乡村振兴视阈下社会组织参与公共服务研究

（丽水学院 马克思主义学院，浙江 丽水 323000）

实施乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代解决“三农”问题的总抓手。乡村振兴迫切需要破解长期以来城乡二元结构和国家主义供给模式下农村公共服务面临的问题，实现公共服务高效优质供给。对此，党的十九大高屋建瓴地指出，要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[1]，在进一步深化供给侧结构改革中提升乡村公共服务供给水平，满足人民日益增长的美好生活需要，开创共建共治共享的乡村建设新局面。

一、农村公共服务与乡村振兴的关系梳理

坚持城乡融合发展，为农业、农村和农民提供更加有保障而优质的公共产品与公共服务，是中国农村改革站在历史新起点的重要任务之一。党的十九大提出实施乡村振兴战略，表明在多年来取得长足发展的基础上，新时代农村公共服务将进一步实现由“有”向“优”、由“少”到“多”、由城乡二元向互联共享和一体化转变迈进的高质量发展。大量的实践表明，提高农村公共服务供给水平和质量不仅是乡村振兴的“显示器”，而且是解决农村“不平衡、不充分发展”这一主要矛盾的重要抓手，是事关农村改革总体布局的“抓重点、强弱项、补短板”的重要举措。

改革开放40多年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，但城乡发展不平衡的矛盾也日益凸显。这种不平衡不仅仅体现在经济发展、居民收入等“硬件”差距上，更体现在公共服务和社会保障等“软件”方面。正因如此，中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等纲领性文件中，始终把发展公共服务作为不同阶段乡村振兴实施成效的重要内涵与体现之一。2019年的中央一号文件也明确要求“优先安排农村公共服务，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨”①《重磅！2019年中央一号文件全文来了》，见https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1625902536484630675&wfr=spider&for=pc。。根据中央的这些精神，新时代的乡村振兴，不仅要完善农村基本公共服务标准体系，为所有农村居民提供基本而全面的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等公共服务，充分发挥基本公共服务的兜底作用，还将把它嵌入实现“两个一百年”奋斗目标和“人民幸福”的中国梦的宏大历史叙事中，着力加强农村产业、生态、文化等方面的公共服务供给，提供更加健全细致和更具发展性、创新性的公共服务，进一步使农民增收发展更加持续和稳定、脱贫救济更加精准和温情、人居环境更加美丽和生态、公共秩序更加和谐和安全、权益保护更加及时和全面、养老就医更加贴心和周到、文化娱乐更加丰富和多元、生活更加富足而有奔头。换言之，公共服务的供给水平将成为体现新时代乡村振兴成色和质量的重要标准之一，普惠共享、城乡一体的现代农村公共服务体系，将真正让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

同时，农村公共服务不仅能够直接提供乡村振兴所需的各类服务，而且能够拓展乡村振兴的宽度、深度和历史空间。一是大量的理论和实践经验表明，要实现农村产业的持续兴旺发展，必须从生产、销售等方面加快实现农村产业全要素的精准供给服务，改变当前农业产业粗放式生产、碎片化经营和低效化销售等突出问题，积极培育各类农业科技服务和创新联盟，加强农业技术推广和技能培训服务，大力打造农产品销售和追溯监管等综合性公共服务平台，推进产业融合，以服务延伸产业链、创新供应链、提升价值链、优化利益链。二是只有进一步统筹保护山水林田湖草，统筹规划城乡供水和污水处理等基础设施，积极推广农牧结合、沼气化资源循环利用等先进适用技术，加强村庄规划和危旧房改造，强化民族村寨、传统村落、农业遗产等农耕文化景观保护，持续推进农村生活垃圾减量化资源化处理，加强病媒生物综合预防控制等，才能够全面持久的实现农村生态宜居。三是乡风文明更是需要加强文化基础设施建设，建好用好农村文化礼堂、文化广场（大院）、农家书屋等，深入开展科学普及活动，全面推进移风易俗，传颂好家风，传承好家训，等等。因此，公共服务在很大程度上体现并影响着乡村振兴的程度与进度，深化农村公共服务供给侧结构性改革，建立健全现代公共服务体系，是实现乡村振兴战略总目标的“关键抓手”。

二、社会组织参与公共服务的价值

随着市场经济深入发展和经济全球化、信息化时代下政府与市场在公共服务供给中的低效乃至失灵的凸显，20世纪70年代以来，西方的许多学者从不同的角度提出了诸如多中心治理理论、新公共管理、新公共服务理论等学说，试图找到求解之道。其中，埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）夫妇提出的多中心治理理论认为，在公共服务供给中，政府的主导性供给地位并不意味着其唯一性，而是应通过与公民社会的合作形成多个权力中心、以协商谈判等方式来承担公共服务的供给，并在相互竞争中解决集体行动困境和“利维坦式”包办下政府成本攀高的困境，以最终实现供给“帕累托最优”。正是在这样的理论背景和20世纪70年代以来兴起的社团革命浪潮下，一些发达国家的农村公共服务供给开始走上政府与社会协同的道路。在实行地方自治的日本，中央政府除了依靠职能部门的附属机构和引导各地方政府相同职能部门履行职责开展工作外，主要依靠真正百分百覆盖全部农村和全体农民的农业协同组合（也被译为农业合作组织）来提供农村综合服务。其业务范围极为广泛，可以说基本做到了“农民需要什么服务就提供什么服务”。而韩国和法国等基本上也是采取以中央政府为主导、由各级农业合作组织参与实施的模式，较好地解决了农村公共服务供给的总量与结构等问题。这些前沿理论及其实践都表明，公共服务不仅需要政府等公共部门在积极转变职能中强化和明确供给责任，也需要将社会组织等社会力量牵引进来，实现政社高效协同供给。这对破解我国当前农村公共服务供给存在的问题，构建与乡村振兴战略要求相适应的公共服务体系，尤具参考价值。

（一）丰富供给主体，促进公共服务充分供给

韦斯布罗德认为，政府、市场和非政府组织对于满足不同人群的公共物品需求具有相互替代性和补充性[2]。我国长期以来形成的“政府自上而下主导、国家单方供给公共服务”的路径依赖，导致如今乡镇政府和事业单位依然是农村公共服务最重要、在很多地方甚至是唯一的供给主体。这种一元化供给结构将导致公共服务供给总量不足、结构失衡。而农村社会组织的优势在于，不仅能够凭借其自发性和较强的社区适应性与公德心，动员和整合组织内外的各种资源，如通过其相对灵活的资金筹集机制整合社会闲置松散的资金，弥补公共财政的紧张及相应的公权供给的局限，而且还能够凭借其对社会精英的吸纳、植根民间的结构等特点，获取政府急需却难以取得的治理资本，如非义务教育等准公共产品，民间文化传播以及农民技能培训、农产品供求信息和质量检测、消费者保护等实施性的微观服务。例如，在浙江诸暨市，各类农村社会组织每逢星期三在大山自然村、星期六在彩仙自然村、星期日在孝义自然村，举办越剧、歌曲、舞蹈等演出，极大地满足了村民的文化和生活服务需求；浙江宁波市的四明户外应急救援组织、一家亲应急分队等系列应急社会组织，已成长为城乡基层政府应对意外灾情不可或缺的伙伴。

（二）消解二元错位，实现公共服务精准供给

由于新中国成立后社会主义建设的特殊国情，我国农村及其公共服务体系的建设，从一开始就被嵌入城市与乡村、现代与传统、国家与社会等多种二元化矛盾之中而呈现明显的城乡差距。多年来为消除或缩小这个差距所确定的“农村城市化”“农民市民化”等价值预设，又打上了鲜明的城市中心主义烙印，农村公共服务发展依然被纳入城市发展的逻辑序列中考量。这不仅与以“城乡融合发展”为原则的乡村振兴战略相矛盾，而且很容易导致农村公共服务与乡村振兴的内在需求出现不同程度的错位与偏离。而农村社会组织的发展，一方面，可以凭借政府购买服务机制，通过直接向政府出售服务等形式，将汇聚起来的源于农村实际的公共服务诉求有机嵌入县乡等各级政府的供给清单中，较好地避免政府“城市样本式”供给带来的错位与失真，提高供给的精准度。另一方面，农村社会组织“因需而生”的特征，使其服务在很大程度上规避了城市下乡的盲目性而具有相当的精准性。如福建福清市农村综合维修服务行业协会仅一年时间就在农村“维修农机具和各类家用电器85071件，接受咨询服务29599人次，提供零部件187038件”[3]，切实有效地解决了村民的部分需要。

（三）弥补科层化缺憾，推进公共服务高效供给

埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）用总体绩效与间接绩效作为评估制度绩效的两类指标，认为社会组织在总体绩效指标中的适应性等方面要优于市场和政府供给的效率、责任和适应性，而在间接绩效指标中社会组织供给要优于市场的协调成本、知识成本等，并在信息成本以及策略成本中的寻租成本、腐败成本和规避成本方面要优于政府制度安排[4]。当前我国农村公共服务的科层化多级供给体制，尽管其供给渠道的垂直性有利于政府供给服务的下乡，但其纵向的程序化层层传递性和横向的供给主体（部门）的交互性，易导致供给的低效。而农村社会组织所具有的权力流动的双向或多向性、灵活性和乡土性等特点，使其在满足农民需要方面，具有更广泛的覆盖功能、更直接的把握功能、更有效的传递功能和更具体的评估整合功能，能够有效避免科层制供给的弊端，并依靠其弹性服务方式最大限度地降低社会排斥，从而实现需求导向下的高效供给。

三、乡村振兴视阈下社会组织参与公共服务存在的问题

也正是因为现代社会组织对于公共服务的特殊价值，进入21世纪以来，我们党不断创新社会治理理念，积极促进社会组织发展，并初步形成了政府—市场—社会协同供给公共服务的格局雏形。然而，囿于种种因素，农村社会组织的发展及其参与公共服务方面依然面临着诸多问题。

（一）法制问题：合法性缺失与参与身份他异化

合法性是积极参与的前提。然而，目前除了宪法规定的结社自由权和国务院有关社会团体的三个条例外，我国的社会组织更多依赖的是层级较低、适用面较窄的部门规章及地方性法规。这些法规条例，既缺乏统一的有关社会组织的法律地位、主体资格等的实体性规范，又缺乏对社会组织能否参与公共服务、如何参与及参与的边界等的具体规定。而这些条例所确立的“双重管理，分级登记和非竞争性原则”，尽管目前在部分地区和领域被突破，但并不能完全消除条例存在的刚性和惯性制约，不具有全面性的意义。同时，这些具有明显的城市烙印的法规条例，使资源禀赋、历史和社会基础存在较大差异的农村社会组织，在注册、信任、人才资金等生存和发展所必需要素方面的困窘更加凸显。如此种种，许多具有“社会合法性”的社会组织往往因缺乏“法律合法性”而“非正规”存在。即从国家的法治精神和社会治理政策导向及社会需求来讲，这些社会组织的存在具有一定的依据，但由于无法获得民政部门的认可而只能以一种非结构性的软组织形式存在，既没有系统性和支配性的分工，也没有各自明确的权利和义务，更无稳定的经济来源，其行为绝大多数时候依靠热情和道义来推动与维持，本来可以依法而建的组织却被异化为道义性的组织存在。

（二）体制问题：“依附式发展”与参与内容“悬浮化”

一些基层政府受制于传统国家主义和压力型体制下政府对社会组织的功利性思维惯性，其往往借助于法定的双重管理体制而赋予社会组织大量的行政功能，并据其“履职”情况决定政策与资源分配。而为了生存，太多社会组织逐渐走上“依附式发展”道路，其直接后果就是参与内容的错位与“悬浮化”，即部分社会组织或为配合政府政绩而使服务形式大于服务内容，产品脱节于村庄需求，或只唯上、不唯实，在不察民情、不达民意、不急民需中供给精准失度。

（三）能力问题：慈善的“业余主义”与参与效能低下

萨拉蒙（Lester M.Salamon）认为，即使是在西方发达国家，慈善的“业余主义”也是社会组织不可回避的问题[5]。所谓慈善的“业余主义”，核心所指是由于专业性人才的缺乏等导致服务的非专业性和业余性。目前，我国城乡基层社会组织的主要管理人员普遍存在学历较低的现象，且专职的管理人员也较为缺乏。人才资源的匮乏会影响社会组织的服务理念、视野和能力——无论是与政府、市场等其他供给主体的沟通和合作服务能力，还是跨地域、跨领域、跨组织的整合创新服务能力。而这最终又致使社会组织的现代性演变更为缓慢而孤立，“业余主义”愈加凸显，参与公共服务的广度、深度和信度始终难以实现质的提升。加上当前农村社会组织缺乏体制、法制等的保障，导致其参与效能低下。

四、乡村振兴视阈下社会组织参与公共服务的路径选择

着眼于乡村振兴战略的实施，应进一步促进农村社会组织参与公共服务，坚持城乡融合发展的方向，紧扣新时代我国社会主要矛盾的变化和农村发展语境的转变，推进社会组织参与公共服务。

（一）建立健全法律体系，加强农村社会组织参与公共服务的法治保障

首先，积极推进社会组织立法。当务之急是深入贯彻党的十九大关于“创新社会治理”的要求，改变管控型立法理念，并坚持以统一立法与混合立法相结合来加快社会组织参与公共服务立法。一方面，加紧出台农村社会组织法，界定和规范农村社会组织的性质、地位、责任、义务及其治理结构、登记监管等，明确实行备案查询、法人登记和公益认定的三级准入制度，改变双重管理体制等，以建立社会组织的元制度。另一方面，创新地方特色立法。借鉴行政许可法的混合立法经验，由地方立法机关根据乡村振兴战略的实施需要，以及当地农村社会组织发生发展的社会历史基础和服务特点等，制订地方性的法规，对急需资金的社会组织，从财政税收等方面给予特殊的政策倾斜，实现法律统一性和地方特性的有机结合。

其次，适时出台公共产品和公共服务法。以基本法的形式确定公共服务的基本标准、覆盖主体、经费使用以及公共服务的持续性、适应性、平等性等原则，并从整体上对中央与地方的基层公共服务职责进行合理划分，对社会组织与市场在公共服务中的地位等作出明确规定。从操作上来讲，可以先由全国人大以宪法修正案的形式确定政府、市场和社会组织等各供给主体的公共服务权责，构建权威的基础性制度框架，然后由全国人大及其常委会制定公共产品与公共服务法，在此基础上，再逐步构建由多层级的法律法规和规章等组成的公共服务法律体系，通过严谨周密的法律体系保障社会组织全面参与公共服务。此外，还应进一步完善与社会组织功能拓展相关的法律，如修订“三个条例”，出台志愿服务法，完善慈善法，修订政府釆购法，确立农村社会组织公共服务供应商的法律地位，等等。通过与时俱进、因地制宜的法制建设，为农村社会组织的健康发展及其参与公共服务提供刚性的“合法化”保障。

（二）构建复合协同机制，拓展农村社会组织参与公共服务的多维空间

乡村振兴战略全方位、多层次、立体化的内涵与目标，要求科学整合政府先赋的权威与制度资源、市场先赋的物质与信息资源及社会组织自身先赋的社会网络资本资源，构建政府、市场、社会组织等各公共服务主体之间的复合协同供给机制。其中，政府与社会组织之间的“复合供给模型，是指在公共服务的供给参与方之间进行两次分工。初次分工是将服务规划者（提供者）和生产者相分离，并可产生多种典型的公共服务供给制度。二次分工是生产者将自己不能直接生产的服务，通过整合其他服务资源来组织生产，通过将分散的、异质性的服务需求与非规模化的服务供给进行对接来间接满足服务需求”[6]。具体到实践中，就是政府承担纯公共物品的供给等“元治理”职责，而那些因时间、空间与乡村社会拒斥等可能导致政府失灵的微观领域的公共服务，则通过授权委托、特许经营等方式，差异化地有序转移给农村社会组织。比如，对于流行病预防、妇女儿童维权等基本型公共服务，政府选择具有一定资金实力的农村社会组织来委托代理，而对于农村文化娱乐、居家养老、体育健身、社区教育等提升型公共服务，则考虑选择相对独立、且通过提供这些服务可能实现盈亏平衡的农村社会组织作为供给的协同主体。这种“各就各位”又“优势互补”的政社协同不仅有利于为社会组织参与公共服务拓宽稳定的渠道，也有利于不同社会组织扬长避短、提高供给绩效。

除此之外，农村社会组织与其他基层组织及不同社会组织之间，亦可形成复合供给，且实现形式上更加多样。比如与村委会之间的合作，浙江省诸暨市枫桥镇通过组建“专业服务队（镇级）—管理服务团队[村（社区）级]—专业服务组[村（社区）网格区内]”三级服务团队，协同开展“组团式服务”，较好地回应了农村公共服务诉求。而不同社会组织之间的复合供给，既包括诸如腰鼓队、舞蹈队与老年协会等不同社会组织之间的直接对接，也包括诸如法律协会与农村经济合作社等不同性质社会组织之间的资源互补。值得一提的是社会企业经营模式，其以社会公益为基本原则，鼓励农村社会组织采取“协会＋合作社＋企业＋农户”等模式，并按企业化经营。这对推动农村社会组织跨村域、跨领域参与公共服务，满足乡村振兴过程中的农村深层次、发展性的公共服务需求，优化农村异质性公共服务需求的供给绩效，具有相当的积极意义。

（三）完善功能提升机制，强化农村社会组织参与公共服务的内在实力

一是拓宽资金来源，确保“有力服务”。政府支持是具有先赋公益性特征的社会组织发展和服务资金的重要来源。即使是相对成熟的发达国家社会组织，其收入也约有一半源于政府资助。2018年8月浙江省开始实施的《浙江省民政厅关于进一步规范提升社会组织参与社会治理工作的实施意见》，明确鼓励有条件的市县设立社会组织发展基金会。这很值得其他省份借鉴。本文认为，应在省级层面也设立社会组织发展专项基金且与财政收入同步增长，并坚持向急需资金扶持的农村专业经济协会等基层社会组织倾斜。同时，加快推进从福彩、慈善等公益金中提取部分资金以项目形式直接资助农村社会组织开展公共服务的制度化建设。税收信贷方面，除了全面落实现有的国家优惠政策外，建议把农村社会组织向政府“出售”服务的收入等列入免税范围。通过多种造血机制增强农村社会组织参与公共服务的经济支撑力。

二是夯实人才基础，确保“有人服务”。将农村社会组织人才工作纳入国家人才工作体系，纳入专业技术人才知识更新工程，加强教育培训，对其专业技术人员执行与相关行业相同的职业资格、注册考核、薪酬待遇等政策，畅通其在人才资助和保障房申请、户籍落地等方面的渠道，逐步改变长期以来社会组织就是“志愿者组织”的角色。加强农村社会组织人才队伍建设，促使其走向职业化、专业化，为其高质量发展和参与公共服务提供强大的智力支持。

三是完善行为监督，确保“有序服务”。农村社会组织应建立健全权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，健全信息公开与共享机制、公益举报与受理机制，健全新闻媒体和社会公众等的社会监督机制及专业化第三方监督机制等，进一步完善社会组织评估制度、诚信数据库以及与之配套的失信惩罚制度，加大执法监察力度等，以此有效遏制农村社会组织的自利冲动，切实保证其在坚守公共性初心中有序参与、高效精准供给公共服务，助力乡村振兴。