大保护背景下贵州水利要素协同发展探析

郝志斌，商崇菊

(1.贵州省水利水电勘测设计研究院，贵州 贵阳 550002；2.贵州省水利科学研究院，贵州 贵阳 550002)

1 研究背景

贵州处于长江和珠江两大水系上游交错地带，区内有良好的气候条件和丰富的自然资源等天然优势，是长江、珠江上游地区的重要生态屏障[1-2]。但受地形地质条件限制，低水高用现象普遍，水资源开发利用成本高[3]；特殊的水文气象条件决定径流年内分配极不均匀，水资源区域分布不平衡，南部多于北部、东部多于西部[4]；全省水资源开发利用率仅9.7%[5]，人均年用水量仅289m3，只有全国平均的66%左右[6-7]。近年来全省水利发展较快，但在长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的发展理念中，水利化程度支撑绿水青山、脱贫攻坚、同步小康等社会经济发展战略仍是未来一段时期全省的工作重点和难点。

2 发展面临的形势

2.1 主体功能区对贵州的定位

贵州在国家和省级层面主体功能区划中，均划分为重点开发区(黔中地区)、限制开发区(90个乡镇，国家农产品主产区)和禁止开发区(348处)三类，没有优先开发区[8]。各类主体功能区规划均要求贵州在未来的经济社会发展和水利等各项行业发展活动中，坚守发展与生态两条底线的“大生态”发展模式[9]。

2.2 长江经济带发展对贵州的定位

贵州位于长江经济带上端，交通区位优势、资源优势、生态环境优势、开放开发潜力等优势十分明显。长江经济带发展走“生态优先、绿色发展”之路，实现“小开发大保护”的战略目标，离不开贵州的发展和保护[10-14]。长江经济带的推动，既是贵州发展的重大机遇，也是对贵州发展和保护如何均衡的重大考验。因此，长江经济带发展战略迫切需要贵州在补齐水利短板过程中处理好水利开发建设与水生态环境保护的关系。

2.3 生态文明建设对贵州的要求

建设和保护好贵州的生态环境，事关长江、珠江两大流域的生态安全和经济社会发展[14]。加快推进生态文明建设，必然要求贵州严格落实主体功能区规划，提高生态环境承载能力和水源涵养能力[15]；以落实最严格水资源管理制度为抓手，强化节水措施，提高水资源节约集约利用[16-18]；全面加强污染源防控，创建国家环保模范城市和生态环保产业；创新水资源保护体制机制，加强生态文明制度建设，实行最严格环境保护制度，落实能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动[19-20]。

2.4 脱贫攻坚对贵州的要求

贵州作为全国贫困面最广、贫困程度最深的省级行政区，现状脱贫攻坚面临巨大的压力和挑战。深入推进脱贫攻坚和全面建成小康社会，要求贵州的扶贫工作在严守发展和生态两条底线的前提下，走出一条有别于东部、不同于西部其他省份的发展新路[21]。

2.5 国家大数据战略对贵州的要求

贵州凭借自身优势在大数据行业处于全国领先地位，并通过大数据较好地实现了各行业、产业的融合发展。未来国家大数据发展战略需要贵州发挥已有的产业基础和优势，以大数据应用作为产业发展的战略引领，挖掘数据资源价值，集聚大数据技术成果，形成大数据企业集群，全面提升大数据产业发展支撑能力、大数据技术创新能力和大数据安全保障能力，建成全国领先的大数据资源集聚地和大数据应用服务示范基地，为贵州省经济社会加速发展、产业加快转型、水利等行业智慧云建设提供有力支撑[22]。

3 水问题分析

3.1 城乡供水保障能力不足，未来水资源优化配置需求强烈

现状贵州各类水利工程设计供水能力120.8亿m3，预测到2030年全省相比现状供水能力需水缺口51.2亿m3，缺水率达30%；所有供水水库中调蓄能力强的大中型水库供水能力31亿m3，仅占全省供水能力的约30%，水资源综合调蓄能力较弱。同时，全省仍有4个市(州)未实现有大型水库、14个县未实现有中型水库投运、316个乡镇未实现有稳定水源。可见，贵州现状供水水源工程体系尚不完善，大中型骨干水源工程建设不足，区域水网尚未建立，特别是战略性、全局性的大型水利枢纽匮乏，不利于抵御干旱和保障应急供水；随着社会经济发展和城乡一体化发展，贵州将面临在各行业需水大幅度增加背景下优化配置水资源的严峻任务。

3.2 现有防洪减灾体系尚不完善，水旱灾害抵御能力弱

全省现状有防洪任务的371条河流上，70%有防洪任务的河段未治理或虽治理但未达标；有防洪任务的57个城市均未完全达标；需要重点治理的108条山洪沟尚有80%不达标，山洪灾害防治非工程措施虽然已覆盖到村级行政区，但监测预警手段较为落后，大量分散的农村地区防洪十分薄弱，山洪灾害威胁多隐患大；全省涝区面积约10960km2，还未实施过系统治理，涝区治理任务大[23-24]]。可见，贵州现有防洪减灾体系尚不完善，抵御水旱灾害的能力不足。

3.3 农村水利支撑现代农业能力弱，未来面临节水和需水增加双重压力

农村人饮方面，全省现状农村人均生活用水量64L/d，比全国平均水平低26%，在西南五省中为最低水平，但仍有10%左右的农村分散供水人口，供水保障水平低。农田灌溉方面，平地资源稀缺，人均灌溉口粮田仅0.032hm2，耕地灌溉率38%。贵州现状农业灌溉用水占全省总用水量的比例超过50%，而农田节水灌溉率仅22.0%，其中高效节水灌溉面积仅占7.5%，灌溉水利用系数仅0.472，均明显低于全国水平[25]。随着农村脱贫致富和全面建成小康社会的强烈需求，贵州必须加强农田水利基础设施建设支撑山地特色农业、都市果蔬农业产业发展；另一方面，在用水总量控制和节水型社会建设的双重要求下，贵州农业灌溉用水增量需要控制在合理范围，农业灌溉节水任务艰巨。

3.4 水土流失与石漠化依然严重，水环境保护矛盾突出

贵州现状尚存水土流失面积5.53万km2，占全省国土面积的31.38%；省内石漠化面积居全国之首，达3.02万km2，占全省国土面积的17.14%；潜在石漠化面积3.26万km2，占全省国土面积的18.5%[26]。另一方面，全省评价河长7443.8km，其中Ⅱ类和Ⅲ类水质河长6538km，占比87.8%；Ⅳ类水质河长216.4km，占比2.9%；Ⅴ类和劣Ⅴ类水质河长689km，占比9.3%。全省110个全国重要水功能区达标率87.3%；水资源质量总体相比较好，但南明河、湘江、息烽河等城镇、工业区局部河段水质较差，经济社会发展用水安全形势严峻。

3.5 贫困区域面广度深，水利精准扶贫基础薄弱

贵州涉及武陵山、乌蒙山、滇桂黔石漠化区等3个集中连片特困地区，贫困面积大、程度深、人口多，多项贫困指标列全国首位[27]。2018年底，全省建档立卡贫困人口132.32万人，多分布在偏远的农村地区，水利基础设施以中小型水库及引提水等小型水利工程为主，水利支撑明显不足。截至2018年底，仍有279.54万农村贫困人口存在饮水不安全或饮水困难(含建档立卡贫困人口82.7万人)；贫困地区农田水利基础设施薄弱，优势农产品产业和经果林等特色产业发展缓慢；贫困地区水土流失和石漠化问题突出，急需处理好脱贫致富与生态保护的关系。

3.6 对建设现代智慧水利的需求日益迫切，水利产业挖掘和培育不够

依托大数据战略，近年贵州在水利信息化基础设施建设、应用系统开发与集成等方面取得了一定成效，但仍存在水信息监测设施覆盖率不高、信息化水平不够、数据采集处理平台和技术接口不统一等问题。未来迫切需要利用大数据发展领先优势，积极搭建贵州“水利云”平台，积极探索从传统水利向智慧水利转型的有效方案，加速推进水利现代化发展进程。水利产业方面，贵州水电已基本开发完毕，其他涉水产业挖掘和培育不够，正处于起步阶段，产业规模小，产业层次低。

3.7 行业能力仍然薄弱，水管理能力亟待提升

贵州水利改革成效显著，但水利仍难以满足贵州快速稳定可持续发展的总体要求。水资源管理体制改革仍需进一步深入推进，水利工程建设与管理运行体制改革亟待加强，水利基础设施建设投入活力需进一步激发，水利工程维修养护资金和技术水平有待落实与提升，良性的水价形成机制尚未建立。依法治水管水有待加强，水生态文明制度体系尚不健全，河湖管理与洪水风险管理薄弱；涉水信息采集、收集、处理的基础设施和预警调度能力滞后，跨部门的涉水信息共享机制体制尚未建立；基层水利行业能力尤其是水利科技、人才队伍建设与现代水利发展的要求不相适应。

4 水利相关要素协同发展分析

4.1 发展格局分析

统筹考虑贵州地形地貌、河流水系特点、水资源禀赋条件、生态特征、水利发展基础，结合主体功能区定位、经济社会发展布局、生态空间格局等因素，以及相关流域区域规划和城镇体系等规划，兼顾县级行政区域完整性，按照区域发展战略进行水利发展总体布局，以人水两端协调发展为切入，合理规范开发秩序，有效控制开发强度，构建“一核四区、两江八水，点线率先突破，区域协同发展”的贵州水利发展格局，形成绿色、高效、协调、可持续的水土空间开发格局。贵州水利要素协同发展格局如图1所示。

图1 贵州水利要素协同发展格局示意图

4.2 协同发展保障分析

基于“两江八水百湖千塘，湖光山色水映苗乡；溪润石漠林翠粮丰，绿色发展生态画廊”的愿景，贵州水利发展应处理好如下关系：

(1)水与经济社会发展的关系。省内区域社会经济发展规划和重大建设项目布局，要强化水资源承载能力刚性约束，应与区域水资源条件和防洪要求相适应；坚持以水为导向发展工业化和城镇化，城镇化布局、工业园区规划布局要与水资源承载能力相适应；农业发展和现代高效设施农业布局要充分考虑水资源条件和用水指标；按照节水优先的原则，根据水资源要素和三条“红线”要求，合理调整产业结构，着力构建节水型社会。

(2)水与生态环境保护的关系。针对贵州生态脆弱的实际，项目规划要从源头把握好水与生态环境保护的关系，构建水生态红线体系。在构建两江上游生态屏障(大娄山-武陵山生态屏障和乌蒙山-苗岭生态屏障)实践中，继续加大水土流失和石漠化治理力度以涵养水源；构建乌江、赤水河、沅江、南盘江、北盘江、都柳江等绿色生态廊道，需继续加强河湖水资源保护和河湖管控，保护或改善水质，保障河湖生态流量，维护河湖健康生命。

(3)水与清洁能源的关系。贵州作为乌江、西江之源，地形起伏大，河流水能理论蕴藏储量居全国第六，已建大型水电站总装机2024万kW(装机容量500kW及以上的水电站)，年均发电量达715亿kW·h，为贵州提供了丰沛的清洁能源。在规划中要处理好水力发电与水资源、水灾害、水生态环境的关系，充分发挥水电站的兴利潜力，在保障防洪安全、供水安全、生态安全的前提下，提供更多清洁能源。

5 水利要素协同发展方向与展望

5.1 构建“多源互补、保障有力”的城乡供水体系

围绕“一群两圈九组”为主体的城镇化空间格局，以提高水资源调配能力和保障城乡供水安全为出发点，以水资源高效利用为前提，以用水总量控制指标为限制，实施高效节水、流域调水、工程蓄水，加快构建黔中、夹岩、黄家湾、凤山等以大中型水库为主体的骨干水源体系，充分考虑引调水与水系连通的需求与可行性，分区域有序开展工程调水、生态补水、河湖水系互联互通；以大中型水源工程为骨干，以小型水库和引提水工程为节点，在保证生态环境和河流健康的前提下，增加工程数量、提高蓄水总量，优化水资源配置；以水资源消耗总量和强度双重控制为抓手，加快形成以水为核心的红线约束机制，促进经济结构转型升级，合理调整供用水结构，有效提升用水效率。

5.2 构建完善的“蓄泄统筹、安全可靠”的水旱灾害防御体系

基于贵州水旱灾害问题突出特点，针对防洪保护区保护对象，按照山水林田湖生命共同体系统思想，以河流水系为单元，以中小河流治理及山洪灾害防治为主线，以城镇为重点，构建以堤防护岸为主、水库调蓄为辅的流域水旱灾害防御体系；统筹协调人与水、干流与支流、防洪与水能资源利用等关系，以河道系统治理和控制性水库建设为抓手，以流域为单元优化水旱灾害防御体系布局，加强流域中上游大中型水库群联合调度，构建“蓄泄兼筹、疏退并举、调度科学、风险可控”的水旱灾害防御体系。以水旱灾害风险监测预报为重要手段，提高洪水调度和预警水平，加强洪水风险管理，提升防灾、减灾、救灾全过程的综合能力和全民防灾意识，有效降低水旱灾害损失。

5.3 构建“精准先进、智能高效”的现代山地节水体系

基于贵州水土资源条件因地制宜发展高效节水农业。以黔中丘原盆地都市农业区等主要农产品产业带和现代高效农业园区为重点，依托重点水源工程建设，积极推动新灌区建设和已建灌区续建配套与节水改造，提高农业用水监测计量设施覆盖范围，大力发展高效节水灌溉；引导省内农业向生态型、集约型、高效型转变，推进灌区供排水设施网络化、田间设施标准化、灌溉用水精量化、灌溉管理智能化，构建“精准先进、智能高效”的现代山地节水灌排体系，支撑区内现代山地特色高效农业发展，推动农业现代化。工业方面，深入开展工业节水，限制新建高耗水企业，加快推进工业节水技术改造，淘汰落后用水工艺和技术，实施产业园区废水集中处理和循环利用。全面加强生活和服务业节水，加快城镇供水管网建设和改造，推广使用生活节水器具，着力降低供水管网漏损率，推进服务业节水改造。

5.4 构建“山青水秀、河湖健康”的健康水生态保护体系

围绕“生态文明先行示范区”建设和构建“两屏五带三区”的生态安全战略，以清洁小流域建设为重点，加强水土流失和石漠化治理，提高全域水源涵养能力；通过加强污染源源头控制、强化城乡污水处理设施和配套管网建设、入河排污口整治、城乡水环境综合治理等措施，提高水环境承载能力，改善河湖水质；开展重点河湖水生态保护与修复，划定水生态红线和水源地保护区，加强河湖空间管控，改善水生态环境；完善河湖监测体系，强化公众参与和社会监督，创新水生态补偿机制；挖掘、传承、弘扬贵州特色的水文化，逐步构建“山青水秀、河湖健康、乐水宜居”的水生态保护体系。

5.5 构建“互联互通、智能服务”的智能水治理能力现代化

基于贵州“大数据行动战略”和“互联网+”行动计划，按照国家大数据综合试验区建设要求，依托“云上贵州”大数据平台，加强贵州智慧水利建设，逐步实现数据资源整体化、业务应用协同化，构建集水旱灾害防御、水资源管理、河湖管理、水土保持监测与管理、水利工程建设与管理、农村水利综合管理和电子政务等智能决策调度于一体，形成具有感知识别普适化、异构设备互联化、联网终端多样化、管理决策智能化特征的新阶段智慧水利体系；着重加大在新信息技术的充分利用及信息资源的深度开发利用力度，全面提升对水利要素的采集感知、业务数据的知识化处理和综合决策的支持等能力。

5.6 构建“创新协同、运行高效”的规范现代水管理服务体系

以完善水治理体系和实现治理能力现代化为根本出发点和立足点，以改革创新为动力，以提升管理服务水平为目标，以加强行业管理能力建设为主线，着力破除制约水利发展的体制机制障碍，从体制创新、科技创新、法规完善、制度建设、队伍建设等方面，加快水资源监管、河湖空间管控、水利工程建设与管理改革、水行政体制改革、水生态文明制度建设、水利投融资创新、智慧水利体系构建和水利行业能力建设等重要领域和关键环节的发展与改革，逐步建成改革引领、市场驱动、政府监管、制度健全、规范高效的现代水管理服务体系，全面提升水利公共服务水平。