新时期中国共产党统一战线政策的基本特征及演变逻辑——基于39项政策文本的内容分析

季 飞 吴舢妤 雷幸娟

(贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

一、问题的提出

推进统一战线理论与实践发展对党带领全国人民推进中国特色社会主义建设事业发展进程、实现中华民族伟大复兴具有重要意义。进入新时代，中国的内外部发展环境都发生了变化，经济制度由计划经济转变为社会主义的市场经济制度；社会结构在传统的单位之外还有大量的民营企业、社会中介组织等形态；阶层结构出现了大量新的社会阶层人士，如民营企业家、自由职业者、境外投资商等。互联网和大数据、新媒体等新技术的运用推广，使得统一战线的工作方式也由线下转变为线上线下相结合的方式。国家层面提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的建设目标。面对变化的内外部环境，在改革和开放的主基调统领下，中国共产党的统一战线政策是如何演变的，每个时期的特征表现是什么，其内在的演变逻辑是什么，未来的统一战线工作的发展趋势将是什么，这些都是值得我们去思考和总结的问题。统一战线的实践离不开理论的指导，通过对新时代中国共产党统一战线基本特征的研究，可全面总结党在新时期统战工作中的历史成果和经验启示，为深化研究奠定基础、提供平台、开阔视野。通过对新时代中国共产党统一战线的发展趋势进行分析预测，则对推进统战理论的创新深入发展，给未来的统战理论和实践提供方向指引具有重大意义。

二、研究设计与分析

(一)分析框架

统一战线涉及多个领域和多个方面的工作，具有很强的政治性。改革开放以来，统一战线融入国家治理之中，成为中国共产党处理政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系和海内外同胞关系的政治机制。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》将统一战线工作划分为民主党派和无党派人士工作、党外知识分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制经济领域统一战线工作、港澳台海外统一战线工作、党外代表人士队伍建设七个方面的内容。本研究结合前人相关理论成果，建立团结和依靠民主党派和无党派人士政策、民族政策、宗教政策、港澳台同胞和海外侨胞政策及非公有制经济政策为内容的五维分析框架。

(二)研究方法与样本

采用内容分析法对政策文本进行编码，按照五维分析框架的分类标准对政策进行分析。通过Nvivo11软件对政策文本按照节点进行编码，根据编码后的频数分布结果，分析三个时期政策被提及的频率，以此判断统一战线政策的基本特征和发展趋势。研究以中国共产党党代会报告(从十五大到十九大)、全国政协常委会报告(从2003年到2019年)、全国政协新年茶话会讲话(从2002年起至今)等文件和重要讲话报告为考察文本(所有政策文本均为公开的文本)，统计以“统一战线”为关键词所出现的频率的文件共计39件，如表1所示。

表1 统一战线的相关政策文本

(三)政策文本编码

本研究利用Nvivo11软件建立节点对政策文本进行编码。具体研究过程为：首先，将关于统一战线的39份政策文本全部导入Nvivo11软件，根据建立的五维分析框架建立节点，采用内容分析法对政策文本的具体条款进行逐行编码，将文本中出现的词语或句子归入相应节点之下。编码方式为“政策编号-具体条款”。当全部文本完成编码后，通过 NVivo11软件对参考点的自动统计功能，最终形成603条编码，如表2所示。最后比较各个部分的频数分布，分析框架中各个内容所占比重，找寻统一战线的发展趋势。(由于文章篇幅有限，内容分析单元和编码过程省略。)

(四)统一战线政策内容频数统计与分析

图1 统一战线政策内容频数分布图

统一战线政策从内容分布频数统计显示，五种政策类型中，港澳台政策和海外侨胞政策占比为49.3%，民主党派和无党派人士工作政策占比22.2%，宗教政策文本占比14.4%，民族政策占比10.9%和非公有制经济政策占比3.2%。由此可见，统一战线政策中关于港澳台和海外侨胞政策的内容占比较大，其次是民主党派和无党派人士工作的政策，再次是宗教政策、民族政策和非公有制经济政策所占比例较少。

1.非公有制经济政策内容频数特征及发展趋势分析

图2 1989—2019年非公有制经济政策内容频数分布图

从收集的政策文本统计分析来看，尽管非公有制经济政策占比较少，但这并不影响政策的丰富和发展，随着时间的发展，非公有制经济政策趋于平缓。1997年党的十五大报告提出：“公有制为主体，多种所有制经济的共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”(1)江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[EB/OL].(1997-09-12)(2020-04-19).http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526288.html.。报告这种表述有利于指导非公有制经济的发展，为非公有制经济人士的统一战线工作奠定了基础。从政策变迁看，以江泽民同志为核心的中央领导集体以工商联为纽带加强同非公经济人士的联系，引导他们更好地为社会主义事业做贡献，发挥其在社会主义建设中的积极作用。以胡锦涛同志为总书记的党中央，继续肯定非公有制经济人士在统一战线中发挥的作用，充分肯定他们的创新精神。党的十八大以后，我国经济发展进入新常态，非公经济人士在经济发展中发挥的作用更为突出。2013年3月，习近平同志在十二届全国人大一次会议上强调指出：“非公有制经济人士要做合格的中国特色社会主义事业的建设者，要发扬劳动创造精神和创业精神，回馈社会，造福人民”(2)习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[EB/OL].(2013-03-17)(2020-04-19)http：//news.cri.cn/gb/27824/2013/03/18/2225s4055613.htm.。在2015年5月中央统战工作会议上，习近平同志特别强调“引导年轻一代非公有制经济人士致富思源、富而思进”(3)习近平.巩固发展最广泛的爱国统一战线为实现中国梦提供广泛力量支持[N].人民日报，2015-05-21(01).。

分析可知，非公有制经济政策的变迁特点是：由关心事向关心人转变，从开始关注非公有制经济发展向关注非公有制经济人士转变。在肯定非公有制经济人士在社会生活中发挥巨大作用的同时，提出要引导非公有制经济人士健康成长。既要保护非公有制经济人士的财产权也要引导非公有制经济人士亲近政府，敢说真话、敢提要求，守法经营，健康发展。说明做好非公有制经济人士的统一战线工作，不仅需要各级党委用心用力做好工作，也需要非公有制经济人士积极响应和进取。

2.港澳台同胞和海外侨胞政策内容频数特征及发展趋势分析

图3 1989—2019年港澳台同胞和海外侨胞政策内容频数分布图

党和国家十分重视港澳台同胞和海外侨胞的团结和发展工作。政策统计显示，此类政策的文本占比最大，该项工作受到广泛关注。频数分布图透出一个现象，此类政策文本的频数基数大，特别是在党代会召开的重要时刻，政策频数会出现峰值。这一现象也印证了，新时期中国共产党统一战线的一个重大决策是加强港澳台和海外统战工作。团结海外侨胞不仅有利于促进祖国统一和民族振兴，而且团结海外侨胞还是新时期统一战线工作的重要内容。

中央领导的讲话也多次强调要加强海外统战工作。2006年胡锦涛同志在第二十次全国统战工作会议上的讲话中提出要加强内地与港澳台地区各个领域的交流与合作，这些政策有利于促进港澳地区的繁荣发展。指出团结好爱国的海外侨胞，保护好侨胞的合法权益、增强向心力，共同实现中国梦的目标是统一战线的重要内容。2005年2月胡锦涛同志在会见侨务工作代表时提出：“要充分发挥归侨侨眷和海外侨胞在推动我国现代化建设方面的重要作用，在推进祖国和平统一大业方面的积极作用，在传播中华文化方面的独特作用，在增进中国人民同各国人民相互了解和友谊方面的桥梁作用。”(4)胡锦涛会见全国侨务工作会议代表时强调：把海内外中华儿女的力量凝聚起来，为实现中华民族伟大复兴共同奋斗[N].人民日报，2005-03-01.从工作形势看，中国国际地位的提高，中国对外影响力的不断扩大，使海外侨胞的民族自信心和自豪感增强，发挥好海外侨胞和归侨的桥梁纽带作用能为新时期社会主义建设奠定更好的基础。

进入新时期，以习近平同志为核心的党中央领导人更加高度重视港澳台工作，希望通过画好“实现中华民族伟大复兴”这个同心圆，最大限度的把海内外中华儿女团结起来，共同推进中国梦的实现。近年来，“港独”势力抬头，一再制造各种事端丑化中国的国际形象，攻击我国的政治制度。针对这些问题，中央相关部门多次发表讲话，声明“一国两制”的立场，强调要由爱国的香港人来治理香港，要确保国家的主权和安全，要有利于香港的繁荣稳定。党的十九大会议把这一原则明确写进了党代会报告，指出：“我们坚持爱国者为主体的‘港人治港’‘澳人治澳’，发展壮大爱国爱港爱澳力量，增强香港、澳门同胞的国家意识和爱国精神”(5)习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.北京：人民出版社，2017：56.。对于台湾问题，十九大报告则从三个方面指明了统一战线对台工作的基本原则，即坚持一个中国的原则、坚持“两岸一家亲”的原则和坚决抑制“台独”的原则。希望将台湾同胞团结到实现民族振兴的合力中来。

综上所述，党和国家十分关注港澳台同胞和海外侨胞的统战工作，这类政策随着时间的发展逐渐丰富。

3.民主党派和无党派人士工作政策内容频数的特征和发展趋势

图4 民主党派和无党派人士工作政策内容频数分布图

民主党派和无党派人士工作的政策内容在统一战线政策中占比较大，政策文本频次呈曲折发展状态。在1997年至2007年发展迅速，呈现不断深化的特征。对民主党派性质和地位的认识也不断深化。1989年，中共中央指出，各民主党派是中国共产党的“亲密友党，是参政党”。根据这一表述，明确了政党关系，中国共产党与各民主党派是领导与被领导的关系，是执政党与参政党的关系，是亲密友党的关系。2005年2月，中共中央进一步完善了对民主党派性质的表述，提出“各民主党派是同中国共产党通力合作的亲密友党”，是“致力于中国特色社会主义事业的参政党”(6)中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编(中)[M].北京：中央文献出版社，2006：674.，这一认识是中国共产党对民主党派性质认识的深化。2013年2月，以习近平同志为核心的党中央指出，各民主党派是和中国共产党通力合作的“中国特色社会主义参政党”(7)张烁.习近平同党外人士共迎新春[N].人民日报，2013-02-08(01).。这是对民主党派性质和地位认识的进一步深化和概括，是中国特色社会主义事业和民主党派本质的内在联系。

政策文本的变化也反映了中国共产党领导对多党合作政治协商制度认识的不断深化。1989年以江泽民同志为核心的中共中央，制定了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确界定，“多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度”。文件肯定了制度的地位，在认识上逐渐深化和发展。2005年2月胡锦涛同志在党外人士迎春座谈会上指出“要坚持推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化”建设的思想，进一步提出要坚持和完善这一制度。2011年，胡锦涛同志提出了中国共产党同民主党派和无党派人士团结合作的“同心”思想(8)中共中央举行党外人士迎春座谈会[N].人民日报，2011-01-31(01).。这一思想是对多党合作价值理念的丰富和发展，进一步完善了中国特色社会主义党际关系理论。习近平同志在2015年5月召开的中央统战工作会议上提出“充分发挥党领导的多党合作和政治协商制度的效能，就要进一步加强执政党的执政能力建设和参政党的参政能力建设”(9)习近平.巩固发展最广泛的爱国统一战线为实现中国梦提供广泛力量支持[N].人民日报，2015-05-21(01).。政策的不断深化充分体现了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断完善和发展。也说明民主党派和无党派人士工作是统一战线政策关注的重要内容，并随着时间的发展不断深化和丰富。

4.民族政策内容频数的特征及发展趋势

图5 1989—2019年民族政策内容频数分布图

民族政策随着时间的推移在逐步地丰富和完善，2017年政策文本中出现频次达到最高峰值。从政策变化的轨迹看，1992年江泽民提出：“把马克思主义基本原理与中国民族的具体实际相结合，坚持民族平等、团结、互助的原则，坚持实行民族区域自治制度，在建设社会主义事业中促进民族的共同繁荣，走出了一条具有中国特色的解决民族问题的道路”(10)江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告[[EB/OL].(1997-09-12)(2020-04-19]http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/18da/2012-08/28/content_15713465.htm.。明确提出了要坚持民族平等、民族团结、民族互助的原则。2006年，胡锦涛同志把“和谐”的内容纳入民族工作中，提出“平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系”，并强调“平等是基石，团结是主线、互助是保障，和谐是本质”，进一步丰富了改革开放以来的民族政策(11)胡锦涛.不断巩固和壮大统一战线共同建设中国特色社会主义[N].人民日报，2006-07-13.。2014年，习近平同志在第二次中央新疆工作座谈会上提出：“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起”(12)习近平.在第二次中央新疆工作座谈会上的讲话[N].人民日报，2014-05-30(1).。“石榴籽”形象地表达了中华民族和各民族之间的紧密关系，提出了新时期民族工作的目标和要求，这就需要我们强化认同感，建立中华民族共同体的认识。民族共同体的提出，将统一战线的民族政策提到了一个新的高度。我国是一个统一的多民族国家，民族政策随着时间的发展，逐渐丰富和完善，才能更加适应变化的需要。构建中华民族命运共同体，实现中华民族的伟大复兴是我们的共同目标。

5.宗教政策内容频数内容的特征及发展趋势

图6 1989—2019年宗教政策内容频数分布图

宗教政策关系到国家和社会的稳定，在统一战线政策中的地位很重要，2012年政策频次最高。新时期的宗教政策主要强调三个方面的内容：一是宗教信仰不仅仅是个人信仰的私事，既要尊重和保护群众的宗教信仰自由，又要依法管理宗教事务。二是要积极引导宗教与社会主义社会相适应。要使宗教人士和我们成为好朋友，和他们团结共处。要尊重他们宗教信仰自由，更要维护祖国统一和民族团结。三是强调宗教工作本质上是群众工作。2015年5月，习近平同志提出：“宗教工作本质上是群众工作，要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”(13)习近平.在中央统战工作会议上的讲话[N].人民日报，2015-05-21(01).。讲话明确指出做好群众工作对于管理宗教事务的重要意义。2016年4月23日，习近平同志出席全国宗教工作会议并在发表的重要讲话中首次提出“中国特色社会主义宗教理论”这一命题，提出新形势下宗教工作的具体要求。这些政策的出台有力地促进了宗教事业的发展，推动统一战线在宗教工作领域的理论创新。

综上所述，新时期统一战线各个领域的政策都结合了当时的实际情况做出了调整，为我们更好地处理民主党派和无党派人士工作，做好民族、宗教工作、非公有制经济人士工作以及港澳台和海外统一战线工作打下了基础，提供了稳定和谐的环境，有利于中国共产党统一战线思想的贯彻和落实。

三、结论与讨论

政策是基于现实问题设计并用于解决问题的，政策的设计和制定受到主客观条件的影响，其中主要有两个因素会影响政策的文本表述，一个是政策制定者、决策者的价值判断和价值取向，另一个是问题本身的重要性或是可操作性。新时期统一战线的各项政策随着时间的推移，结合不同时期的实际情况都有了丰富和发展，也适合当时实际情况对政策的需要。从上述的文本分析中，我们发现统一战线的工作内容在政策文本表现上呈现一定的规律性，即统一战线的内在逻辑。

(一)新时期统一战线政策的特征

1.统一战线政策内容分布不均衡，需要加大出台非公有制经济政策的关注。根据上述文本分析显示，非公有制经济政策从最关注非公有制经济的发展到关注非公有制经济人士的成长，肯定了非公有制经济人士在统一战线中发挥的作用。但是非公有制经济政策文本仅占19条，严重不足。因此，今后的政策制定和政策活动需要加大对非公有制经济及非公有制经济人士作用的关注，积极引导非公有制经济人士成为社会主义事业的建设者，发挥非公有制经济人士对统一战线的作用。

2.港澳台问题值得关注，统一战线中关于此类政策的占比最大，团结港澳台同胞和海外侨胞，有利于推进“两个百年”的实现，为实现中国梦的伟大复兴奠定基础。但随着国际环境的变化，“港独”“台独”势力的抬头，给我们的主权、安全和香港的繁荣稳定带来了挑战，对统一战线工作提出了新的挑战，我们的政策制定需要进一步的作出调整和完善。

3.民主党派和无党派人士工作政策呈现出不断深化的趋势，有利于统一战线联盟的建立。各民主党派是中国共产党领导下的参政党，是中国共产党的亲密战友，加强新时代中国特色社会主义参政党的组织建设和思想建设是政党政策完善的价值取向。

4.民族政策的内容从关注民族平等、团结、互助到关注和谐发展，并将和谐引入民族政策之中。政策内容更加丰富。政策着重强调相互理解、相互包容、相互学习、相互帮助，像石榴籽一样紧密联系。

(二)新时期统一战线政策的发展规律

1.统一战线政策始终围绕一个主要目标展开

贯彻新发展理念，寻求高质量发展，把我国的经济建设搞好，是实现中华民族伟大复兴的根本出路，统一战线的方向也必须是服从和服务于这个大局。寻求一个全社会都认可的最大公约数，这个最大公约数就是社会各群体、各阶层都在追求的最大共同利益。而这个最大的共同利益在各阶段的表现形式虽然不一样，但本质是一样的，就是中华民族的伟大复兴，这也是中国共产党的伟大历史使命。

2.统一战线政策充分体现了求同存异、团结斗争的规律

在政策文本中，涉及港澳台同胞和海外侨胞内容的政策出现频率一直相对较高，特别是2012年和2017年出现的频率最高。这说明实现国家统一，促进香港、澳门、台湾的繁荣发展，团结海内外的中华儿女共同构建中华民族的命运共同体是统一战线的最重要内容。承认一个中国，台湾是中国的组成部分，按照“一国两制”治理和建设香港、澳门特别行政区和台湾地区是统一战线主张的同，在中国大陆实施社会主义制度，在港澳台地区实施资本主义制度是异，实现国家的完全统一一直是统一战线的工作重点。频率在某些年份出现走高，说明这个问题出现了变化，可能发生斗争，受到更多关注。总的来说团结是主要的，斗争是必要的，在团结中有斗争，在斗争中也有团结。

3.统一战线服务政治的作用得到很好地体现

服务政治是统一战线的重要功能，服务政治在某种程度上说就是服务政党和政府。文本中民主党派和无党派人士的政策内容频度较高，恰好也体现了这部分工作是统一战线的重要内容。把党外的人士团结好、联系好、培养好、使用好，充分发挥他们的积极性和主动性；引导他们开展民主监督，将各方面的力量投入到国家的经济、政治、社会、文化、生态建设中，创造更多的物质财富和精神财富；提供更多的公共产品和服务满足人民的需求，实现共建、共享，这些是执政党的承诺，也是各民主党派和无党派人士的共同愿望。

概言之，政策产出和政策重点会受到内外部环境的影响，受到问题重要性和政策工具手段供给的影响，这也导致政策文本关注点在不同时期政策中的出现频率也会不同。文章中收集的政策文本都是公开的政策文本，尽管不够全面，但是也基本能满足问题研究的需要。从现有的政策走向看，实现国家的完全统一是放在第一位的，加强民主党派和无党派人士的建设工作，引导他们参与到国家的各项建设中，实现建设成果的共享是统一战线政策关注的重点。非公经济人士及新的社会阶层建设将可能是统一战线政策新的关注点。

文章运用历史眼光、数据分析的方法来研究统一战线政策，以某种文本出现的“频度”作为标尺判断统一战线政策发展特征，是一种视角和新的尝试。当然，衡量统一战线工作某方面的重要性和政策是否完善，需要看对这方面工作的定位，如多党合作制度是基本政治制度、以公有制为主体多种经济成分(主要是非公)共同发展，都是政治和经济的基本制度，这就是其重要性。还要看这方面工作的多个方面是否都有了政策，是否基本完善或者够用。