上党区政府购买动物防疫服务的思考

文│崔双保 高淑芳 王云霞 郭江平（山西省长治市上党区畜牧兽医中心）

政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用，政府购买基层动物强制免疫服务就是其中一项。近年来，国务院和农业农村部相继发文要求地方政府强化动物疫病防控，积极探索政府购买服务机制。

2020年，山西省长治市上党区人民政府在国家政策的引导下，通过招标方式尝试购买了基层动物强制免疫服务。笔者以上党区人政府购买基层动物强制免疫服务为实践内容，探索政府购买基层动物强制免疫服务的有效技术新模式，为做好重大动物疫病防控工作，促进畜牧业高质量发展提供有益参考。

一、背景和目的

党中央、国务院高度重视动物防疫工作，特别是近年来政府改革，职能转变，通过购买动物防疫公益性服务来提升动物疫病的防控能力和水平。2013年7月31日，国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议时就提出要求，推进政府向社会力量购买公共服务；2017年中央一号文件《关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》提出，强化动物疫病防控，落实动物防疫财政支持政策，稳妥推进强制免疫“先打后补”，探索政府购买服务机制；2020年9月14日，国务院办公厅《关于促进畜牧业高质量发展的意见》明确提出，加强财政保障和金融服务，通过政府购买服务方式支持动物防疫社会化服务。以上领导讲话要求和文件精神明确了新时期动物防疫工作的新思路和新模式，是我国今后动物防疫工作的指导性文件，对于统领加强动物防疫、加快畜牧业转型升级、促进畜牧业高质量发展具有重大意义。

近年来，我国畜牧业持续稳定发展，生产能力稳步提升，标准化规模养殖水平不断迈上新台阶，有力保障了肉蛋奶等“菜篮子”产品供给，为农牧民增收做出了突出贡献。但与此同时，动物疫病频繁发生，特别是2018年8月我国辽宁省确诊首例非洲猪瘟疫情以来，动物防疫工作成为新时期各级各农业农村部门的一项重要课题。在传统畜牧业向现代畜牧业转型升级的关键时期，畜牧业必须紧紧围绕高质量发展这条主线，用改革的思路、创新的意识，深入贯彻预防为主的方针和绿色发展理念，加快促进畜牧业高质量发展。

加强动物防疫工作是畜牧业健康发展的必然要求，是保障畜产品有效供给的迫切需要。动物防疫工作是一项关乎我国畜牧现代化的重大战略任务，要按照党中央、国务院有关动物防疫工作部署和要求，加快改革步伐，转变政府职能，积极尝试政府购买动物防疫公益性服务，探索动物防疫服务新机制。

改革开放40年来，上党区畜牧业在各级政府的大力支持下稳定健康发展，特别是2007年以来，上党区委、区政府提出了“资源转资本、地下转地上”的战略，许多煤炭资源型企业看好畜禽养殖，纷纷投资畜牧业，经过10多年的发展，畜禽养殖无论从养殖规模还是从产品质量都有了跨越式提高。但是，随着养殖规模的扩大、数量的扩张，动物疫病防控成为摆在政府和农业农村部门面前的重大课题。上党区作为养殖大县，有义务有责任率先探索动物防疫服务新机制。

二、基本概况

上党区位于长治市盆地东南部边缘，海拔均在1200米以上，属寒温半干燥区，年均气温9℃，无霜期160天，辖13个乡镇区、街道，有35万人口，总土地面积483平方千米，其中耕地面积36.56万亩，主要农作物以玉米、谷子、薯类为主，上党区自然条件非常适宜畜禽养殖。截至目前，畜禽养殖总量达到482万头（只），养殖场户1752个，生猪和蛋鸡是主导产业。

针对上党区养殖量和养殖群体及有限的地理面积，做好动物防疫工作显得尤为重要，为此早在2007年长治县人民政府（2018年改为上党区）按山西省政府的统一部署和要求进行了兽医管理体制改革，根据养殖情况在全县配备村级动物防疫员205人，具体从事禽流感、口蹄疫、猪瘟等重大动物疫病的免疫注射，以及免疫档案建立、动物疫情巡查和报告等工作，按照“优化服务、年度考核、绩效补贴”的原则兑现村级动物防疫员的劳动报酬。

2020年春季，按照山西省农业厅安排，上党区率先试行政府购买基层动物防疫公益性服务，采取以政府购买服务形式，探索“以钱养事”为主要内容的基层动物防疫体制改革，建立“职责明确、运转协调、以钱养事、钱随事走、服务高效”的公益性服务新机制。通过公开招标，由两个具有动物防疫资质的公司负责上党区基层动物防疫强制免疫工作。从此，上党区基层兽医管理体制工作翻开了新篇章。

三、政府购买服务的范围和内容

1.服务范围。上党区13个乡镇区、街道同时开展政府购买动物防疫社会化服务工作。为引入市场竞争机制，加快防疫进度，提高免疫质量，通过公开招标，由2个社会承接主体（长治市世纪滴滴畜牧服务有限公司、长治市安健畜禽服务有限公司）具体实施散养畜禽的强制免疫等工作。长治区散养畜禽1365户236万头（只）。

2.服务内容。散养畜禽强制免疫（含补免）、佩戴免疫标识；建立畜禽防疫档案、散养户养殖档案；巡查报告动物疫情、统计上报动物防疫信息；第三方采集样品、监测；协助开展动物疫病调查、圈舍消毒灭原、参加动物重大疫情的扑灭等兽医服务；养殖环节医疗废弃物的收集、运输、销毁等专业化服务；动物防疫法律法规的宣传等兽医服务。

四、政府购买服务工作成效

1年来，通过政府购买动物防疫服务的实践，上党区13个乡镇区、街道动物防疫覆盖率达100%，重大动物疫病免疫密度达100%，免疫抗体水平达90%以上，实现了“一个改变”（改政府与村防员签订购买服务合同为公司与防疫员签订购买服务合同）、“二个提高”（动物免疫密度和免疫质量提高）、“三方共赢”（政府、公司、养殖户）的目标。截至目前，上党区没有发生一起区域性重大动物疫情和畜（禽）产品质量安全事故，确保了养殖业绿色、可持续发展。“上党区探索政府购买动物防疫服务新机制”经验，在长治市2020年度政府购买动物防疫服务观摩及经验交流会上进行了公开交流，其经验成了长治市动物防疫服务改革的典范和标杆。

五、主要做法和经验

1.做法。

（1）完善购买内容。在2020年春季动物防疫工作中，政府主要购买了“散养畜禽强制免疫（含补免）、佩戴免疫标识、建立畜禽防疫档案、第三方采集样品、监测、动物防疫医疗废弃物无害化处理”等服务内容。在探索购买服务的过程中，上党区政府结合动物防疫工作实际，在2020年秋季动物防疫工作中，又增添了“协助开展动物疫病调查、圈舍消毒灭原、动物重大疫情的扑灭等兽医服务；养殖环节医疗废弃物的收集、运输、销毁等专业化服务；动物防疫法律法规的宣传”等兽医服务内容。

（2）确定承接主体。政府根据上党区实际畜禽强制免疫数，按服务项目分类制定计费标准，通过采购招标方式确定了具备相应资质的4个承接主体，其中2个防疫主体（长治市世纪滴滴畜牧服务有限公司、长治市安健畜禽服务有限公司），1个监测主体（山西中科基因检测技术有限公司），1个医疗废弃物处理主体（山西省长治市医疗废弃物处置中心）。防疫主体按照服务范围负责辖区内动物的强制免疫工作，确保免疫密度；监测主体负责对两个防疫主体免疫工作的效果的监测，确保免疫质量；医疗废弃物处理主体负责动物防疫医疗废弃物的无害化处理，避免医疗废物引发的疫病传播。

（3）签订服务合同。在方案的指导下，上党区人民政府委托上党区农业农村局与4个承接主体公司分别签订购买服务合同，约定了各自的责、权、利。

（4）精选防疫队伍。在政府购买服务前，有村级防疫员负责春、秋两季动物防疫工作。2020年3月，上党区村级防疫员全员下岗，由政府购买的两个防疫主体在原来村级防疫员中进行选聘，并签订劳务合同，劳务报酬由承接主体发放，新选用的防疫员品质优良、年纪轻、业务熟练、爱岗敬业、吃苦耐劳，打造了一支综合素质过硬的动物防疫员队伍。由于现有的防疫人员通过了筛选，工作成效更加突出，同时其劳动报酬也得到成倍增长。

（5）严格考核制度。上党区政府对4个承接主体按照各自的职责制定了考核制度，有效促进了动物防疫工作的正常开展。

（6）分批拨付报酬。对于承接主体的报酬，签订的合同是按防疫进度和免疫质量分批拨付报酬。通过分批拨付劳动报酬大大提高了免疫进度和质量。2020年春、秋两季动物防疫工作在3.5个月内全部完成，同比提前1.5个月结束春秋防疫工作，免疫质量提高12.8个百分点。

2.经验。

（1）领导重视是做好政府购买动物防疫服务的前提。上党区人民政府历来重视动物防疫工作，特别是2018年非洲猪瘟在我国首次发生以来，无论是主持会议安排、协调部门联动，还是各项防控经费拨付等都积极主动，优先考虑。上党区政府购买动物防疫服务工作同样得到了上党区政府主要领导的高度重视，从组织机构成立到经费预算拨付都给予了极大的支持。

（2）职能转变是做好政府购买动物防疫服务的首要。长期以来，上党区动物防疫服务主要依靠政府设立防疫机构、养人办事直接提供，导致出现越位、缺位、错位的现象，政府既是“运动员”又是“裁判员”，结果是政府该管的没管好，又管了许多不该管、管不了也管不好的事情，服务效率低下、工作质量不高、机构人员臃肿、财政负担沉重等弊端日益显现。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再一次对加快转变政府职能作出重要部署，建设法治政府和服务型政府是今后全面加强政府建设、完善国家行政体系的方向。动物防疫服务同样要求各级政府通过转变职能，创造良好发展环境，激发市场活力，购买更优质的服务确保动物防疫工作有序开展。此次上党区购买动物防疫服务就是政府转变职能的典型事例，放弃以往“放碗不放筷子”的做法，引入市场竞争机制，交由具备条件的社会组织承担，并由政府根据合同约定支付费用。

（3）健全机制是做好政府购买动物防疫服务的手段。上党区在政府购买动物防疫服务工作中，通过制定方案、签订合同，出台绩效管理办法等手段完善了监管机制与评价体系，明确了“三方”职责，各自在制度框架内开展工作，为做好政府购买动物防疫服务奠定了制度基础，使业务部门俯下身子抓监督，社会化服务主体甩开膀子搞服务。

上党区政府购买动物防疫服务工作开展1年来，成效比较明显，但因是起步阶段，还存在一些不足，主要体现在以下几方面：一是运行机制欠健全；二是防疫队伍还需要加强；三是监管机制与评价体系有待完善；四是服务范围需要进一步拓宽；五是引入市场竞争机制还不到位。

下一步，上党区将持续加大动物防疫社会化服务推进力度，积极搭建平台，加强制度建设，完善机制体系，拓宽服务范围，引导和鼓励有条件的企业、组织和机构创新服务模式，推动动物防疫社会化服务市场主体多元化发展，全面构建供给充足、服务专业、机制灵活、管理规范的动物防疫社会化服务新格局。