坚持水文基层转职能强服务和测报一体化发展切实提高水文履职能力和服务水平

杨静波

（广西壮族自治区水文中心，南宁 530023）

0 引言

广西壮族自治区位于亚热带季风气候区域，南濒北部湾，属山地丘陵性盆地地貌，境内喀斯特地貌发育，山岭峰丛密布，地形复杂，全自治区大陆海岸线长约1595 km，陆地总面积23.67 万km2。自治区下辖14 个设区市、111 个县（市、区）、1118 个镇（乡），户籍人口5600多万。广西水情复杂，一方面，山高水长，资源丰富，全自治区流域面积50 km2及以上河流1350条，多年平均水资源总量1880亿m3，占全国水资源总量的7.12%，居全国第5位；另一方面，降水时空不均，洪旱频发，汛期（4～9月）的降雨及径流量均占全年总量的70%以上。广西独特的气象水文特征决定了江河总体属于暴雨洪水，洪涝频发，同时也是一个干旱频发的省（区）。洪旱灾害是造成广西人员伤亡与经济损失的主要自然灾害之一。

广西水文中心是广西水利厅管理的副厅级直属单位，属参照公务员法管理公益一类事业单位，负责组织实施管理全自治区水文工作；下辖南宁、柳州、桂林、梧州、沿海、贵港、玉林、百色、贺州、河池、来宾、崇左等12个副处级直属水文中心；自治区中心核定人员编制78名；各直属中心核定人员编制718名，其中基层测站职工人数314名，占比43.7%。

近年来，通过全国中小河流水文监测系统等项目建设，广西水文测报基础设施建设取得跨越式发展。一是全自治区的水文站网及测验装备在数量上和结构上发生了极大变化，测验工作效能不断提升。截至2018年12月底，全自治区设有水文测站5103处（按要素统计），其中：水文站355处、水位站653 处、雨量站 3403 处。水位、雨量、蒸发等 3 项水文要素自动监测率达100%，流量自动监测率达55%；二是全自治区的水情服务信息化应用水平不断提高。建设并完善了“自治区水文中心【自治区】-直属水文中心【市】-重要水文站【县】”的广西水文计算机专用网络（一张网），建设并形成了集应用服务、数据存储一体的“广西水文云”（一朵云）。依托水文云，在自治区、市、重要水文站三级实现全自治区雨水情信息在线监控、在线分析、产品在线推送；实现水情值班、水情预警预报分析、水情服务专报、水情服务短信以及遥测系统在线管理，全自治区90%以上的水文监测断面实现24 小时自动预报；实现水文监测控导、流量在线监测信息集成、水文资料在线整编、水文资料排版集成。

1 准确把握新形势新任务新要求与正确认识水文履职面临的新问题

1.1 新形势下对水文工作提出更高的要求

（1）为人民服务的要求。为人民服务是中国共产党始终坚守的执政理念。习近平生态文明思想体现了遵循自然规律、人与自然和谐发展的哲学智慧，拓展了马克思主义自然观和发展观，是当代中国马克思主义发展理论的重要创新成果，实现中国梦离不开和谐稳定的社会环境。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视治水工作，习近平总书记2014年3月14日在中央财经领导小组第五次会议上就保障水安全的重要讲话，2019年9月18日在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话，以及关于防灾减灾救灾“两个坚持、三个转变”的重要论述，内涵深刻，意义重大，指导性很强。水文工作是促进人水和谐、构建和谐社会的关键要素，习近平生态文明思想及治水新思路对水文工作提出了更高的要求，那就是要坚持以人为本，充分发挥水文情报先行的优势，主动做好防汛抗旱减灾及水生态服务工作。

（2）履职尽责的要求。降雨时空分布不均的基本区情决定了我区水旱灾害将长期存在，全球气候变化导致极端天气事件增多，防御难度不断加大，经济社会发展及人民对美好生活的追求，对防洪保安全、抗旱保供水的要求也越来越高，水文不仅要完成监测及水文年鉴汇编工作，满足服务国民经济建设的传统需求，更要开展分析及发布水文情报工作，满足防汛抗旱减灾及水生态服务的实时需求。因此，水情无小事，事关经济建设、民生及社会稳定，尤其在“政府主导-部门联动-社会参与-服务百姓”的水旱灾害预警防救联动机制下，更要求水文行业必须提高站位，坚持技术思维、管理思维、政治思维“三维一体”的服务思想进一步履职担当，及时主动将水情信息报告地方党委政府，为有效地减轻水旱灾害损失及水生态建设发挥应有的决策参谋作用。

1.2 水文履职尽责面临的新问题

（1）传统的管理方式面临挑战。长期以来，我区在以流域（江河）管理为主导的驻站式基层水文管理方式下（一个县可能不止一个水文站），测站人员固守监测断面年复一年完成简单重复的水文监测与资料整理工作，工作只对上级水文部门负责，在以行政区划为单元的政府管理现实中，传统的基层水文管理方式与地方政府管理结构之间的不对应，造成水文的县域管理缺位，导致最重要、最基本的县域服务缺失，服务“最后一公里”没有支撑点。

（2）传统的工作方式面临挑战。一方面，长期以来，我区的水情服务工作仅由自治区、市一级的水情部门有限的人员承担，一对多的服务模式导致在县域无法形成基层水文服务能力，更谈不上一对一的精准服务；另一方面，随着水文站网急剧增加，我区的水文基层既存在人少事多（测站增多但人员编制没有增加），又存在人力资源闲置的矛盾现象（占比达直属水文中心总人数近45%的测站人员如前所述只承担单一的水文监测与资料整理工作，工作量不饱满）。基层测站“勘测工”的传统工作定式造成基层职工分散在各个水文测站，导致水文站工作各自为阵，社会化和组织化程度相当低，难以提升组织管理的效率和效益、工作难以形成合力，无法坚守县域这一基本行政单元水文管理与服务的阵地，更无法解决水文履职尽责所要求的服务“最后一公里”问题。

（3）传统的服务方式面临挑战。一方面，在我区洪旱频发的气象水文特征及水文站网进一步完善优化的前提下，当前水文服务的重点已由重视大江大河洪水向大江大河与中小河流洪水、水利工程影响下的河库调度以及河湖生态用水、干旱等服务并重；另一方面，我区水文经过多年发展和积累，如今面临的最突出矛盾，已不再是原始数据总量不够的矛盾，而是供给明显不适应需求结构的变化，水文监测数据，在满足资料汇编成果的要求下，更应提高监测数据的利用率，也就是必须满足应急状态下社会对水文服务的实时需求。

综上所述，我区水文测报能力提升与基层水文传统工作方式之间的矛盾，造成面对突如其来的站网增加、装备更新及社会对水文的服务需求的准备明显不足。归纳起来三方面：第一，在县域这一行政管理层级水文服务链条出现断裂；第二，基层水文的人力资源分配不均衡，没能充分发挥应有的人力资源效能；第三，水文服务不接地气，对县域防汛抗旱减灾及水生态服务不够精准。因此，在新形势下，深刻领会习近平生态文明思想及治水新思路，我区的水文工作必须坚持问题导向，围绕服务这个最大的主题，通过创新基层转职能强服务的工作管理方式，整合有效资源实施测报一体化管理的工作方法[1]，切实提高水文履职能力和服务水平。

2 水文基层转职能强服务改革是提高履职能力的根本

2.1 水文测报工作的两种形态

防汛减灾无小事，度汛与备汛是水文行业的核心工作之一，从工作管理来说，应急与常态就是水文测报工作的两种形态。水文测报工作必须从讲政治的高度履职尽责，将度汛和备汛工作贯穿全年，确保水文测报队伍、设备设施及工作预案始终处于良好状态，在关键（应急）时刻测报队伍能拉得出去，实时数据测得到、报得出，分析结论报得及时、报得准。应急与常态是一个相互转化的对立状态（非此即彼）：从全年维度来看，汛期属于水文应急时期；从降雨过程维度来看，次洪过程或久旱无雨属于水文应急时期；从水位流量关系维度来看，警戒水位级以上或最枯水位以下水情过程属于水文应急时期；从水体质量维度来看，水体污染期间水情过程属于水文应急时期。常态监测与应急监测反映水的运动规律命题都是同一的，但针对水的运动状态是相对不同的，因此客观要求将应急监测与常态监测的逻辑分离，常态监测是稳态流条件下解决技术层面问题的经常性工作，对时效要求不高；而应急监测是基于紧急状态的民生安全与大局稳定，解决的是政治层面的问题，基本要求是非稳态流条件下快速高效，这就要求我们根据其对立统一关系分别编制测报工作预案[1]。

2.2 县域是水文服务的基本单元

“县为国之基，民乃邦之本”。从秦设立郡县制以来，县，在中国一直是独特而重要的区划。县域是一个相对独立、相对完整的行政区域，是发展经济、维护稳定、巩固政权的重要层级。

党的十八大提出创新社会管理，构建和谐社会；十九大提出实施乡村振兴战略；十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出：完善社会治安防控体系，提高预测预警预防各类风险能力；健全公共安全体制机制，提高防灾减灾救灾能力。体现了党中央高瞻远瞩的战略眼光和强烈的历史担当，彰显了我们党坚定的制度自信，旨在用科学有效的制度为实现中华民族伟大复兴的中国梦保驾护航，在党的历史上具有里程碑意义。

坚定服务是水文履职的出发点和落脚点，必须解放思想，转变基层测站传统的“勘测工”职能，培育其行业管理服务职能，通过实施基层水文转职能强服务管理改革，健全自治区、市、县三级水文管理、服务与责任体系。将县域作为水文服务的主战场，通过整合盘活中小河流项目新建的重要水文站以及原有水文测站的级别、人力与装备等资源，在全自治区成立了77个正科级县域水文中心站，将分散的测站管理职能合并到水文中心站，构建县域这一基本行政单元的水文管理与服务阵地。通过创新基层水文巡测式管理、交互式会商、集中式服务的工作机制，充分发挥中小河流项目建设成效，赋予县域水文中心站“信息枢纽、会商平台、服务桥头堡”三大职能，将基层庞大的人力资源激发出活力，围绕县域经济发展与民生需求，开展以县域为基本服务单元的水文服务模式[2]，水文服务实现本地化，全面提升水文管理能力和公共服务水平，真正让“小机构创造大服务”，有效解决水文履职尽责所要求的“最后一公里”服务问题。水文基层转职能强服务改革是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央的决策部署、从根本上扭转水文行业服务短板的必然要求。

3 水文测报一体化管理是提高履职能力的途径与方法

3.1 水位流量关系是水文服务的核心竞争力

水文指的是自然界中水的变化、运动等的各种现象，是研究自然界水的时空分布、变化规律的一门学科。研究一个流域的水文规律，进而为社会生产和百姓生活提供指导，离不开对水文规律的把握。水文行业的核心职责就是监测、计算、分析水量，水量服务根据应用场景（需求）而有不同的表现方式（产品），如：流量、水位、径流量、径流深、蓄水量等。针对江河而言，主要的水文要素指标就是水位高低和流量大小，江河中某断面的流量与同时水位之间的对应关系称水位流量关系（Z～Q关系），它全面反映了流域的水文特征规律，是流域水文规律的核心内容。在实际工作中，由于流量测验技术比较复杂，难以连续进行，因此通常将连续的水位资料，通过Z～Q关系推算、转换为连续的流量资料，供水文计算或水文预报分析使用；有时也因某种需要，由流量通过Z～Q关系反推水位，因此，Z～Q关系具有重要的实用意义。例如，服务防汛减灾、河流通航等应用场景多以水位为主，服务河湖长制及水资源管理等应用场景多以流量为主，所以说水位流量关系是水文服务的核心竞争力，研究流域的水位流量关系并将其应用于实践是支撑水文服务的核心。

3.2 测报一体化管理的具体内涵

新时代水文工作的主要矛盾是社会对水文需求日益增长和水文服务能力相对薄弱之间的矛盾，核心就是要进一步提高水文资料（数据）的产品转化率，以满足社会对水文服务日益增长的需求。

广西水文测报一体化管理改革，就是在新形势下，水文工作必须坚持问题导向，围绕服务这个最大的主题，通过整合有限的人力与装备资源，通过创新基层水文转职能强服务的工作管理方式与实施测报一体化管理的工作方法，统筹管理监测与情报分析服务工作，将过去相对独立的水文监测、资料整编、情报服务等业务有机结合成一个完整的工作链和综合系统，通过寻求、研究并运用水的运动变化规律，以有效服务经济社会可持续发展和人民群众生命财产安全，从而有效解决防汛抗旱减灾及水生态水文服务短板，它是贯彻落实习近平生态文明思想和治水新思路，切实提高水文履职能力和服务水平的行之有效的工作方法。

在实际工作中，流量是测与报的链接纽带，是直接影响水文服务产品的重要因素，因此必须正确认识水文测报工作链中上下游环节之间相互依存关系，测报工作上下游应该互助互盈、协同发展，才能构建环环增值的水文服务价值链。水文测报一体化管理的核心，就是以解决服务需求为引领，通过合理布站和测验、数据分析与资料整编，寻求、研究水文规律，再利用水文规律，开展情报分析与服务，以满足不同的社会需求。

（1）创新流量监测方式。有效、快速地构建新建断面的Z～Q关系，掌握流域水文规律，满足开展水文情报实时服务与资料汇编的需求。面对大量中小河流无实测流量资料的新建断面，必须紧紧抓住流量监测分析这个“牛鼻子”，充分发挥全自治区水文系统垂直管理的优势，通过三级联动，实施“系统一体化、时间换空间、机动以应急”的应急驰援工作新模式，以驰援互助的方式统筹人力与装备开展应急区域的流量监测工作，有效解决县域水文中心站在应急状态下人少事多的问题。流量监测工作实施“时间、变幅、涨率”水位三元均衡控导，合理部署测站的测验计划，安排监测次序、频次与时机，严格测验“四随”工作制度保证测验资料的质量，依托广西水文云及时完成定线推流、单站合理性检查和在线整编，为水情服务提供可靠保障。各监测断面中高水（警戒水位以上）的水位流量关系的确定是防汛减灾服务的核心，因此，要从讲政治的要求，必须将其摆在工作之首，通过驰援的方式优先安排完成；断面中低水区（警戒水位以下）流量监测则在常态下通过巡测的方式安排完成。

（2）创新水情分析工作机制。应用Z～Q关系，采取渐进式的分析方法开展流域水情分析，在预见期和精度上相辅相成，为防汛抗旱减灾及水资源管理提供渐进式的实时服务。通过三级水文管理体系，将全部监测断面依控制的流域面积划分服务与责任清单，坚持“从单元流域着手、由上游到下游、由支流到干流”的原则，依托中小河流建设的预警预报服务系统、整合有效的人力资源开展辖区水情分析工作，应急区域的水文中心站加强对气象预警信息的全程跟踪，按“预测-预警-预报”渐进模式开展水情分析工作，实施三级水情会商，最大限度延长洪水的有效预见期。暴雨洪水具有很强的因果关系，洪水的产生必须是经历“暴雨天气系统形成-暴雨产生-江河涨水（超过警戒）-江河洪峰-江河退水（警戒以下）”五个过程，因此，“预测”只是对中小河流出现洪水的可能性进行提前介入分析预估，没有定量与精度的要求；“预警”与“预报”是根据分析取得的预见期与精度不同的两个渐进的过程，从预见期来看，“预测”与“预警”更有利于总体防御预案的提前部署；从情报精度来看，“预报”更有利于各阶段防御工作的精准施策。“预测-预警-预报”渐进式的水情分析模式与“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念要求相适应。

（3）创新水文情报服务方式。坚持“点-线-面”原则，开展以县域为单元的水文情报服务工作。坚持“供给侧分析”，制作“接地气”的水文情报产品，开展“一张纸专报”、“一键式短信”的递进式与实时报送式的水情信息服务工作，有效解决“最后一公里”服务短板[2]。习近平生态文明思想及治水新思路体现了坚持以人民为中心的发展思想，聚焦维护生命安全、保障生态安全两大目标，把维护人民群众生命安全摆在首要位置，坚持以防为主、防抗救相结合；坚持生态优先，促进人与自然和谐相处。因此，在“政府主导-部门联动-社会参与-服务百姓”的灾害预警防救联动机制下，水文服务必须走出监测断面，向沿江、向乡村、向县域，围绕县域防汛抗旱减灾和水生态安全的需求，坚持“以人民为中心，坚守水旱灾害防御与水生态安全底线”的底线思维，水文情报产品必须支撑服务暴雨洪水、干旱等灾害的发生发展与防御工作的全过程，这是履职担当的基本要求。通过供给侧改革解决服务产品多样化问题；通过“一张纸专报”“一键式短信”的形式开展“断面-沿江-县域”的“点-线-面”水文情报拓展服务工作，第一时间报送当地党政主要领导，并高度重视利用主流媒体这一关键环节，实时向社会和广大群众发布，实现重点服务与社会服务并举。制作“接地气”的水文情报产品必须做到“四个坚持”，即：坚持需求导向，做到有的放矢，切忌文不对题；坚持精准服务，做到雪中送炭，切忌泛泛而谈；坚持通俗易懂，做到妇孺皆知，切忌曲高和寡；坚持言简意赅，做到直切重点，切忌繁杂冗长。

3.3 测报一体化管理推进中需要把握的几个问题

（1）注重水文规律的研究与应用创新。只有坚持创新发展，才能激发水文强大动力。科技创新与水文主业是紧密联系的统一体。科技是手段，一旦脱离主业就没有创新的源泉和目标；主业是根本，一旦没有科技创新能力和支撑，水文发展实力就会削弱。加大水位、流量等核心水文要素监测新技术的应用推广，加快新建断面Z～Q关系的研究与率定；依托广西水文云，开展水文资料在线整编，提高测验与同步整编的工作效率，为水情服务提供技术保障；针对中小河流的预警预报技术难点，以水文中心站为管理单元，开展辖区流域水文特性的分析研究，构建基于广西地形地貌特征的中小河流洪水预警指标，开展极短历时雨水情、数值预报等多要素耦合预警滚动分析方法，形成“警戒雨量-警戒水位-警戒流量”的断面控制流域的预警阈值链条，开展多方法研判水情预警研判工作，将“研究规律、掌握规律、运用规律”的循环过程常态化并贯穿在日常的测报管理工作中，进一步提高水情预警的时效性和准确性；坚持问题导向和需求趋向，注重水文规程规范和技术标准建设，提升水文技术规范和技术传承标准化水平，奠定水文部门话语权；创新水情预警社会公益服务方式，水情服务产品在移动端通过APP和社会公益短信平台实时推送，提高水文服务的时效性与受众覆盖率。

（2）注重测报工作的规范管理与高效执行。坚持测报一体化管理常态化，就是要建立有效的常态化运行机制，按照“凡事有章可循（工作方法及要求）、凡事有人负责（工作职责及落实）、凡事有人检查（工作督查及考核）”的原则，对所有的测报技术预案与工作规章进行梳理整合，把每项管理活动所涉及的部门、岗位协调起来，明确主办与协办的关系，实行技术预案操作流程和工作管理流程的闭环管理，推行“广西水文测报工作管理考核指标体系”，将测报工作规范为一系列无量纲的工作考核指标加强规范管理，将各项指标落到实处，加大对各项工作指标的监控力度，在工作精细化、管理规范化上下功夫。围绕水文中心工作，紧密结合工作实际，着力于制度和规矩的严格执行，把重点放在解决问题、提升能力、促进服务上，真正形成水文运行制度化规范化标准化的新状态，持续提升水文执行力和公共服务水平。

（3）注重市场机制的作用与社会分工合作。只有坚持开放办水文，才能开创共赢发展新局面。“关起门”谋不了发展，必须要“引进来”，强化水文横向合作的深度，以开放合作开创共赢发展新局面。一要大力实施“工程带科研”战略，加强与科研院校的合作，依靠社会力量、发挥外脑作用，提高水文科研创新的能力，向科技要生产力，解决测报工作效率问题；二要建立“管养分离”的水文运行管理新模式，集中有限的人力资源专注主责主业，有序推进水文设施设备维修养护和水文监测辅助性业务向社会力量购买服务，构建水文维修养护物业化、规范化的管理新机制，切实增强水文运行保障能力，解决人少事多问题。

4 结语

我区自2015年实施水文基层转职能强服务改革，2018年实施水文测报一体化管理改革以来，全自治区水文监测断面的资料整编率达100%，Z～Q关系定线率达90%以上；1 套预警预报方案编制率达100%，2套预警预报方案编制率达50%，3套预警预报方案编制率达30%；水情预警发布率达98%以上，合格率达90%以上；水情预警信息实现通过公益短信平台（12379）向社会公众发布。这些工作成效充分说明近几年来我们提出的水文基层转职能强服务与测报一体化管理工作理念的科学性与适用性。

在工作实效方面：自2014年以来，我区每年的水情预警发布总数均占全国总量的1/3 以上，水情预警发布总数连续5年位居全国第一；2015、2017、2019年连续3 次我区在全国水情工作会议做经验交流发言；2018、2019年连续两年我区的水文测验质量在水利部组织的专项检查评比中被评为优秀等级。在技术创新方面：2015年，《广西干旱监测评价创新与应用研究》成果获自治区科技进步奖二等奖；2019年，《广西暴雨诱发山洪灾害关键技术研究与应用》成果获自治区科技进步三等奖。2014年，发布广西首个水文地方标准《旱情评价指标》（DB45/T1096-2014）；2019年，发布广西第二个水文地方标准《水文水资源监测站网布设技术导则（DB45/T1959-2019）》；完成广西第三个水文地方标准《中小河流洪水预警规范》编制及水利系统内部征求意见及专家内审工作。在工作荣誉方面：2015年，自治区水文水资源局水情处获“全区水利系统集体二等功”荣誉称号；2017年，自治区水文水资源局水情党支部的“学思践行精准服务”获自治区直属机关“十佳百优”机关党委、党（总）支部学习品牌；2019年，自治区水文中心水情部获“全国水利系统先进集体”荣誉称号，桂林水文中心站网监测科莫建英同志荣获第九届全国“人民满意的公务员”、“广西勤廉先进个人”荣誉称号。

通过几年的实践，我们认准了县域这一重要的水文服务领域，理顺了水文分级管理、服务及责任体系，激发了基层水文的活力，开展了测报新技术的研究与应用，规范了测报工作的管理制度和技术标准，提高了水文服务社会的能力，培养了水文干部履职担当的工作作风，促进了水文基层干部职工的全面发展。通过改革，我们找到了解决工作问题的有效方法，取得了显著工作成效，激发了全体干部职工干事创业的积极性、主动性和自豪感，服务理念自信、履职自信、行业自信深入人心，水文行业在国家治理体系中发挥不可替代的作用，体现了水文的社会价值，对水文行业健康有序长效发展具有重要意义。