自然资源主管部门派出机构有没有行政处罚权？

张趁心

案   例

2019年7月，某市自然资源分局执法人员在巡查中发现，张某未经行政部门批准，租赁B村2100平方米土地建厂房。经调查，该地类型为园地，建厂房不符合土地利用总体规划。针对张某的违法占地行为，该分局拟作出行政处罚：责令限期拆除非法建筑并恢复土地原状，对非法占用土地處以每平方米 10 元的罚款。

评   析

笔者认为，该自然资源分局不具备行政处罚权，其作为是某市自然资源和规划局的派出机构，只具备监督管理和调查权。

第一，该分局不具有独立的法人资格。自然资源部门派出机构一般应依据上级行政机关的名义从事活动，不但不具有独立承担民事或刑事责任的能力，也不具有独立法人资格，更不能以自己的名义实施行政处罚，同时也不能成为行政诉讼的被告。

第二，该分局不具备行政主体资格。机构改革后，国家和省级自然资源主管部门分别是国务院和省政府组成部门，市、县级自然资源主管部门是市县政府工作部门，无论是政府组成部门还是政府工作部门，都属于法律规定的“自然资源主管部门”。因此，该分局作为市自然资源和规划局的派出机构，不属于被派驻地政府的工作部门，不具备行政主体资格。

第三，派出机构无法接受上级委托。根据《行政处罚法》的规定，行政机关依照法律法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。该分局作为派出机构无法接受上级委托。同时，现行的土地管理法律法规或者规章，没有明确规定作为派出机构，可以以自己的名义作出具体行政行为。根据依法行政的原则，该分局不能以自己的名义作出具体行政行为、参加行政诉讼等。

第四，应该由市自然资源和规划局下达行政处罚决定。根据原《土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”该分局只具有调查权，没有行政处罚权。

另外，在当前自然资源机构改革的过渡阶段，自然资源分局的管理体制不尽相同，有些地方作为派出机构，有些地方作为政府工作部门，有些地方没有明确是派出机构还是政府工作部门。根据现行的法律法规，如果该分局作为自然资源部门派出机构，就不具备行政主体资格，不能以自己名义实施行政处罚或参加行政诉讼等法律活动。倘若作为政府的工作部门，则具备行政主体资格，能够以自己的名义实施行政处罚或参加行政诉讼等活动。如果派出部门或者工作部门两者都没有明确，则根据其机构人事编制由谁管理来判断，如果机构人事编制由上级自然资源管理部门管理，则为派出机构，则不具备行政主体资格;如果由政府管理，则为政府工作部门，则具备行政主体资格。（作者单位：西华县自然资源局）