关于PPP模式在普通公路项目应用的有关思考

王登梅

（湖北省交通运输厅公路管理局，湖北 武汉 430030）

根据《湖北省公路发展“十三五”规划》，至“十三五”末，全省公路通车里程达到27.5万公里以上，二级以上公路里程达到36000公里以上。“十三五”期间，公路建管养总投资1750亿元。庞大的资金需求将对普通公路发展形成巨大压力，目前各级财政对公路建养项目投入明显不足，迫切需要引入新的融资模式。而PPP模式正是吸引社会资本参与普通公路建设的创新途径。因此，探讨PPP融资模式在普通公路领域应用具有极大的现实价值。

一、普通公路PPP模式的经济学分析和必要性

从宏观角度看，PPP模式是国家法治现代化的变革，是政府和社会资本的平等合作。PPP不仅是一种项目融资的方式，也是公共服务供给市场化的创新模式。通过转变政府职能，放宽市场准入，打破垄断、引进竞争，增加公共产品的供给，提高公共产品供给效率和政府投资的有效性。

普通公路项目应用PPP模式，具有以下优点：一是拓宽普通公路融资渠道，增强资金保障，减轻财政短期筹资压力；二是PPP项目规范实施，可以不增加地方政府性债务；三是PPP模式厘清政府和市场边界，各司其职，降低成本，共担风险，从而实现社会效益最大化的目标；四是改善“重轻建养”的问题，避免建设期短期行为，提高公路产品质量。

二、现阶段普通公路实施PPP模式面临的主要问题

自2014年财政部大力推广运用PPP模式以来，随着改革的不断深入和制度体系的逐步完善，从中央到地方，PPP融资模式受到广泛推崇，但PPP模式在普通公路项目应用也面临诸多困难：

（一）法律法规不完善。目前PPP项目运行时间短，立法滞后，社会资本方参与PPP项目对自身权益的保障还存在一定的担忧，不利于调动社会资本的积极性。国家层面虽然出台了较多PPP规章制度，但政出多门，各行其是。在实际操作过程中，存在各部门理解偏差、部门之间缺乏沟通衔接等问题，导致实际工作中操作较难。

（二）各地推广进度不平衡。普通公路公益性特点决定了在吸引社会资本方面存在较大障碍，各地重视程度不同，工作力度也不够大，PPP工作发展极不平衡。有的地方有试点项目，但迟迟落不了地，造成项目实施进度缓慢、效率不高。

（三）项目缺乏严密的筛选。PPP项目在我省普通公路领域发起时间较短，当大力推广PPP项目时，有些地方盲目跟风，没有对项目进行严格筛选，在“物有所值评价”环节，基本都是走形式，推出了一些不适宜采用PPP模式、不具备实施条件、对社会资本缺乏吸引力的项目，导致项目后续无法推进，甚至有些项目已经被清理出PPP项目库。

（四）项目实施方案待提升。PPP项目实施方案是PPP项目的核心文件，从部分普通公路PPP项目实施方案来看，存在如下问题：资金成本高，收入成本测算不匹配，造成政府性付费或缺口性补助虚增，加大了财政支出责任；项目资本回报率偏高；项目绩效管理弱化，财政付费与绩效考核结果挂钩力度不够等。

（五）民营资本参与度不高。从各地完成签约的PPP项目看，投资主体基本上为央企或国企。客观来讲，普通公路由于投资规模大，招标时设置的门槛过高，限制了一些中小民营企业的参与。而且民营企业融资成本也高，很难与央企竞争。地方政府为了降低风险，更愿意与央企、国企合作，一定程度上影响了民营资本的进入。

（六）项目融资困难。目前正在实施的一批普通公路PPP项目，社会资本方的资金主要来源于银行贷款。受《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）文件影响，今年来PPP规模显著缩小，银行对PPP项目贷款发放严格，PPP项目融资难度增加。207国道荆门南北段因社会资本方贷款资金未能落实，严重影响了项目进展。

（七）政府债务风险增大。PPP项目属于全生命周期的间接投资，大量PPP项目同时上马会给地方造成较大的还款压力，因此财政部设置了“不超过年度财政支出10%的红线”，目的就是为了防控风险。但实际操作中，PPP项目会存在操作不规范，财政总量控制与分项目控制偏离，从而导致部分地方某些年度财政风险积聚，尤其是一些财力不足的市县，财政风险更是成倍增加。

（八）专业化机构和专业人才缺乏。PPP模式需要复杂的法律、工程、金融、财务等方面的知识，要求熟悉PPP操作流程，需要专业化的融资服务机构提供具体专业化的服务。由于PPP模式在普通公路项目应用比较少，政府和企业对PPP模式认识不足，在PPP项目运作中明显感觉到经验不足和相关经验的匮乏。

三、关于PPP模式在普通公路项目应用的思考与建议

随着中央要求加大基础设施建设领域投资，以及财政部清库的结束，国家还是鼓励规范发展PPP模式，PPP项目融资有望解冻，PPP市场潜力巨大。我们要抓住有利时机，从政策、运作、机制等方面进行规范管理，推进普通公路PPP项目健康有序发展。

（一）完善法律法规制度。建议国家层面加快PPP立法进程，建立一套完整、规范的PPP法律法规制度体系，让合作双方的权利和利益得到有效保障。省市也要配合修订完善规章制度，使其与推广PPP模式相适应。

（二）提高认识，加快推进PPP。在公共服务领域推广运用PPP模式是国务院作出的一项重大改革举措，各级交通公路主管部门要统一思想，提高认识，迅速完成从行政指挥者向与社会资本合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色转变，坚定不移地推广PPP模式、规范开展PPP项目。

（三）做好项目筛选评估工作。各级交通公路主管部门要做好项目前期调研工作，加强项目筛选评估。充分利用公路沿线广告权、冠名权、路边土地资源开发权等经济增长点，推出一批地方政府感兴趣、有一定社会效益和经济效益的项目，从而提高对社会资本方的吸引力。

（四）加强对项目实施方案的审核。严格审核PPP项目实施方案，重点对方案中的物有所值、财政承受能力做好评价，严格把关项目资本金结构、融资方案、资金成本、资金报酬率、收支测算、风险分担、付费机制、绩效管理、调价机制等条款，规范PPP项目操作，真正实现PPP项目的风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向目标。

（五）鼓励民营资本参与PPP。加快推进政府信用体系建设、培育政府契约精神，打消民营资本进入PPP项目的顾虑。设置与项目投资相匹配的资格门槛，规范政府采购程序，吸引民营资本参与PPP项目投资。支持民营资本以“抱团”形式参与PPP项目，解决民营资本不能参与、不愿参与、不敢参与PPP模式的问题，拓宽PPP项目的融资渠道。

（六）严控政府债务压力。科学、规范推广PPP模式，不得作出不合理的承诺，严禁借PPP模式变相举债融资，防止把PPP模式异化为地方政府新的融资平台。特别是对于财政承受能力论证10%“红线”的硬约束，要结合财政中长期规划，做好财政总量控制与分项目控制，避免某些年度财政支出负担过重，导致财政风险加剧。

（七）制定合理的扶持政策。积极协调有关部门，争取地方政府在项目审批、土地供应、金融服务、税收等方面给与社会资本优惠政策。将PPP推进情况纳入地方投资绩效考核体系，制定行业标准，设立专项基金，实施动态示范激励机制，从而最大限度地调动社会资本投入到普通公路建设中。

（八）培育PPP项目专业团队。建议交通公路主管部门成立PPP专业研究团队，培养和选拔一批懂得金融、财务、合同管理、法律和工程技术类的人才。加强政策研究和指导，为项目筛选和论证、运作方式、交易结构设计、社会资本方选择、合同管理、运营监管、绩效评价，提供全过程的政策咨询和业务指导。