我国近年药品审评审批政策文件分析

陈一飞　金德庄

摘要 自2015年8月国务院《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发[2015]44号，44号文）出台以来，我国药品医疗器械审评审批制度改革持续推进。为了更好地理解我国药品审评审批制度改革，本文对我国2015年8月18日至2018年12月31日期间的相关法规政策文件进行检索、梳理、综述，以期对药品行业政策发展趋势进行浅析，对行业提供参考。

关键词 药品;审评审批;政策文件;分析

Abstract The promulgation of “Opinions on Reforming the Evaluation and Approval System for Drugs and Medical Instruments” by the State Council in August 2015 initiates continuous reform on the evaluation and approval system for drugs and medical instruments in China.To better understand the reform on the evaluation and approval system for drugs and medical instruments in China， this paper retrieves， summarizes and reviews relevant laws and policies from August 18， 2015 to December 31， 2018， in order to conduct a brief analysis on the development trend of policy in the drug industry， providing reference for the industry.

Keywords Drug; Evaluation and approval; Policy document; Analysis

中圖分类号：R288文献标识码：Adoi：10.3969/j.issn.1673-7202.2020.02.031

针对我国药品医疗器械审评审批中存在的效率低、仿制药质量与国际先进水平有较大差距、临床急需药上市审批时间过长、药品创新积极性不够等突出问题，2015年8月国务院颁布了《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发[2015]44号，44号文）[1]，这份里程碑式的“44号文”深刻影响了我国生物医药行业的发展，对鼓励创新、提高审评审批效率、提升药品质量、促进医药产业转型升级、健全审批审体制和机制起到了显著的积极导向作用。为持续深化改革，“44号文”之后，一系列政策措施相继出台，其中既有涉及全局性的改革创新工作，也有涉及具体事项的工作任务。

本文通过检索、梳理、分析“44号文”发布之后至2018年12月31日期间，由全国人民代表大会常务委员会、中共中央办公厅、国务院、国务院办公厅、国家药品监督管理局、原国家食品药品监督管理总局、药品审评中心等相关部门发布的政策，找出医药政策改革脉络，把握医药行业政策导向，形成我国近年来药品审评审批制度改革的政策信息体系，为药品行业提供参考。

1 研究方法

1.1 数据来源

本研究检索收集2015年8月18日国务院“44号文”之后至2018年12月31日医药行业相关政策，具体检索主要来自于以下政府网站：中国政府网、国家药品监督管理局、原国家食品药品监督管理总局网站、药品审评中心网站。

1.2 政策及工作文件梳理

在收集文件中，筛选与药品审评审批制度相关的政策文件，并且根据政策文件涉及的领域进行分类，包括：注册管理、审评审批、药物临床试验、上市许可持有人制度、一致性评价等。

通过对政策文件的梳理，分析出重点改革事项，并且整理出其涉及到的政策文件。

2 结果与分析

2.1 政策汇总分析

经过筛选、整理，共收集到药品审评审批政策文件共231条，其中包括：法规2项;由全国人民代表大会常务委员会、中共中央办公厅、国务院、国务院办公厅等发布的国家层面政策15条。见表1;由原国家食品药品监督管理总局发布（含修正）部门规章7条。见表2;由国家药品监督管理局及原国家食品药品监督管理总局发布政策文件130条。见表3;由药品审评中心发布的文件77条。见表4。

2.2 2个纲领性文件

从数量上看，如图1所示，上述文件中数量最多的为公告、其次是通知、公示;按照发布日期来看，2015年（8月后）至2018年，数量持续上升。见图2。

对政策文件涉及的事项进行梳理，在上述系列政策文件中有4个核心文件，分别为：1）2015年8月18日国务院印发的《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发[2015]44号，44号文）[1];2）2016年3月5日国务院办公厅印发的《关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》[16];3）2017年2月21日国务院印发的《“十三五”国家药品安全规划》[8];4）2017年10月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字[2017]42号，“42号文”）[5]。

其中，“44号文”“42号文”2个文件是指导我国药品医疗器械审评审批制度改革的纲领性文件，之后发布的一系列相关政策基本上都是上述2个纲领性文件落地实施的配套文件，目的是推进深化医药领域的全方位改革。

根据原国家食品药品监督管理总局在2017年10月9日的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》政策解读新闻发布会上的相关解读[25]：“44号文”是此次药品医疗器械审评审批制度改革的开幕之举，其后伴随着一系列改革政策的相继出台，我国药品审评审批标准和透明度不断提高，研发注册生态环境有效净化，一批创新药和医疗器械优先获准上市，药品审评积压得到基本解决，仿制药质量和疗效一致性评价工作不断推进，药品上市许可持有人制度试点工作进展顺利，药品医疗器械审评审批制度改革取得阶段性成效。

“42号文”是在“44号文”两年实施经验的基础上，对审评审批制度改革的深化，旨在解决改革取得阶段性进展之后所遇到的深层次问题，其中涉及六大改革内容的36项改革措施：1）改革临床试验管理（8项）;2）加快上市审评审批（6项），3）促进药品创新和仿制药发展（7项），4）加强药品医疗器械全生命周期管理（6项），5）提升技术支撑能力（6项），6）加强组织实施（3项）。

2.3 政策文件覆盖领域

本文梳理的文件均属于药品审评审批制度范畴，但根据涉及的具体事項可以对文件做进一步分类统计。见图3。如图3所示，在这些文件中，与一致性评价相关的文件数量最多，其次是优先审评、药物临床试验。

对这些工作事项进行汇总，发现“44号文”后发布的药品审评审批政策主要涉及以下几方面的内容：1）鼓励创新，优化审评审批制度，加快创新药上市速度，满足人民群众用的上新药的需求;2）临床试验管理改革：临床试验机构资格认定实行备案管理，化学药生物等效性试验（BE）由审批制改为备案管理;开展临床试验数据自查核查，提高临床试验数据质量;3）开展仿制药质量与疗效一致性评价工作，提高仿制药质量，满足人民群众用的上、用的起好药的需求;4）开展药品上市许可持有人制度试点，优化我国医药产业结构。

2.3.1 加快新药上市速度

加快药品特别是创新药的上市速度，是保证公众用药可及性的重要内容，其实现途径包括：引导创新研发、提高药品审评审批效率、简化进口药品审批程序。

引导创新研发方面的政策包括：化学药品注册分类改革、中国上市药品目录集、发布专利权到期终止无效且无仿制申请药品清单与古代经典名方目录、2018年国家药品监督管理局当选为ICH管理委员会成员等。相关政策文件包括：《总局关于发布化学药品注册分类改革工作方案的公告》《总局关于发布<中国上市药品目录集>的公告》《国家药品监督管理局关于发布古代经典名方中药复方制剂简化注册审批管理规定的公告》《首批专利权到期、终止、无效且尚无仿制申请的药品清单》《第二批专利权到期、终止、无效且尚无仿制申请的药品清单》等。

提高药品审评审批效率是本次改革的重要内容，出台了包括原辅料和包装材料关联审评审批、国家集中受理、优先审评审批等一系列配套措施。相关政策文件包括：《临床急需药品有条件批准上市的技术指南》《原料药、药用辅料及药包材与药品制剂共同审评审批管理办法》《中药经典名方复方制剂简化注册审批管理规定》《关于调整原料药、药用辅料和药包材审评审批事项的公告》《关于鼓励药品创新实行优先审评审批的意见》等。

加快进口新药上市方面的政策包括：简化境外上市新药审批程序、加快境外上市新药审评审批、取消进口化学药品逐批强制检验、进口抗癌药实现零关税等。相关政策文件包括：《国家药品监督管理局国家卫生健康委员会关于优化药品注册审评审批有关事宜的公告》《国家药品监督管理局 国家卫生健康委员会关于临床急需境外新药审评审批相关事宜的公告》《国家药品监督管理局关于进口化学药品通关检验有关事项的公告》等。

根据《2017年度药品审评报告》[26]：“化学药和疫苗临床试验申请、中药民族药各类注册申请已实现按时限审评。通过建立优先审评制度，一批“全球新”药物获准进入临床，一批创新药物和临床急需药物获准上市。审评审批透明度提高的依据则是，药品注册的受理、技术审评、产品检验和现场检查标准与相关技术要求都已全面公开”。

2.3.2 加强临床试验管理

作为药物研发进程中的重要环节，临床试验可以认为是整个药物注册审批过程中的“限速步骤”;同时，药物临床试验数据是药品审评的核心基础，试验全过程的规范管理、数据全生命周期内的可靠性是客观评价药物的前提，因此，药物临床试验的管理对于提高药物质量与审评审批速度均具有重要的关键作用。

临床试验管理的改革举措主要为：默示许可、加强安全风险管理、拓展性同情使用临床试验用药物、接受境外临床试验数据、交流会议、临床试验机构备案管理等。这些政策体现在一系列规定文件中，如：《国家食品药品监督管理总局关于调整进口药品注册管理有关事项的决定》《国家药品监督管理局关于发布接受药品境外临床试验数据的技术指导原则的通告》《国家药品监督管理局关于调整药物临床试验审评审批程序的公告》等。此外，还发布了系列征求意见文件：《总局办公厅公开征求<药物临床试验机构管理规定（征求意见稿）>意见》《总局办公厅公开征求拓展性同情使用临床试验用药物管理办法（征求意见稿）意见》《关于公开征求<药物临床试验质量管理规范（修订草案征求意见稿）>意见的通知》《国家药品监督管理局办公室公开征求<临床试验用药物生产质量管理规范（征求意见稿）>意见》等。

2015年7月22日，原国家食品药品监督管理总局发布《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》（2015年第117号），全面启动了号称“史上最严”的药物临床试验数据核查工作，此举甚至被业界称为“七二二风暴”，由此可见该工作对于提高我国药物临床试验真实性、数据可靠性的重要推进作用。此后，相继出台了系列政策文件，持续推进此项工作，其中包括：《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》《食品药品监管总局关于进一步加强药物临床试验数据自查核查的通知》《总局关于印发药物临床试验数据核查工作程序（暂行）的通知》《关于药物临床试验数据核查有关问题处理意见的公告》《最高人民法院最高人民检察院关于办理药品、医疗器械注册申请材料造假刑事案件适用法律若干问题的解释》等。2017年7月21日，原食品药品监管总局食品药品审核查验中心发布了《药物临床试验数据核查阶段性报告》（2015年7月至2017年6月）[27]，对两年的工作进行了阶段性回顾与总结。

2.3.3 开展一致性评价

除了加快创新药的上市速度，高质量仿制药产业的健康发展是保障公众用药的另一方面。

回望我国制药行业的发展历程，仿制药曾为人民的用药可及性做出了极大的贡献，然而随着时代的进步，曾经的仿制药疗效与质量与公众的用药需求产生了差距，落后的开发理念、质量控制体系已不能满足民众的健康需求，因此开展仿制药一致性评价工作，提高已上市仿制药的质量成为时代发展的迫切需要。2013年2月16日原国家食品药品监督管理局发布了《关于开展仿制药质量一致性评价工作的通知》。2016年3月5日，由国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》，启动了仿制药质量和疗效一致性评价工作，成为我国仿制药产业发展中的里程碑式事件。

在仿制药质量和疗效一致性评价工作的持续推动中，政策推动高质量仿制药发展的同时加强质量监管，相继出台系列政策，包括：解决BE临床试验机构资源、BE试验备案管理、解决参比制剂获取、完善BE备案平台建设、发布十九批参比制剂目录（截至2018年12月）、发布一致性检查公告、五批通过一致性评价品规的公告（截至2018年7月）等。相关政策文件包括：《中国上市药品目录集》（2017年12月29日）、《首批专利权到期、终止、无效尚且无仿制申请的药品清单》（2018年1月29日）、《第二批专利权到期、终止、无效且尚无仿制申请的药品清单》（2018年12月24日）、《国务院办公厅关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》（2018年4月3日），《国家药品监督管理局关于加强化学仿制药注射剂注册申请现场检查工作的公告》（2018年5月14日），此外，还有《药品试验数据保护实施办法（暂行）》（征求意见稿）（2018年4月26日），上述文件的出台也可以反应出一致性评价工作的推进历程。

2.3.4 开展上市许可持有人制度试点

2015年11月，第十二届全国人大常委会第十七次会议通过《全國人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》，授权国务院开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任，标志着我国药品上市许可持有人制度（Marketing Authorization Holder，MAH）开始建立。2016年5月国务院办公厅印发《关于印发药品上市许可持有人制度试点方案的通知》（国办发[2016]41号），明确了MAH试点内容和品种范围。

MAH打破我国制药行业多年来许可与生产的捆绑模式，强调持有人对药品质量的全生命周期负责。其对于我国医药产业资源优化配置、遏制低水平重复建设、激发创新活力、降低研制成本、鼓励新药创制成果转化、推进医药产业供给侧结构性改革无疑均具有积极的作用。其中涉及的关键政策文件包括：《总局关于做好药品上市许可持有人制度试点有关工作的通知》《总局关于推进药品上市许可持有人制度试点工作有关事项的通知》《国家药品监督管理局关于药品上市许可持有人试点工作药品生产流通有关事宜的批复》《国家药品监督管理局关于药品上市许可持有人直接报告不良反应事宜的公告》等。

2018年11月公布的《药品管理法（修正草案）征求意见》（征求意见时间为2018年11月1日至2018年12月1日）中，MAH制度成为贯穿药品全生命周期的管理制度。作为药品管理制度改革的核心，MAH制度将对我国药品管理制度创新产生基础性、全局性和战略性的影响，对企业的组织结构和政府的监管框架等方面都将产生深远的影响。

除上述内容外，为维护公众用药权益，提高药品质量，降低用药负担，鼓励药物研发创新，原国家食品药品监督管理总局于2017年12月29日发布《中国上市药品目录集》，收录了131个品种，203个品种规格，其中包括首批通过仿制药质量和疗效一致性评价的13个品种，17个品种规格，被称为中国版“橙皮书”。

技术规范和指南体系方面的工作包括：推进ICH的指导原则在国内实施、征求《药物临床试验质量管理规范》修订稿意见、征求《临床试验用药物生产质量管理规范（征求意见稿）》意见、30余个技术指导原则和指南（不含征求意见稿）等。

3 讨论

通过对我国近年药品审评审批政策文件的梳理分析，可以看出这些政策文件既体现出我国“简政放权”“放管服”的行政改革方向，又突出了生物医药行业中一方面鼓励新药创新、一方面提高仿制药质量的工作要求。通过解决注册申请积压、临床试验审批制度改革、接受境外临床试验数据等举措加快药品审评审批;通过设立优先审评与特殊审评通道，加速创新药与临床急需药品的审评审批、加快进口药品国内上市、保障短缺药品供应，满足临床用药需求;通过开展上市许可持有人制度试点、变更化学药注册分类等一系列政策旨在达到优化产业结构、鼓励创新的目标;开展药品上市前生产现场检查与临床试验数据自查核查、加强临床试验过程管理、打击研究数据造假、开展仿制药一致性评价，提高药品质量。

这些政策传递的核心信息都是保证药品安全、有效、质量可控，“让老百姓能用得上用得起新药好药”，体现了“严把从实验室到医院的每一道防线，把4个最严落到实处，确保人民群众用药安全、有效”的决策部署。

这一轮改革直接催生了中国本土的创新热潮，也改变了中国医药行业的评价标准。在这些政策的影响下，取消、放开、鼓励和收紧多措施并行，行业竞争环境日趋规范，制药行业创新活力被有效激发，产业创新发展和转型升级持续推进，最终实现加快新药好药上市，提高药品质量，更好地满足公众临床用药需求。

根据《2017年度药品审评报告》[26]，化药各类注册申请审评审批用时显著下降，2017年较2016年创新药临床试验批准数量翻了一番，受到政策鼓动，近年，国内医药创新创业极度活跃，新药研发和申报逐年增加，一批具有明显临床价值的药品通过优先审评程序得以加快、优先批准上市。

本文整理了继2015年8月18日国务院“44号文”之后所涉及的药品审评审批相关监管政策、法规、技术指导原则，通过对该系列政策进行梳理，形成我国近年来审评审批制度改革的信息体系，在梳理的基础上，进一步对“44号文”之后相关政策进行剖析，找出改革脉络，把握行业政策导向，为做好药品开发、审评核查等相关工作提供参考。

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（2019-04-29收稿 责任编辑：徐颖）