营运性道路交通事故法律适用问题辨析

摘      要：目前，《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国道路交通安全法》没有言明对营运性道路交通事故的处罚问题，导致我国对道路交通运输企业追究生产安全事故责任时仍适用最高人民法院复函、有关学理解释等。造成上述问题的原因表面上是对两部法律关系辨识不清、因果关系判定错位，深层次的原因是曲解了我国安全生产“预防为主”的立法理念，以及其背后反映出的“强化生产经营单位安全生产主体责任”的逻辑诉求。从危险责任理论和落实“谁经营谁负责”的角度出发，宜構建“驾驶员——运营单位”安全生产责任分离体系，修改相关法律法规，重新界定行政执法主体，明确运营单位严格适用无过错责任原则。

关  键  词：道路交通事故;安全生产法;主体责任;行政处罚

中图分类号：D922.14        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）02-0108-13

作者简介：代海军（1977—），男，安徽濉溪人，应急管理部信息研究院法律研究所副所长，副研究员，博士，研究方向为安全生产与应急管理法治。

我国对营运性道路交通事故的行政处罚问题探讨已久，在2014年《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）修改之前相关争论便不绝于耳。①近年来，随着道路交通事故增多，针对道路交通运输企业的行政处罚，相关争议问题再次浮出水面。[1]争议的焦点问题主要涉及五个方面：一是《安全生产法》与《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路安全法》）的关系;二是道路交通运输企业是否为《安全生产法》规范的安全生产责任主体;三是对营运性道路交通事故，谁有权依据《安全生产法》进行处罚;四是发生道路交通事故，追究驾驶员的违章行为能否同时追究道路交通运输企业的责任;五是道路交通运输企业违法行为与交通事故后果之间因果关系如何判定？上述争议问题，既凸显出现阶段我国司法机关和安全监管部门①对营运性道路交通事故适用《安全生产法》仍存在较大分歧，也折射出生产安全事故责任追究的复杂性。

一、我国营运性道路交通安全事故责任追究的现状

（一）营运性道路交通事故责任追究的实践困境

当前，我国安全生产基础较为薄弱，各类风险仍然较高，安全生产处在脆弱期、爬坡期和过坎期，事故还处于易发多发阶段。[2]据统计，2010年-2015年，我国年均发生生产安全事故32万起。[3]其中，道路交通、建筑施工、消防、水上交通等19个领域，事故起数占全国事故总量的90%以上，较大事故占总数的80%左右，重大以上事故占60%左右。[4]从道路交通领域看，违法违规是造成交通事故的主要原因。[5]为及时惩戒和有效督促相关责任人员依法履行安全生产职责，预防和减少生产安全事故的发生，保护人民群众生命和财产安全，自2002年以来，我国《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）等法律法规初步建立起生产安全事故责任追究制度，严惩事故责任人及对事故发生负有责任的单位。党的十八大以来，中央对安全生产违法及失职行为采取了“零容忍”的态度，在坚持“四不放过”原则②的基础上，进一步构建起“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”安全生产责任体系，将责任规定、责任履行和责任追究纳入制度化框架，用制度的形式将其规范化和程式化，使安全生产责任的落实发展成为常态化的治理能力。[6]

在司法实践中，由于对现行法律的理解出现偏差，导致部分道路交通事故负有相关责任的单位无法适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》进行责任追究。究其原因，除了安全生产法律制度不健全、依法治理理念树立不牢靠等客观因素外，司法机关主观认知偏差是重要诱因，其中2010年最高人民法院的一则复函则对该类事件处理的走向产生了重要影响。

（二）最高人民法院一则复函引发的争议

2008年2月25日，荆州恒信公司所属鄂D05481客车在行驶至湖北省境内汉丹铁路大桥附近时发生车辆侧翻事故，造成3人死亡22人受伤。事故调查认定，事故直接原因是鄂D05481车辆驾驶员在雨雪天气快速行驶所致，间接原因是荆州恒信公司对驾驶员教育培训不够。襄樊市安监局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》，对荆州恒信公司作出20万元行政处罚决定，后者不服，向法院提起行政诉讼。二审期间，就安监部门能否对道路交通运输企业进行处罚，法院内部有两种截然相反的意见，后逐级向最高人民法院请示。《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（以下简称《答复》）的核心观点是：安监部门对道路交通运输企业处罚的前提是道路交通运输企业的违法行为与事故发生应存在直接因果关系。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。①

《答复》作出后引发热烈讨论，并影响了一批司法审判案件。比较典型的是黑龙江哈尔滨“3.1”较大交通事故行政处罚案。2015年3月1日，黑龙江省哈尔滨市鹤哈高速发生一起较大道路交通事故，造成4人死亡，32人受伤，直接经济损失300万。事发后，当地政府依法组成了调查组，《事故调查报告》认定：事故是驾驶员在冰面道路超速行驶所致。哈尔滨朗奥客运有限公司作为车辆所属单位，存在安全教育培训记录不全，运营车辆监管不力，未执行车辆GPS系统安全管理等问题。当地安监局依据《安全生产法》，决定给予朗奥客运公司52万元罚款处罚。《行政处罚决定书》依法送达后，朗奥客运公司缴纳了31万元罚款。此后，朗奥客运公司因对行政处罚决定不服向黑龙江省哈尔滨市呼兰区人民法院提起诉讼，请求撤销行政处罚决定，返还已缴纳的31万元罚款。一审法院认为，安监局依据《安全生产法》处罚属于超越职权的具体行政行为，对行政处罚决定予以撤销，返回缴纳的31万元罚款;二审法院则认为，客运公司未履行安全教育和培训义务，不是发生交通事故的直接原因，《处罚决定》存在适用法律错误。维持原判。②

（三）争议混淆了两种法律关系

《答复》以及黑龙江哈尔滨“3.1”较大交通事故行政处罚判决之所以引发广泛关注，除了判决结果本身令安全监管执法部门难以接受之外，司法机关仅将道路交通事故作为一般意义上的侵权行为来处理，混淆了两种不同的法律关系，即车辆驾驶员的违法行为与道路交通运输企业的违法行为，前者与道路交通事故发生有着引起与被引起的直接因果关系。我国虽非判例法国家，但法官都是现实主义者，裁判功能的发挥很大程度上取决于上级法院的意见，“如果在考虑的所有因素后，没有什么权威性的法律或有约束力的先例排除某个有道理的结果，这位现实主义者就会说，那就它吧！”[7]法官们所以不敢越“雷池”半步，主要因为《答复》基于以下看似合理的逻辑关系：

如果A代表驾驶员违法行为，B代表道路交通运输企业违法行为，C1表示交通事故，C2表示生产安全事故;那么：

A→C1，B≠A，从而推导出：B≯C2。

显然，上述逻辑关系实际上是不严密的，因为我们无法在“交通事故”与“生产安全事故”之间简单地划上等号。从这两个不同的概念出发，将A和B两种不同的法律关系进行探讨，必然会得出看似合理实际却背离立法初衷的结果。笔者认为，《道路交通安全法》关于“交通事故”的界定有别于《安全生产法》所规制的“生产安全事故”，原因有三个方面：一是事故概念不同。根据《道路交通安全法》第一百一十九条规定，“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件，而《安全生产法》等相关法规所规制的“生产安全事故”则是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。①从中不难发现，“交通事故”界定主要是基于对车辆及其驾驶员个体行为的考量，而“生产安全事故”重点关注的是生产经营单位。二是事故归责原则不同。对道路交通事故责任认定，我国经历了五个发展阶段，现行《道路交通安全法》针对道路交通事故责任采取了二元归责体系，即以过错推定为基本原则，以过错责任为补充的体系。[8]《道路交通安全法》第七十六条明确规定了交通事故责任承担的基本原则，即根据当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。我国安全生产工作具有特殊性，“生产安全事故”虽从传统的工伤事故演化而来，但在使用过程中范围和外延已极大拓展。与道路交通事故责任认定中部分考虑当事人的过错不同，安全生产实际上实行的是无过错责任。如产业革命初期，由于劳资力量不对等，工伤赔偿采取了雇主过错责任的原则，对劳动者极为不利。在工业化发展的背景下，由于危险事故导致伤害不断出现，如果根据既有的过错责任原则，意味着受害人不能举证致害人的过错无法获得赔偿，进而导致社会利益保护失衡。[9]此后，欧洲各国相继通过职业安全与健康立法确认了雇主承担无过错责任的原则，以此来保护弱者的利益。我国《安全生产法》虽然立法较晚，但却秉持了对弱势群体保护的立法理念，将强化从业人员劳动过程中安全保护作为制度设计的重点，并确立了用人单位承担无过错责任的原则。三是事故认定的形式不同。道路交通事故和生产安全事故，分别通过《道路交通事故认定书》和《生产安全事故调查报告》两种不同形式予以认定，二者在法律依据、制作主体、主要内容、程序时限以及法律属性都有着明显的区别（详见下表）。

《交通事故認定书》和《生产安全事故调查报告》相关内容对照表

[ 《交通事故认定书》 《生产安全事故调查报告》 法律依据 《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》（国务院令第405号）。 《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）。 制作主体 公安机关交通管理部门作出。 根据生产安全事故等级，分别由相应人民政府组织的事故调查组作出。 主要内容 交通事故认定书载明的内容包括：交通事故的基本事实、成因和当事人的责任。 事故调查报告载明的内容包括：事故基本事实（包括事故单位、发生经过、人员伤亡和经济损伤以及救援情况）、事故性质认定和原因分析、对相关责任人员的处理建议等。 程序时限 一般情况下，公安机关交通管理部门应当场制作道路交通事故认定书。不具备当场制作条件的，应在3日内制作道路交通事故认定书。道路交通事故认定书应当由当事人签名，并现场送达当事人。 按照事故划分等级，一般、较大和重大事故由负责事故调查的相应人民政府在15日内批复，其他等级的事故批复的时限为30日;存在特殊情况的，延长的期限不超过30日。 法律属性 处理交通事故的证据。 处理生产安全事故的证据（在行政诉讼中可以作为证据使用）。 ]

从上表可见，《生产安全事故调查报告》依据的是《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定，由地方人民政府组织的事故调查组对事故发生的全部事实进行调查得出的结论性意见。而《交通事故认定书》则是道路交通部门针对事故现场进行勘验、检查作出的关于交通事故基本事实、成因和当事人责任的认定，主要作为处理交通事故的证据，二者由不同部门出具，对事故原因分析的侧重点不同（《生产安全事故调查报告》更加全面），彼此并不相互排斥，不存在效力高低的差别。上述观点已在部分司法判决中得以确认。①

综上，由于未厘清交通事故及其《交通事故认定书》与生产安全事故及其《生产安全事故调查报告》之间的内在关系，导致实践中部分司法机关将驾驶员的违法行为、道路交通运输企业的违法行为及其各自的归责原则混为一谈。对两种法律关系误读的背后，折射出对《安全生产法》与《道路交通安全法》关系的严重曲解。

二、营运性道路交通安全事故适用《安全生产法》的法律依据

（一）《安全生产法》与《道路交通安全法》是衔接补充的关系

按照《安全生产法》第二条②规定的调整事项可知，《安全生产法》仅调整生产经营活动中的安全问题。有些特殊的安全事项，如消防安全、道路交通安全、民航安全等，属于特殊的生产经营活动，由《消防法》《道路交通安全法》《民用航空法》等专门法律法规进行调整。[10]那么，这是否意味着所有的道路交通安全事项，就绝对不适用《安全生产法》呢？笔者持否定意见，因为《安全生产法》第二条排除的是法律、行政法规对“道路交通安全”另有规定的内容。换言之，法律、行政法规对道路交通安全没有特殊规定的内容，《安全生产法》依然是适用的。正如有观点认为，《安全生产法》侧重于解决各行业、各类企业在安全生产中存在的共性的、普遍性的并且其它有关法律不能解决的问题;其它有关法律只解决某个行业、某类企业安全生产中存在的特殊性问题，两者互不矛盾、互不替代。[11]笔者认为，从《安全生产法》的立法意图和适用范围看，其是作为安全生产领域的一部基础性法律而存在的。《安全生产法》与《道路交通安全法》是一般法与特别法的关系，按照特别法优于一般法的原则③，涉及道路交通安全事项，《道路交通安全法》有特殊规定的，适用《道路交通安全法》;没有特殊规定的，适用《安全生产法》的一般规定。需要指出的是，特别法优于一般法的前提是特别法针对相关事项有特别规定或者特别法限定了不适用一般法的特定范围。如果属于与特别法规范行为相关联的一般共性问题，并不能完全排除一般法对该类事项的适用。《安全生产法》与《道路交通安全法》属于同一位阶的法律，在调整范围上既有侧重，又互有交叉，无形中增加了适用的难度，也是实践中产生争议的重要原因之一。

一方面，从总体上看，《安全生产法》与《道路交通安全法》在调整范围上，尽管有部分交叉但其实各有侧重。根据《道路交通安全法》第二条规定，其调整的对象包括车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，重点是规范车辆及驾驶人（第二章以专章的形式予以规定）。反观《安全生产法》，其主要针对的是生产经营单位，二者规范重点区别明显。另一方面，由于立法重点不同，导致两部法律对相关事项的调整，无论是在规定内容上还是规定的详细程度上，都有明显区别。如针对安全教育这一事项，《道路交通安全法》第六条第三款规定的较为原则，而《安全生产法》第二十五条不仅提出了安全教育培训的总体要求，同时针对安全生产教育和培训档案、新技术和新工艺等专门安全培训、安全法规和操作规程的培训等具体事项分别作出了具体规定。此外，对于未履行安全教育义务的违法行为，《道路交通安全法》没有规定相应的处罚措施。与之相比，《安全生产法》则具体规定了相应的处罚措施。①综上，《道路交通安全法》与《安全生产法》各自调整对象的侧重点不同，二者是相互补充和衔接的关系，共同构成了安全生产法律体系的重要组成部分。

（二）营运性道路交通事故处理适用《安全生产法》于法有据

对于一般交通事故的处理，现行《道路交通安全法》有相关规定，但对于营运性道路交通事故的处理，《道路交通安全法》能直接适用的条文非常有限，唯一能找到的是《道路交通安全法》第一百零二条。按照该条关于“对6个月内发生两次以上特大交通事故负有主要责任或者全部责任的专业运输单位，由公安机关交通管理部门责令消除安全隐患……”的规定，有学者认为，按照“举重以明轻”的原则，很容易根据《道路交通安全法》第一百零二条的立法意图，推导出“发生一次或非特大交通事故就不应当给予处罚”。同时，按照《安全生产法》第二条关于“有关法律、行政法规对道路交通安全另有规定的，适用其规定”，似乎有理由将《安全生产法》排除在适用范围之外。对此，笔者持不同意见。

如上文所述，《安全生产法》与《道路交通安全》关系并不是非此即彼的关系，一般情況下，《道路交通安全法》与《安全生产法》是特别法与一般法的关系，对于同一事项，《道路交通安全法》有特别规定，按照《安全生产法》第二条规定去排除适用《安全生产法》。但需要说明的是，这种一般与特殊的关系是相对的，具体分为两种情形：一种是有些事项如上文提到的教育培训，《道路交通安全法》没有规范，《安全生产法》作出具体规定的，《安全生产法》中的有关规范内容，实际上是作为特别规范的形式存在的，应当优先适用。另一种是有些事项如对事故负有责任单位的处罚问题，《道路交通安全法》有规定，《安全生产法》也有规定，但两部法律是从不同角度去规范，其调整的重点、内容和方式也不一样，两者并不构成实质意义上的法律冲突问题。申言之，一是《安全生产法》是适用各行业、领域处理生产安全事故的普遍性、通用性法律。因道路交通事故引发的社会关系，是安全生产领域非常重要的一种关系，作为调整各行业、领域的《安全生产法》，如果无法对道路交通事故进行调整，在逻辑上显然是荒谬的，亦与《安全生产法》的立法宗旨不符。二是《道路交通安全法》有关道路交通事故法律责任的规定存在明显疏漏。从内容上看，《道路交通安全法》并未对道路交通运输企业安全保障义务作出明确的规定，对交通事故发生负有责任的道路交通运输企业，其第一百零二条也仅是从消除机动车安全隐患这一角度对运营单位提出要求;相反，《安全生产法》针对发生事故单位负有责任的生产经营单位，在法律责任方面设置了6个具体条款予以规制。①此外，与《安全生产法》及其配套适用的《生产安全事故报告和调查处理条例》，已明确将道路交通事故纳入生产安全事故的调整范畴。②显然，《安全生产法》起着弥补《道路交通安全法》针对营运性交通事故处理法律制度不足的作用。三是两法同时适用并不违背行政处罚的基本原则。《道路交通安全法》第一百零二条主要针对的特大交通事故，公安机关交通管理部门采取的“责令消除安全隐患”，仅为行政处理措施而非行政处罚决定。[12]《安全生产法》针对负有事故责任的单位处理，主要规定的是行政处罚措施。一方面，在适用《道路交通安全法》采取行政处理的同时，依据《安全生产法》作出行政处罚，并不会产生“一事二罚”的问题;另一方面，对发生道路交通事故负有责任的运营企业，如果仅承担《道路交通安全法》“消除安全隐患”这一不利后果，法律责任明显畸轻，无法实现对违法行为人教育和惩戒的目的，也与行政处罚法“过罚相当”的基本原则相背离。

（三）安全监管部门负有对道路交通事故处罚的法定职权

“法无授权不可为，法定职责必须为”，不仅是对职权法定最恰当的定义，也是依法行政最基本的要求。安全监管部门能否依据《安全生产法》对道路交通运输企业进行处罚，首先需要明确《安全生产法》的执法主体。按照《安全生产法》第九条的规定，安全生产实行综合监管与专项监管相结合的体制。③《安全生产法》第六十二条规定，安全监管部门和其他负有安全监管职责的部门依法开展行政执法工作。可见，《安全生产法》的执法主体是安全监管部门和其他负有安全监管职责的部门，包括公安、建设、人力资源、国土、环保、道路交通，等等。④此外，《安全生产法》第一百一十条规定：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。”依据《安全生产法》第九条规定，安全监管部门承担综合监管职责，但《安全生产法》并未言明“综合监管”的范围，部门“三定”方案以及《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》将其具体界定为法规标准和政策制定修订、事故调查处理和执法监督等六项综合职责，以及对工矿商贸、危化等领域直接监管的职责。其他负有职责的部门则按照管行业必须管安全的原则，依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责。

一般情况下，按照管行业必须管安全的原则，相关行业领域的安全监管是由其主管部门负责。以道路交通部门为例，依据《安全生产法》和《道路交通安全法》的有关规定，其主要负责道路运输安全管理工作，但这并不意味着安全监管部门就全然不管。实际上，有些道路交通安全问题，如针对营运性道路交通事故调查处理工作，实际上是由安全监管部门和交通运输部门共同组织开展。①按照《生产安全事故报告和调查处理条例》以及其他有关规定，道路交通部门依法组织或参加有关事故的调查处理，按照职责分工对事故发生单位落实防范和整改措施的情况进行监督检查。按照《安全生产法》第一百零九条以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条的规定，涉及的事故的行政处罚，则由安全监管部门决定。实际上，对于这一问题，2010年最高人民法院的《答复》已经间接予以认可。原国家安全监管总局在给有关省市《关于道路交通事故行政处罚有关问题的复函》中也已经明确指出：道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律规定造成的事故，属于生产安全事故，安全监管部门可以对负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚。[13]从司法实践看，北京市第二中级人民法院、广东省汕尾市中级人民法院、新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院等生效判决显示，客运企业作为生产经营单位，对交通事故负有重要责任，安全监管部门有权依照《安全生产法》第一百零九条给予行政处罚。②

三、道路交通运输企业承担“安全生产主体责任”的法理辨析

（一）安全生产主体责任的历史考察

一般认为，安全生产主体责任，是指生产经营单位在生产经营活动全过程中履行义务、承担责任，接受未尽责的追究。[14]安全生产主体责任的确立和发展，与工业化初期我国生产安全事故多发以及人们不断深化对安全生产工作规律和特点的认识密切相关。新中国成立后尤其是20世纪70年代以来，随着国民经济快速发展，我国安全生产形势严峻，生产安全事故高发，造成严峻的人员伤亡和财产损失。以煤矿为例，1978年至2002年，全国煤矿年均死亡人数基本在5000人以上，[15]1994年更是达到惊人的7016人，达历史最高值。[16]缺乏对生产经营单位安全保障严格的法律规范，企业应承担的义务和责任不明确，是导致违法生产经营的现象时有发生的主要原因之一。[17]为补齐法律制度的短板，2002年九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过《安全生产法》，安全生产从此有了独立的法律地位，也反映出国家对安全生产工作的高度重视。受当时的管理体制以及立法条件等限制，2002年制定的《安全生产法》仍带有计划经济的痕迹，片面注重安全生产监督管理，①而对安全生产的主体——生产经营单位责任强调不够，导致政府监管职责过大、企业违法成本低、自主守法意识薄弱等问题。煤矿、道路交通运输、建筑等领域接连发生多起影响恶劣的伤亡事故，引起全社会广泛关注。经过历次事故的教训，人们逐步意识到，生产经营单位在经济社会活动中扮演至关重要的角色，是实现安全生产的决定因素和不容置疑的责任主体。做好安全生产工作，关键是提升生产经营单位的安全生产基础工作和管理水平。有鉴于此，2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》明确提出“落实生产经营单位安全生产主体责任”，正式开启了我国安全生产主体责任的时代。此后，国家立法、司法机关和监管部门通过制定法规规章、发布司法解释等形式，对安全生产主体责任制度予以回应。从公开获取的数据看，2004年以来，中央和地方有关部门相继发布以“安全生產主体责任”为题的规范性文件达220件，且呈稳步增长的趋势。②2014年修改《安全生产法》继续延续了上述思路，不仅在总则总开宗明义规定了“强化和落实生产经营单位的主体责任”的内容，同时在第二章“生产经营单位的安全生产保障”中从安全投入、机构设置、教育培训、隐患排查治理等18个环节作了制度细化，构筑起落实安全生产主体责任的多道防线。在安全生产主体责任强化的背景下，负有监管职责的部门急于在政府监管责任与企业管理责任之间划出一条泾渭分明的界限，以企业为指向的“安全生产主体责任”恰恰迎合了这种现实需求。需要指出的是，虽然现行法律对“安全生产主体责任”未作出明确界定，但其已发展为全领域、各行业普遍接受并认可的一个约定俗成的概念。

（二）安全生产主体责任的法理基础

安全生产主体责任主要基于危险责任理论。源于英美法的危险责任是从损害发生的事由出发，对责任承担的合理分配。该理论认为，如果损害的发生是由于危险物或危险作业所致，那么危险物的所有人或持有人、危险作业的作业人就应对损害负赔偿责任，不论其对于损害的发生是否存在过错。[18]危险责任理论的合理之处在于，工业事故并不是源自特定当事人的过错，而是企业风险的必然结果。[19]正如约翰·法比安·维特所言，古典侵权法既无法在私人之间划出区分彼此的界限，也无法划出国家和个人之间的界限，取而代之的是一个将非过错伤害的成本至少部分转移给雇主的体制。[20]随着侵权法的不断演进，因果关系判断亦发展成为事实判断和法律价值判断两个层面。有学者认为，因果关系虽然以事实判断为基础，但关键却在于法律价值评判，事实因果关系的不足完全可以对法律上的规范性因果关系予以弥补。[21]危险责任理论的核心正是基于分配正义的理念弥补直接事实因果关系的不足。具体而言，现行的安全生产法律法规从预防和减少生产安全事故发生为目的，设置了生产经营单位的各项作为义务，这些规范性作为义务实际上发挥着切断事实因果关系链条的作用。生产经营单位未履行上述安全保障义务的不作为，虽然在事实因果关系中仅为间接条件，但因其实际控制着因果关系链条的形成，在法律价值上被认为对危险后果的发生具有约束性的直接因果作用。

（三）道路交通运输企业承担安全生产主体责任的正当理由

《安全生产法》是《劳动法》的特别法，是劳动基准法的重要分支，这是国际学术界的广泛共识。[22]从立法目的看，《安全生产法》主要保护的法益应当是职业劳动者的生命和健康权益。从我国当前政府管理工作的实践来看，现行安全生产管理工作包含的范围非常广泛，既包括生产和经营单位的安全管理问题，还包括道路交通安全、消防安全、公共场所安全等社会公共安全问题;[23]既包括工作场所的安全问题，也涵盖职业健康问题。①不难发现，“安全生产”一词在使用过程中，其外延呈现不断放大的趋势，从单纯保护职业劳动者向广大人民群众拓展的趋势明显。道路交通事故，对不特定人的生命和财产安全带来危险，对道路运营活动进行有效规制，避免道路交通事故发生，不仅是《道路交通安全法》立法的重要目的，也与《安全生产法》所追求的价值目标和我国安全生产的整体工作需要契合。

如上文所述，《安全生产法》立法过程中贯穿的一条主线就是强化和落实生产经营单位的安全生产主体责任。根据相关数据统计表明，我国生产安全事故死亡人数从历史最高峰的2002年死亡近14万人，降至2018年的3.4万人;生产安全事故次数和死亡人数连续16年、较大事故连续14年、重大事故连续8年实现“双下降”。[24]这与我国长期秉持“预防为主”这一安全生产立法理念，尤其是《安全生产法》在制度设计上突出事故预防，强调生产经营单位通过内部安全管理直接或间接减少事故发生密切相关。事故源于隐患，是一个从量变到质变的过程，从事故致因来看，包括人的不安全行为、物的不安全状态以及管理上的缺陷。虽然近七成以上的事故原因存在人为因素，但如果将原因过多地归结于工人的不安全行为，真正的事故原因和企业责任将被掩盖。[25]从道路交通领域看，大量事故虽由随机偶然因素造成，但其中绝对不可控偶然因素所占比例较小，多数相对可控偶然因素中蕴含着必然性。[26]按照“事故树”理论，交通运输系统由人（驾驶员）、机（车辆）、环（道路、天气等）三个要素叠加形成，任何一个要素出现问题，将导致道路交通事故发生。[27]从事故演化过程看，道路交通运输企业在事故链形成中虽不具备独立的因果关系要素地位，但其行为传递的信息将直接使得人、机这两项要素发生改变，如企业安全生产责任制建设、对驾驶员的培训和管理、运输车辆的管理和维护等行为，会对驾驶员及车辆产生直接约束，进而间接影响事故链的形成。可见，偶然性的道路交通事故中蕴含着必然成分，后者的角色由对车辆及驾驶员具有直接管理关系的道路交通运输企业扮演。从事故预防的角度，道路运营单位及其道路运营行为，显然是《安全生产法》要规制的对象。2018年4月30日，交通运输部、公安部、应急管理部等三部委关于印发《道路旅客运输企业安全管理规范》的通知（交运发[2018]55号）亦重申了道路交通运输企业作为安全生产责任主体的这一要求。①

四、《安全生产法》的再认识

总体来看，目前的司法实践聚焦于道路交通事故处罚现有规则的讨论，忽略了规则背后的立法取向及其制度逻辑。在营运性道路交通事故处罚这一问题上，司法机关对行政处罚权表现出的审慎，恰恰说明我国安全生产法律体系衔接不畅，尤其是现行《安全生产法》在制度设计上仍有不小改进的空间。

统一司法机关与行政机关对《安全生产法》的认知，实现法官和安全监管执法人员有效对话，首先需要框定这部法律调整社会关系的界限。《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》将“道路交通事故”纳入“生产安全事故”范畴统一对待，从保障人民群众生命财产安全、维护良好的社会秩序的角度，有其现实的合理性，但两者无论在发生机理、保护法益、调整对象、归责原则方面都存在显著差异，不宜长期混为一谈。如营运性道路交通事故中受害主体为乘客及周边群众，其早已超出了《安全生产法》所要调整的从业人员这一特定范畴。否则，以此类推的话，校园安全事故、医疗机构安全事故等皆可纳入《安全生产法》，其结果必定是这部法律的调整范围将会越来越宽，乃至发展成无所不包的“万能”法律，不仅不符合部门法应有的定位，而且会造成对其他法律管辖范围的不当僭越。从长远看，宜将“道路交通事故”从“生产安全事故”中排除。相应地，应修改《道路交通安全法》，将营运性道路交通事故处罚交由该法进行调整。一方面，构建“驾驶员—车辆运营单位”安全生产责任分离体系，明确运营单位严格适用无过错责任原则;另一方面，同时按照行政合理的原则，重新匹配行政执法主体。建议根据事故发生等级，明确由相应级别管辖权的道路交通部门牵头组织事故调查组，并决定和实施对事故发生负有责任的道路运营单位的行政处罚。

制定法不一定是公正的。[28]尽管人们对公正的看法千差万别。但法律欲成为法律，不能仅仅表示一个权威机关的意志，还必须符合某种更为正当有效的东西。[29]在上文所述案件争议过程中，各方不约而同指向了《安全生产法》第一百零九条。该条规定的事故处罚十分严厉，②其背后体现出“重典治乱”的立法精神虽总体值得称赞，无奈由于该条设计较为笼统，没有区分各类生产经营单位以及不同生产经营活动的具体情形，“一刀切”地适用无过错责任的原则，无疑会引发人们对行政合理性的担忧和质疑，实践中已发生过其他类似的案例。①目前，主管部门正组织修订《安全生产法》，以贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》有关要求，并适应机构改革新需要。笔者认为，当务之急是对《安全生产法》第一百零九条“负有责任的生产经营单位”进行解释，区分各类生产经营单位以及生产经营活动的不同情形，按照违法行为的严重程度，明确主要责任、次要责任，以解决上述难题。

当然，法律对现实的回应毕竟是有限的。无论在任何社会或政治制度下，法律都不可能要么完全是政府性的，要么完全是社会性的。法律产生于社会及其统治者之间的紧张及协调关系之中。[30]营运性道路交通事故适用《安全生产法》处罚暴露出的种种问题，源于这部法律调整社会关系的理想状态与政府实际赋予“安全生产”的各种现实使命之间，出现了潜在的分歧甚至是较大的偏离，使得这部法律在运行过程中不堪重负。需要说明的是，《安全生产法》虽然历经2014年的大修改，但这部法律行政监管的色彩仍然较浓，且安全生产与职业病防治分别立法的模式，一直饱受各界诟病。②因此，笔者建议整合《安全生产法》《职业病防治法》相关制度内容，制定统一的《职业安全与健康法》，将劳动者的职业安全与健康权益保障作为立法目标，并统筹处理好政府、社会、个人在保护或行使职业安全健康权利方面的角色问题，这不仅符合对劳动者职业安全健康权利一体化保护的必然要求，也与职业安全与职业健康统一立法的世界潮流相一致。

【参考文献】

[1]包冬冬.安监局能否处罚违法运输企业[J].勞动保护，2017，（9）.

[2]安全生产如履薄冰，应急管理部将深度指导[EB/OL].中国工业新闻网，http：//www.cinn.cn/yw/201901/t20190124_205225.html.

[3]2018年中国发生生产安全事故5.1万起！[EB/OL].搜狐网，http：//www.sohu.com/a/300315370_651053.

[4]王德学在国务院安委会联络员会议上的讲话[EB/OL].道客巴巴，http：//www.doc88.com/p-2935519338052.html.

[5]许洪国，周立，鲁光泉.中国道路交通安全现状、成因及其对策[J].中国安全科学学报，2004，（8）.

[6]姜雅婷，柴国荣.安全生产问责制度的发展脉络与演进逻辑——基于169份政策文本的内容分析（2001-2015）[J].中国行政管理，2017，（5）.

[7]（美）理查德·波斯纳.各行其是：法学与司法[M].苏力，邱遥堃译.北京：中国政法大学出版社，2017：64.

[8]杨立新.我国道路交通事故责任归责原则研究[J].法学，2008，（10）.

[9]张晓霞.无过错责任适用相关问题探讨[J].法律适用，2010，（3）.

[10][14]阚珂，杨元元.中华人民共和国安全生产法释义[M].北京：中国民主法制出版社，2014：30，30.

[11]石少华.关于《安全生产法》适用范围的思考[J].现代职业安全，2001，（11）.

[12][13]郭玉梅，王高锋.生产安全事故调查处理中若干问题探讨——兼论《生产安全事故报告和调查处理条例》[J].华北科技学院学报，2015，（6）.

[15]国家煤矿安监局办公室.煤矿安全生产工作取得历史性成就——改革开放40年我国煤矿安全生产领域改革发展综述[N].中国煤炭报，2018-12-13.

[16]砥砺奋进70年，煤礦安全生产实现八个历史性跨越[N].中国煤炭报，2019-12-30.

[17]石少华.安全生产法治总论[M].北京：煤炭工业出版社，2011：72.

[18]郑翔.交通事故损害赔偿法律问题研究[M].北京：北京交通大学出版社，2015：19.

[19][20]（美）约翰·法比安·维特.事故共和国：残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构[M].田雷译.北京：中国政法大学出版社，2016：67，73.

[21]刘召成.安全保障义务的扩展适用与违法性判断标准的发展[J].法学，2014，（4）.

[22]冬牛.安全生产法治体系及其构建逻辑[J].社会治理，2018，（9）.

[23]郑雪峰.我国职业安全与健康监管体制创新研究—基于制度变迁理论的视角[M].武汉：武汉大学出版社，2013：27.

[24]应急管理部.我国生产安全事故起数和死亡人数连续16年实现“双下降”[EB/OL].应急管理部网站，https：//www.mem.gov.cn/xw/bndt/201909/t20190918_336737.shtml.

[25]苗金明.事故责任规制及其法定预防标准问题的研究[J].中国安全生产科学技术，2016，（S1）.

[26][27]李淑庆，彭囿朗，肖莉英等.道路交通事故发生机理研究现状与趋势分析[J].安全与环境学报，2014，（3）.

[28][29]龚祥瑞.比较宪法与行政法[M].北京：法律出版社，2003：446，306.

[30]（美）博登海默.法理学法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，2004：345.

（责任编辑：苗政军）

Abstract：At present，the “safety production law” and “road traffic safety law” do not state the punishment of operational road traffic accidents，which leads to the investigation of the responsibility of road traffic enterprises for production safety accidents in China is subject to the reply of the Supreme People's court， relevant academic interpretation，etc.The causes of the above problems are，on the surface，unclear identification of the two legal relationships and misplaced judgment of the causal relationship.The deep-seated reason is that the legislative concept of “prevention first” in China's work safety and the logic demand of “strengthening the main responsibility of the production and operation unit's work safety” reflected behind it are misinterpreted.From the perspective of the theory of dangerous liability and the implementation of “who operates and who is responsible”，it is advisable to build a separation system of safety production responsibility of “driver operating unit”，make clear that the operating unit strictly applies the principle of no fault liability，modify relevant laws and regulations，and re match the main body of administrative law enforcement.

Key words：road traffic accident;safety production law;subject responsibility;principle of liability fixation;administrative punishment