提起反倾销调查时，根据第15条(a)(i)，受调查的产品生产者仍然需要根据产品进口国的国内法来证明自己具备相应的市场经济条件。根据第15条(d)，中国仍然需要根据进口国的国内法关于市场经济的标准来证明自己是市场经济体。若无法证明，产品进口国依然可以继续使用替代国价格比较法。参见Bernard O’Connor, “The Myth of China and Market Economy Status in 2016，” http://worldtradelaw.typepad.com/files/oconnorresponse.pdf；观点二 ：《中国入世议定书》第15(d)中的15年期限仅改变举证责任的承担方。中国入世15年后，改由产品进口方证明受调查的产品生产者不具备相应的市场经济条件或者中国不是市场经济体。参见Laura Puccio, “Granting Market Economy Status to China: An analysis of WTO Law and of Selected WTO Member’s Policy,” pdf, p.7。但都经不起推敲。以最有代表性的伯纳德·奥康纳(Bernard O’Connor)的观点为例，根据上诉机构在“美国汽油案”中确立的条约解释的“全有效原则”，(20)也即，从《维也纳条约法公约》中第31条和第32条关于解释条约的通则中可得出推论：“解释者不得自行采取使一个条约的整个条款或段落降低成多余或无用的解读方法”。解释的过程是一个整体，应该遵循善意或者诚信解释的原则。参见WTO Report of the Appellate Body, “United States: Standards for Reformulated and Conventional Gasoline,” https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds2_e.htm。若《中国入世议定书》第15(d)仅就第15条(a)(ii)规定了15年的期限，并不影响产品进口国依据第15条其他条目要求受调查的生产者或中国承担举证责任，因而可以继续对中国出口产品使用替代国价格比较法。这种解释显然使第15条(d)项“无论如何，(a)项(ii)目的规定”——即“替代国”方法——“应在加入之日后15年终止”落于无效，也即违背了《维也纳条约法公约》关于解释条约“全有效原则”的推论。(21)此外，西方不少智库和媒体也都认同，在中国入世15年后，反倾销调查程序中不应继续对中国出口产品使用替代国价格比较法。参见Robert A. Manning, “The China Market Status Dilemma,” Foreign Policy, March 30, 2016；Kerry Brown, “Why the EU Should Grant China Market Economy Status,” The Diplomat, January 5, 2016；Francis Tanczos, “Unfair Play: Examining the U.S. Anti-Dumping ‘War’ Against China,” Washington Undergraduate Law Review, Vol.II, Issue 3, Spring 2008, p.79；American Enterprise Institute, “Fixing US-China Trade and Investment,” https://www.aei.org/research-products/report/fixing-us-china-trade-and-investment/。

事实上，欧美对于这一点并非完全没有共识。美国政府问责办公室(Government Accountability Office，GAO)早在2006年就曾指出，2016年将是对中国适用非市场经济待遇的截止期限。(22)United States Government Accountability Office, “US-China Trade: Eliminating Nonmarket Economy Methodology Would Lower Antidumping Duties for Some Chinese Companies,” pdf, p.2.2016年2月1日，时任欧盟贸易事务专员塞西莉亚·马姆斯特罗姆(Cecilia Malmstrom)在欧洲议会全体会议上也曾公开表示，欧盟法律服务机构已告知欧盟委员会，根据中国加入世贸组织议定书的条款，欧盟有义务在反倾销案件中向中国授予市场经济地位。塞西莉亚·马姆斯特罗姆强调这一问题是严格的法律问题，取决于中国入世议定书中15年截止期限的规定，而非中国是否达到市场经济标准。(23)Ben Hancock, “European Commission Weighs Four ‘Mitigating’Steps to Blunt China MES,” Inside US - China Trade, Vol.16, Issue 6, 2016.

第三，反倾销案背景下的“中国市场经济地位”是法律问题，但更是复杂的政治问题。从上述欧美官方文件或者公开发言中不难得出确切的结论，只是该结论让欧美觉得难以承受。美国政府问责办公室的分析报告指出，正是因为使用“非市场经济体”规则，才得以对受调查的中国生产者征收相对其他市场经济体更高的反倾销税率。如果停止这一做法，反倾销税率将会明显降低。(24)United States Government Accountability Office, “US-China Trade: Eliminating Nonmarket Economy Methodology Would Lower Antidumping Duties for Some Chinese Companies,” pdf, p.21.出于这种担忧，2016年美国多家行业协会曾联合起来向奥巴马政府进行施压，坚决抵制反倾销案件中给予中国市场经济地位。(25)美国、加拿大、墨西哥的三位经济学家在一份研究报告中指出，若授予中国市场经济地位会导致北美自由贸易区的钢铁行业缩水315亿美元，给北美自由贸易区造成425亿～685亿美元的经济损失，使美国减少40万～60万个就业岗位。该报告得到美国钢铁协会、加拿大钢铁生产者协会等六大北美钢铁行业协会的资助。参见Manuel Molano Ruiz, Robin Somerville and Andrew Szamosszegi, “Assessment of the Probable Economic Effects on NAFTA of Granting Market Economy Status to China，” https://www.steel.org/～/media/Files/AISI/Press%20Releases/2015/Unified_NME_Study.pdf；铝业、钢铁和纺织等制造业协会于2016年3月16日宣布组成新联盟“制造商贸易执法”，旨在施压奥巴马政府，反对美国在2016年授予中国市场经济地位。参见《美国制造业协会抱团施压 反对授予中国市场经济地位》，http://finance.jrj.com.cn/2016/03/17214320706333.shtml；美国铝业协会主席巴罗克(Heidi Brock)表示会联合抵制中国取得市场经济地位。参见The Aluminum Association, “Coalition of U.S. Manufacturers Calls on Department of Commerce to Fairly Assess China’s Economic Status，” http://www.aluminum.org/news/coalition-us-manufacturers-calls-department-commerce-fairly-assess-china%E2%80%99s-economic-status。欧盟贸易法专家也指出，根据世贸组织《反倾销协议》第9条第3款的规定，倾销关税在任何情况下都不得超过实际的倾销幅度。因此，若无法继续使用替代国价格比较法，倾销幅度将会大幅度下降。(26)Ben Hancock, “European Commission Weighs Four ‘Mitigating’ Steps to Blunt China MES,” Inside US-China Trade, Vol.16, Issue 6, 2016.根据欧盟委员会发布的研究报告，若不采取缓冲措施，短期内可能会导致当时欧盟受中国倾销影响的行业流失3万～7.7万个工作岗位。长期来看，流失的工作岗位可能会激增至73,300～188,300个。若包括间接影响，这一数字还可能会更高。(27)这一预测基于以下假设：与当前“非市场经济”条款下的倾销关税相比，授予中国市场经济地位将会使针对中国出口产品的倾销关税降低约27%，而这将使从中国进口产品的总量增加17%到27%。参见Inside US Trade Daily Report, “EU Analysis Says Granting China MES Could Directly Impact 188K Jobs,” https://insidetrade.com/daily-news/eu-analysis-says-granting-china-mes-could-directly-impact-188k-jobs。塞西莉亚·马姆斯特罗姆对此一语道破，“在反倾销案件中仅仅授予中国市场经济地位而不采取某种形式的缓冲措施，在政治上是不现实的。”欧洲议会贸易委员会主席兰格(Bernd Lange)对此也表示“这不是一个可行的选择。”(28)Ben Hancock, “European Commission Weighs Four ‘Mitigating’ Steps to Blunt China MES,” Inside US-China Trade, Vol.16, Issue 6, 2016.

由此可见，在确定出口产品正常价值时，中国的市场经济地位是一个法律问题，但同时更是一个政治问题。正因此，尽管法律对此已有明确规定，这一带有歧视性质的替代国价格比较法却并未随着中国入世满15周年而终止。与此同时，问题的焦点出现了某种变化，欧美在具体操作路径上也显现出了一定差异。

二、新一轮世贸组织体制市场导向之争的矛盾焦点

为避免引发政治上不能接受的后果，同时也不希望过于冲击和中国的贸易投资关系，欧盟努力在两者之间寻求平衡。(29)Ibid.为此，2016年11月，欧盟委员会正式启动立法修改程序。2017年12月4日，欧盟理事会通过新《反倾销基本条例》(EU2017/2321)，旨在为继续使用“替代国”方法制定依据的同时，尽可能地减少与世贸组织法的直接冲突。大西洋另一端的美国采取了较欧盟更加具有对抗性的方式，明确表示不承认中国市场经济地位。在此情形下，中国于2016年12月12日在世贸组织内分别向美国和欧盟提起磋商。(30)WTO DS515, “United States: Measures Related to Price Comparison Methodologies,” https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm； WTO DS516, “European Union: Measures Related to Price Comparison Methodologies,” https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds516_e.htm.新一轮世贸组织内关于反倾销调查中使用替代国价格比较法的斗争就此拉开帷幕，而此轮焦点在于美国及其盟友向中国经济模式发起猛烈攻击，并由此揭开世贸组织体制是否存在市场导向及其标准的激烈争论。

(一)世贸组织体制的市场导向问题

美国国际经济法权威约翰·杰克逊(John H. Jackson)教授在其传世名作《世界贸易体制：国际经济关系的法律与政策》中指出，虽然二战后的国际贸易体系或多或少建立在自由市场经济的原则之上，但世界上一些重要国家并非基于这些原则。即便是市场经济，也仍有许多机构不按照这些原则运作，例如国营贸易、垄断、国有产业等。关于世贸组织是否应该作为一个更纯粹的“市场导向”机制，或是考虑到在缺少可替代的普遍性贸易机制情况下，应该主动包容那些并不那么以市场为导向的经济体制，杰克逊教授指出虽然有人试图利用世贸组织成员身份作为诱饵，迫使一些国家在经济制度方面做出转变，但也有人认为世贸组织有责任找到合适的方式来容纳不同的经济制度。对此，杰克逊教授认为中国和俄罗斯都不应该被排斥在世贸组织之外太久，因为这不符合世界经济关系的利益，两国对世界贸易的影响越来越深远，并提出可建立合适的“衔接机制”，使这些不同的经济体制都能归属于世贸组织的一般组织结构之中。通过在加入议定书中设置保障条款等特殊义务作为缓冲，或能为关贸总协定/世贸组织提供一种务实的路径来容纳国营贸易国家，尽量减少可能出现的猜疑和紧张。(31)参见John H. Jackson, The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations, 2nd edition, The MIT Press, 1997, pp.330～332。事实上，书中提及的方式已经体现在关贸总协定/世贸组织的结构设计和运作方式之中。因此，关于世贸组织是否只能容纳纯粹市场导向的经济体制，早在组织诞生之前便有定论，而中国也已经履行了入世议定书中有关15年过渡期内确定出口产品正常价值的特殊规则义务。然而，特朗普上任以来，对世贸组织采取了前所未有的抵制和敌视态度，携手盟友频繁主张世贸组织应该基于特定的市场导向条件进行重大改革，以约束不符合标准的成员，并迫使他们做出根本性转变。

美国指出，建立世贸组织的目标是所有成员朝着更加开放的市场和更自由的市场竞争的方向发展。(32)U.S. Mission to International Organizations in Geneva, “Statements by Ambassador Dennis Shea at the March 3, 2020 General Council Meeting,” https://geneva.usmission.gov/2020/03/03/statements-by-ambassador-dennis-shea-at-the-march-3-2020-general-council-meeting/#_ftn6.这一期望清晰地体现在1994年4月15日通过的《马拉喀什宣言》中。世贸组织成员将“基于开放的、市场导向的政策以及乌拉圭回合协定和决定确定的承诺”参与国际贸易体系。(33)WTO, “Marrakesh Declaration of 15 April 1994,” https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/marrakesh_decl_e.htm.据此，美国敦促世贸组织每个成员都要奉行开放的、市场导向的政策，并将此作为世贸组织建立的基础。(34)USTR, “2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance,” pdf, p.6.在美国主导下，2018年5月，美欧日贸易部长在三方联合声明中指出，非市场导向的政策和做法使工人和企业面临不公平的竞争环境，阻碍创新技术的开发和应用，破坏国际贸易的正常运转。基于此，市场导向条件成为公平、对等的全球贸易体系的基本要求。(35)USTR,“Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union, Annexed Statement 3: Joint Statement on Market Oriented Conditions,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting.

(二)世贸组织市场导向的条件标准

正如前面所提到的，世贸组织从未对“市场经济”作出定义。与此同时，由于各国实施不同的货币和财政政策，事实上并不存在统一的“市场经济标准”。正因此，关贸总协定/世贸组织从未规定过一套专门的市场导向条件标准，更遑论以不符合特定的市场导向条件为由质疑他方世贸组织成员身份的正当性，只是在反倾销案件中确定出口产品正常价值时，考虑到极端情形下使用国内价格未必合适，从而将替代国价格比较法作为一种补充。为避免滥用，关贸总协定/世贸组织规定了极其严格的适用条件，也即产品来自于贸易被完全或实质上完全垄断的国家且所有国内价格均由国家确定。《中国入世议定书》中的“非市场经济体”规则因中国入世满15周年，按照法理不再能够成为对中国使用替代国价格比较法的基础，对此，欧美转而寻求自己制定的市场经济标准作为依据，从而成为新一轮世贸组织市场导向之争的另一焦点。

美国确定一国是否是市场经济国家的依据在《1930年关税法》中。该法对“非市场经济国家”进行了定义，并规定由美国商务部根据六条标准来作出决定，即(1)货币自由兑换的程度；(2)劳工与管理层之间自由协商工资水平的程度；(3)允许外国公司在该国境内从事合资企业或者其他投资形式的程度；(4)政府控制生产资料的程度；(5)政府控制资源配置和企业自主决定价格和产量的程度；(6)其他行政主管机构认为合适的因素。(36)“19 U.S. Code§1677-Definitions; Special Rules,” https://www.law.cornell.edu/uscode/text/19/1677.从以上标准来看，商务部在裁定该问题上拥有很大的自由裁量权，这尤为体现在第六条兜底条款中，可以覆盖所有意图纳入的因素。需要注意的是，认定结果一旦作出将始终有效，除非商务部撤销该决定。此外，改法还规定该决定不受法院的司法审查。(37)Ibid.这意味着商务部的决定事实上将成为最终裁决，即便基于政治考量做出不合理的决定，其他国家也无法在美国获得有效的司法救济。

欧盟2017年底新通过的《反倾销基本条例》在原条例基础上作出三点重要改变。第一，取消原“非市场经济国家”名单。所有世贸组织成员都适用同一方法，不再区分是否是市场经济体，从形式上给予非歧视待遇。第二，引入“市场严重扭曲”概念。如果欧盟委员会认为产品出口国的国内价格因受政府干预而严重扭曲，则将以替代国方法代之。(38)“Regulation (EU) 2017/2321 of the European Parliament and of the Council of 12 December 2017,” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156470.amend.en.L338-2017.pdf.第三，确立“市场扭曲”六条标准。(39)(1)企业所服务的市场在很大程度上受政府的控制或主管机关的政策监管与指导；(2)企业的定价与成本受政府干预；(3)存在或为支持国内企业的歧视性措施或公共政策或者其他影响自由市场的因素；(4)公司法、破产法或财产法的缺乏或存在差别申请或执行不充分；(5)劳工工资扭曲；(6)企业融资受制于公共政策目标或受制于政府。参见“Regulation (EU) 2017/2321 of the European Parliament and of the Council of 12 December 2017,” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156470.amend.en.L338-2017.pdf.欧盟删除原先申请市场经济地位的五条认定标准，代之为新六条标准，满足其中任何一条便构成市场严重扭曲。此外，在选择与出口国经济发展水平类似的替代国时，除了考虑相关经济指标，还将社会和环境保护水平纳入衡量因素。(40)“Regulation (EU) 2017/2321 of the European Parliament and of the Council of 12 December 2017,” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156470.amend.en.L338-2017.pdf.这意味着对替代国的选择范围会有更强的主观性和任意性，反倾销关税逐渐带有明显的所谓“公平贸易税”色彩，而这将会导致基于比较优势原则的国际贸易根基遭到严重侵蚀。对于劳动密集型的发展中国家来说，仅存的竞争优势可能会因此消失殆尽。此外，欧盟新规表面上适用于所有世贸组织成员而非针对个别成员，但事实上具有很强的指向性。2017年12月20日，欧盟委员会发布了一份调查报告，依据上述六条标准对中国进行评估，将中国单列为需要特别关注的国家，理由是政府干预导致中国经济存在严重市场扭曲。(41)European Commission, “On Significant Distortions in the Economy of the People’s Republic of China for the Purposes of Trade Purposes of Trade Defense Investigations,” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156474.pdf.

问题在于，在世贸组织并无市场经济统一标准的情况下，成员方通过国内立法确立各自标准，架空《关贸总协定》第6条及其注释条款相对严格的替代国价格比较法适用条件，并使他方加入议定书中的期待利益归于无效，这种做法毫无疑问地挑战了世贸组织规则，构成对世贸组织体制的威胁。如果所有成员都加以效仿，推动各国国内法朝着更加限制进口的方向发展，将是开放和自由贸易体制的最大危机。2018年7月26日，中国驻世贸组织大使张向晨在世贸组织总理事会上对这种做法予以强烈斥责，指出世贸组织并没有规定市场经济的定义，世界上没有放之四海而皆准的市场经济标准，世贸组织规则没有赋予任何成员以这样特殊的权利，把自己的国内标准作为市场经济的样板。(42)MOFCOM, “Statement by H.E. Ambassador Dr. Zhang Xiangchen at the WTO General Council Meeting,” http://wto2.mofcom.gov.cn/article/chinaviewpoins/201807/20180702770676.shtml.

(三)中国经济模式的定性问题

虽然上诉机构在中国诉欧盟的“紧固件案”的裁决中已经指出，《中国入世议定书》第15条并不能用作对中国经济模式的定性。然而，随着中国入世之后迅速融入世界经济，成为120多个国家和地区的最大贸易伙伴，特别是与美欧之间的贸易顺差额逐步扩大，美欧表现出强烈不满，并开始将焦点汇聚至中国经济运行模式。特朗普上任后，美国贸易代表办公室在每年发布的《中国世贸组织合规报告》中耗费大量篇幅，抨击中国加入世贸组织后并没有接受开放的、以市场导向的政策，仍然由政府控制着经济，并大力干预市场以实现产业政策目标。(43)USTR, “2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance,” pdf, pp.8～9.特朗普政府以此为抓手，要求世贸组织进行变革，认为美国国际经济地位相对下滑的根本原因在于世贸组织现有规则无法约束中国国家主导经济的做法，使中国拥有巨大的竞争优势，获取相对于美国更大的经济利益。基于此，美国要求中国进行结构性改革，以符合市场导向的条件标准。围绕这一问题，中美驻世贸组织大使在世贸组织总理事会上已经展开数轮激烈论辩。而为能尽快实现目标，美国已经采取了以下措施：

第一，以国内法为认定标准，宣布中国为非市场经济国家。2017年10月26日，美国商务部发布了一份备忘录，基于前述《1930年关税法》第771节(18)(B)的六条标准对中国进行评估，裁定中国是非市场经济体，其理由是政府在经济中的作用以及政府与市场和私营部门的关系导致中国经济存在根本性扭曲。(44)U.S. Department of Commerce, “Memorandum of China’s Status as a Non-Market Economy,” pdf, p.4.第二，频繁动用单边措施，向中国进行极限施压。特朗普上任后不久便动用国内贸易政策，主动挑起和中国的贸易战，对中国产品加征高额关税，旨在施压中国早日与之展开谈判的同时，打压中国产品的竞争优势以扶持本国产业和就业。第三，展开双边贸易谈判，促使中国尽快作出根本性转变。因深知共识原则使得世贸组织改革困难重重，特朗普政府将中国列为首要谈判目标国之一，意图最大限度地发挥在谈判中的优势地位，让中国在双边协定中承诺按照市场导向条件标准作出改变。2020年1月，中美签署了第一阶段贸易协定。按照美国公布的谈判计划，下一阶段将侧重于解决包括市场导向在内的中国结构性改革问题。(45)USTR, “2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance,” pdf, p.4.第四，联合盟友国家，向世贸组织施加变革压力。自2017年12月12日美欧日贸易部长发表第一次联合声明以来，截至2020年3月已经发表了七次联合声明，并在第三次联合声明中详细列举了市场导向的七条考虑因素，这表明三方在此问题上的改革目标已经达成共识。(46)USTR, “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting.2020年2月20日，美国向世贸组织提交了美方关于市场导向问题的改革方案，与前述美欧日贸易部长联合声明中的内容基本一致。(47)WTO, “The Importance of Market-Oriented Conditions to the World Trading System,” https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/GC/W796.pdf.第五，在区域协定中引入“毒丸条款”，为未来边缘化中国作出准备。2018年9月底达成的《美墨加三国协定》(USMCA)中出现的“非市场经济体”条款，是美国运用国内法将他国划分为“市场经济体”和“非市场经济体”两大阵营，以限制协定成员未来与其认定的“非市场经济体”签订自贸协定。(48)若协议中的任何一成员与“非市场经济国家”达成自由贸易协议，则其它成员可以在六个月后退出协定并建立其自己的双边贸易协定。参见《美墨加三国协定》第32章B节第32条第10款， “Agreement Between the United States of America, the United Mexican States, and Canada,” https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/agreement-between。若中国未能如其所愿作出改变，不排除美国通过主导一系列自贸协定谈判，让中国在地缘经济格局中面临被边缘化的不利局面。

三、新一轮世贸组织体制市场导向改革方案与前景展望

美国多次表示，开放的、以市场为导向的政策是世贸组织建立的基础，但这一制度体系当初是为真正致力于市场导向的国家设计的，争端解决机制只能解决成员之间个别的、善意的争端，而不能解决与世贸组织体系根基存在广泛冲突的贸易体制所带来的挑战。(49)USTR, “2017 Report to Congress on China’s WTO Compliance,” pdf, pp.5～6.基于此，美国主张世贸组织必须进行变革，纳入新的市场导向条件标准，以约束不符条件的成员，促使他们作出根本改变。在美国压力之下，欧盟和日本在三方贸易部长联合声明中也表达了类似改革立场。

(一)世贸组织市场导向问题的改革方案

第一，美欧日贸易部长联合声明。为在世贸组织改革事项上形成统一战线，美国专门与欧盟和日本建立了对话机制，就世贸组织改革问题保持沟通。2018年5月31日，美欧日贸易部长在巴黎发表了第三次联合声明，在附件3关于市场导向条件的声明中提出确认企业和行业是否符合市场导向条件的七项标准：(1)企业根据市场信号自由作出价格、成本、投入、采购、销售等方面的决定；(2)企业根据市场信号自由作出投资决策；(3)资本价格、劳工、技术及其他要素由市场决定；(4)企业根据市场信号自由作出资本配置决策或影响企业资本配置的决策；(5)企业实行国际公认的会计准则，包括独立核算；(6)企业遵守公司法、破产法和私有财产法；(7)企业上述商业决策不受政府的严重干预。(50)USTR, “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/joint-statement-trilateral-meeting.这几项标准突出强调企业商业运营须依据市场信号自由作出决策，不受来自政府的干预，体现了美欧日在市场导向条件标准方面的统一立场。

第二，美国改革方案。2020年2月20日，美国草拟了题为《总理事会关于〈市场导向条件对世界贸易体系的重要性〉的决定》的文件，重申了世贸组织的建立是为了促进成员参与“基于开放的、市场导向的政策以及乌拉圭回合协定和决定确定的承诺”的世界贸易体系，强调以市场为导向的条件对于建立自由，公平和互利的世界贸易体系至关重要，确保工人和企业的公平竞争环境。文件提出市场导向条件的八项标准，完全保留了前述美欧日三方联合声明中的第一至第五条和第七条标准。在此基础上，文件将第六条标准修正为“企业遵守市场导向的、有效的公司法、破产法、竞争法和私有财产法，并可通过公正的法律程序来行使其权利，例如独立的司法制度”。修正之后的标准对相关法律作出具体要求，须能体现出“市场导向”，且对法律效力和可执行性作出明确规定。此外，美国方案还增加一条“企业能够自由获取相关信息，并以此作为商业决策的基础”,(51)文件将增加的这一条作为第七条，美欧日联合声明中的第七条在此文件中作为第八条。参见WTO, “The Importance of Market-Oriented Conditions to the World Trading System,” https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/GC/W796.pdf。对信息公开和透明度提出了要求。需要注意的是，这是美国首次在改革相关文件中提出信息自由，但目前尚未对“信息”的内涵和外延作出任何界定，也未说明信息自由的具体标准。未来美国及其盟友可能会在此基础上衍伸出相关规则。

第三，欧盟和加拿大改革方案。2018年9月，欧盟和加拿大分别提出世贸组织的改革建议。欧盟《世贸组织现代化》改革方案主要包括三方面：(1)规则制定与发展；(2)常规工作与透明度；(3)争端解决机制。方案中并没有直接提及关于市场导向条件的标准，而是指出未来规则应注重体系平衡与公平竞争、削减服务与投资壁垒、实现国际社会可持续发展。为此，欧盟主张须解决透明度、国有企业、补贴和强制性技术转移等问题，注重强化世贸组织的监督职能，确保成员方国内贸易政策透明度，以切实执行世贸组织规则。(52)European Commission, “European Commission Presents Comprehensive Approach for the Modernization of the World Organization,” pdf, pp.3～8,.事实上，这些主张已经充分体现了美欧关于市场导向条件的内在要求。加拿大的改革方向与欧盟基本一致，也未直接提及市场导向问题，而是强调须解决国有企业、工业补贴、技术转让等扭曲性竞争问题，提议强化贸易政策审议机制以提升成员方国内措施透明度。(53)WTO, “Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper,” https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=248327&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=371857150&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True.相较而言，加拿大方案较为简略，而欧盟版本则较为具体，更加注重操作性，例如其中规定了如何从控制权等方面入手，有力界定“国有企业”等具体细节。(54)European Commission, “European Commission Presents Comprehensive Approach for the Modernization of the World Organization,” pdf, pp.4～5.

第四，中国改革方案。2019年5月13日，中国向世贸组织提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》，其中未对美国及其盟友所主张的市场导向问题作出直接回应，而是提议关注贸易救济领域基于国别和企业类别的歧视，主张世贸组织应进一步澄清和完善关于补贴和反补贴、倾销与反倾销的规则，防止贸易救济措施被过于滥用。(55)WTO, “China’s Proposal on WTO Reform: Communication from China,” http://images.mofcom.gov.cn/sms/201905/20190514094326217.pdf.

综合以上方案可得知：其一，从世贸组织迄今收到的提案情况来看，绝大多数成员对此问题尚未表明立场；其二，美欧日联合声明中关于市场导向的内容与美方改革文件几乎如出一辙，说明三方在此问题上的立场已经达成一致；其三，中国虽然没有在改革方案中对此问题作出直接回应，但提议世贸组织关注的问题已经充分表达了中国立场和担忧，也即部分成员对所谓“市场导向条件”的关注容易被异化成为针对个别国家和“国有”类型企业的过分约束，从而形成一种反向歧视，造成对这部分企业的严重不公，这同样是影响贸易的扭曲性竞争行为；(56)事实证明，中国所担忧的正是美国意图推动实现的。2020年1月14日，美欧日在三方贸易部长第七次联合声明中就如何修改世贸组织《补贴和反补贴措施协定》(“SCM协议”)提出了具体设想。修改建议主要包括：一是提议重新界定《补贴和反补贴措施协定》关于“公共机构”的认定标准，认为没有必要将某一实体“拥有、行使或者被赋予公共职能”作为认定“公共机构”的要件，以克服现行《补贴和反补贴措施协定》下认定国有企业实施补贴的困难；二是提议加强工业补贴相关规则，通过扩大禁止补贴的清单、确定某些有害补贴类型并设置举证责任倒置、将补贴扭曲产能情形纳入严重损害另一成员利益等方式，旨在解决其认为的当前世贸组织体制下大量存在的国有企业扭曲市场的行为和某些特别有害的补贴措施；三是通过纳入新的有力的激励措施等方式，提高成员履行通报义务的有效性。详见USTR, “Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of Japan, the United States and the European Union,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/january/joint-statement-trilateral-meeting-trade-ministers-japan-united-states-and-european-union。美欧日计划在向世贸组织提交这一改革草案之前，努力争取其他成员的支持，并准备在原定于2020年6月8日～11日在哈萨克斯坦努尔苏丹举行的世贸组织第十二届部长级会议(MC12)上宣布进展。参见Dylan Gerstel and Jack Caporal, “Trade Trilateral Targets China’s Industrial Subsidies,” https://www.csis.org/analysis/trade-trilateral-targets-chinas-industrial-subsidies。其四，世贸组织修改规则基于共识原则，从目前来看，显然相距甚远。因此，若要推动这一问题的改革，须取决于接下来各方互动和博弈，但这会是一个相当长的过程。

(二)世贸组织市场导向问题的改革前景

美国非常希望能够在这一问题上取得进展，为此在世贸组织框架内外已经采取了诸多措施，并与欧盟和日本形成统一战线。然而，世贸组织是由164个成员共同组成的多边贸易机制，修改任何规则都需要凝聚所有成员的共识。关于这一问题的改革前景，并不取决于个别成员的意愿。

第一，美国若执着于将国内市场经济标准直接上升成为世贸组织的统一标准，这一愿景基本没有实现的可能性。事实上，美国对此也心知肚明。2018年7月26日，美国驻世贸组织大使谢伊(Dennis Shea)在世贸组织总理事会上围绕这一问题与中国驻世贸组织大使张向晨交换意见时表示，最好的解决办法是由中国自己采取主动，实行开放的、以市场为导向的政策，并直言不讳地指出当前世贸组织并没有提供实现这一变革所需的工具。(57)U.S. Mission to International Organizations in Geneva, “Ambassador Shea: China’s Trade-Disruptive Economic Model and Implications for the WTO,” https://geneva.usmission.gov/2018/07/27/55299/.2020年3月，美国贸易代表办公室在最新发布的《2019年中国世界贸易组织合规报告》中再次指出，世贸组织采取任何新规则都需要包括中国在内的所有成员达成共识。因此，指望谈判新规则来让中国放弃非市场经济体制和国家主导的重商主义贸易体制是不现实的。(58)USTR, “2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance,” pdf, p.15.综合各种因素，短期内较为务实的改革路径是在各方分歧较小的议题上逐步推进贸易自由和开放，例如加强贸易政策审议机制，提升成员方国内措施透明度；持续削减边境贸易壁垒，进一步提高贸易便利化水平。然而，这与美国的期望值显然有不小差距，能否循此路径推动世贸组织渐进改革，与美国的意愿有着密切联系。

第二，美国可能会联手“志同道合”国家，通过诸边谈判等方式将市场导向政策逐步渗透至世贸组织规则之中。美国在多个场合曾表示“志同道合”的世贸组织成员应该集中精力制定和实施有效的战略，以解决中国及其贸易体制带来的严重问题。(59)Ibid.在世贸组织谈判功能陷入困境之际，由于诸边谈判无须所有成员参与，可以一定程度地绕开共识原则束缚，很可能会成为美国推动世贸组织规则现代化的首选方案。在新议题谈判方面，因为这较少溯及既往，一切取决于当前正在进行的谈判，相对容易实现美国所期望的市场导向条件标准。例如正在进行的世贸组织电子商务诸边谈判，美国多次强调要达成一个雄心勃勃的高标准协定，要求所有谈判成员都承担大致相同的义务水平，大力推进数字贸易自由化进程，确保跨境数据自由流动。因此，未来各类新议题的诸边谈判会成为美国及其盟友渗透市场导向规则的重要场合。

第三，美国会致力于在世贸组织框架内外结合多种手段，在迂回中逐渐靠近改革目标。事实上，这已经成为美国的行动指南。例如，在单边层面，美国频繁动用国内政策工具加征“非市场经济国家”出口产品的关税，变相征收高额的反倾销税和反补贴税，打击对方产品竞争优势；开展双边贸易谈判，旨在促使对方作出让步、放弃所谓的国家主导经济的重商主义做法；主导区域自贸协定谈判，制定更高标准的国际经贸规则，以形成凌驾于世贸组织之上的、更具备其所谓的“市场导向条件”的自贸区网络，削弱世贸组织对己不利的影响力。而上述方式的组合，会给世贸组织带来极大的挑战，一定程度上也会迫使成员尽快推动变革，在压力中寻找打破僵局的解决方案。

(三)对中国的影响

第一，多边层面，短期内对中国的影响不会太明显。首先，受共识决策原则影响，美国在世贸组织层面强推市场导向改革的成效会受到不小掣肘。即便有盟友支持，但只要包括中国在内的任何一个成员反对，都会让改革难以为继。其次，衡量成本和收益，与其在世贸组织层面耗费大量的政治资源和时间成本，本届美国政府更加青睐单边加征关税和双边贸易谈判的方式，认为这类方式更加富有效率。再次，特朗普政府正在推进的自贸区战略若进展顺利，则有可能在占全球经济比重3/4的区域内建立起以其为绝对主导，以及权利和义务更加对等的贸易秩序，并一定程度上重新平衡美国与主要贸易伙伴之间的关系。届时对美国而言，世贸组织在全球贸易秩序中的重要性会有所降低，推行改革的紧迫性和必要性也会随之下降。

第二，双边层面，中国面临的压力可能会与日俱增。首先，一段时期内，中国与美国之间的贸易摩擦会持续增长。随着对华认知发生重大转变，美国将中国视为战略竞争对手，将中国经济模式视为中国拥有竞争力的关键。在中国按美国界定的市场导向条件作出结构性转变之前，美国会持续通过国内政策工具，再平衡与中国之间的贸易关系。美国在最新发布的《2019年中国世贸组织合规报告》中表示，将采取一切适当措施确保中国非市场经济体制的成本是由中国而非美国承担。(60)USTR, “2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance,” pdf, p.4.可以预见，未来美国将会对中国出口产品发起更多的贸易救济措施。其次，中美第一阶段协议已经签署，下一阶段谈判将会更多触及中国结构性改革问题，其中国有企业，补贴、产能过剩等关涉市场导向的议题都会是谈判重点。(61)Ibid., p.5.从本届美国政府的行事风格来看，在最终达至彼此都能够接受的安排之前，美国很有可能会采取一定的极限施压手段。因此，一段时期内中美贸易关系较难维持长久的稳定。再次，随着上诉机构已经停摆，世贸组织争端解决功能会一定程度地陷入无序和混乱。中国作为多年来被提起反倾销和反补贴调查最多的国家，在与主要贸易伙伴之间能够形成较为稳定的争端解决秩序之前，中国出口企业面临的风险和不确定性将会显著提升。

第三，区域层面，中国可能面临不利的地缘经济格局。2018年9月达成的《美墨加三国协定》中首次出现的“毒丸条款”，内含边缘化中国的特殊意味。虽然中国作为全球第二大经济体，被彻底排斥在国际贸易网络之外的可能性并不存在，但特朗普政府正在推进的意图覆盖发达国家和部分具备战略意义的发展中国家的双层次自贸区网络若一旦成型，必然会对中国产生不小的影响。根据《美国贸易内参》发布的报道，继美韩、美墨加、美日和美中初步贸易协定后，美国与英国、欧盟、肯尼亚、巴西、印度、越南、菲律宾及美日、美中的第二阶段贸易谈判均已在议程上。若中美第二阶段谈判进展不如美国所愿，不排斥美国在其主导的自贸协定中更多地纳入“毒丸条款”，以限制其贸易伙伴与中国签署自贸协定的自由。因此，未来时期，中国将会面临较大的规则现代化压力。中国如何在基于国情的同时，逐步提升自身制度水平，缩小与欧美国家间的规则分歧，将是一项极具挑战的任务。

最后，从国际经贸规则变化趋势来看，中国国有企业商业活动将会受到不少束缚。虽然共识原则可以制约美国及其盟友直接将市场导向条件标准上升至世贸组织规则，但在美国主导和推动下，以《跨太平洋伙伴关系协定》/《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《美墨加三国协定》为代表，对国有企业从事商业活动的限制性条款正愈来愈多地被纳入各项区域协定之中，成为国际经贸规则体系的组成部分，对中国国有企业从事商业活动和中国国有经济为主导的运行方式带来显而易见的影响。这主要体现在五个方面：其一，根据《跨太平洋伙伴关系协定》/《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《美墨加三国协定》对国有企业的定义，任命权是认定国有企业的重要考虑因素之一。(62)详见《跨太平洋伙伴关系协定》第17章第17条第1款。 “Trans-Pacific Partnership,” https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/trans-pacific-partnership/tpp-full-text。《美墨加三国协定》的控制权标准更进一步，可能涵盖重大事项决策权。(63)详见《美墨加三国协定》第22章第22条第1款， “Agreement Between the United States of America, the United Mexican States, and Canada,” https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/agreement-between。若按此标准，设立党委或者党支部的中国企业存在被认定为“国有企业”的可能性，这部分企业的商业活动或会因此受到规则的严格束缚。其二，美国及其盟友突出强调国有企业运作须完全基于市场和商业考虑，但现实中不少国有企业都或多或少地承担公共职能，或基于公共利益进行运作。即便是从事商业活动的国有企业，也可能带有某种程度的公共维度。特别是承担混合职能的国有企业，在提供公共产品和服务时可能遭遇贸易救济措施的频繁挑战，风险水平将大幅提高。其三，国际经贸规则体系持续提升国内贸易政策透明度和通报义务标准的趋势，将会使政府承担越来越繁重的信息披露义务。若未能遵守通报要求，生产者和成员方都将面临贸易救济措施等惩罚后果。这不仅增加企业运营活动的不确定性，还对成员方的制度能力和资源水平提出更高要求。其四，在中国企业走出去的大背景之下，未来国际经贸规则对于国有企业涵盖投资的诸多限制会给我国国有企业海外投资制造不少障碍。其五，过度强调“市场导向条件”，过分约束国有类型企业从事商业活动，会抑制这部分企业在正常范围内行使公共职能，造成管理寒蝉效应，严重阻碍发展目标等公共政策目标的实现。

结 语

世贸组织为国家间贸易提供了以规则为基础的多边秩序，这一秩序的渊源除了世贸组织层面的立法，还包括各国政府制定的法律和制度。例如，本文提及的各国的反倾销立法同样是世贸组织反倾销制度的重要渊源。而欧美正在推进的市场导向条件的改革与公平贸易行为存在高度相关性，规范此类行为的法律渊源主要来自于国内法，各国拥有较大的自由裁量权。然而，世贸组织存在的必要性及其重要意义在于它为国际贸易关系提供了稳定的预期，这种预期来自于以规则为基础而非权力为基础的制度体系。正如张向晨大使告知美国驻世贸组织大使谢伊的那样，《马拉喀什宣言》极为重要的一点不容忽视，即世贸组织成员不仅“基于开放的、市场导向的政策”，同时还基于“乌拉圭回合协定和决定确定的承诺”参与国际贸易体系。(64)MOFCOM, “Statement by H.E. Ambassador Dr. ZHANG Xiangchen at the WTO General Council Meeting,” http://wto2.mofcom.gov.cn/article/chinaviewpoins/201807/20180702770676.shtml.因此，各方须依据协定所确立的规则行事，这才是世贸组织为所有成员提供的秩序根基。体现在反倾销案件中，成员方必须严格遵循世贸组织《反倾销协议》，基于《关贸总协定》第6条及其注释条款，指导制定国内反倾销法律制度，而非通过国内立法，突破甚至架空世贸组织法的规定。在这一问题上，各国政府必须保持理性和克制，不能仅因一时的眼前利益，打破世贸组织来之不易的以规则为基础的秩序框架。世贸组织层面的任何改革，都应该遵循世贸组织的规则和程序，通过成员之间的协商和沟通，逐渐凝聚彼此之间的共识。然而，特朗普政府执政以来，持续推动美国国内经贸法律制度朝着更加限制进口的方向发展。这对世贸组织的体制构成了极大威胁。若这一趋势不能得到缓解，世贸组织在全球贸易秩序中的作用将会被持续削弱，国际贸易关系将会经历一定的混乱和无序，不确定性和交易成本都会因此而提升。

但对中国来说，近年来随着经济结构的失衡和内外红利的衰退，中国经济正面临着多重挑战。打破当前国内经济发展瓶颈不能长期依靠政府刺激性的需求管理，也不能无限加大生产要素的投入，而应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府战略管理的功能，从可持续发展的长远目标出发，解决国内经济发展的深层次问题。2020年1月2日，中国国家市场监督管理总局公布了《反垄断法》修订草案(公开征求意见稿)，其中第四条明确规定强化竞争政策的基础地位，(65)详见《中华人民共和国反垄断法》修订草案(公开征求意见稿)，第四条。《中华人民共和国反垄断法》修订草案(公开征求意见稿)，http://www.cinic.org.cn/xw/zcdt/701871.html。这反映出竞争政策在我国经济政策中的新定位。对于未来国际经贸规则体系的变化趋势，中国必须早作准备，尽快建立以竞争政策为基础的经济政策体系，在与我国新一轮改革开放目标并行不悖之处尽量缩小规则之间的差距。这不仅是我国建设现代化经济体系的内在要求，也是破解规则现代化和地缘经济竞争等外部压力的必经路径。