新高考制度改革的现实困局与改进路径

左崇良

（衡阳师范学院教育科学学院 湖南衡阳 421002）

近年来，我国高考制度改革进入了一个相对活跃期，在分省命题、自主招生、科目内容与形式调整等方面进行了积极的探索。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》指出，高考改革是教育改革的重要内容之一，其总体方向可概括为“分类考试、综合评价、多元录取”。2014 年浙江、上海率先启动高考综合改革，2017 年北京、山东、天津、海南四省市加入新一轮试点当中，2018 年湖南等更多省份启动了高考改革程序，这意味着我国新高考时代已经来临。在这个新旧更替的教育时代，分析新高考制度改革的利弊得失，总结高考试点省市的经验和教训，对于推进新高考制度改革有着十分重要的意义。

一、新高考制度改革的现实困局

新高考制度改革具有多重积极价值，又引发若干需要重视的问题，形成种种困境。

（一）多方博弈，选择权被功利对待

新高考改革推出了一系列新政策，在制度上有很大的创新。新高考改革背景下，我国高校人才选拔机制的改革呈现出三个方面的动向：尊重选择权；强调综合性；凸显专业导向。同时，选拔标准更加重视基础，突出能力；注重加强高校与中学课程的衔接；实行多样化的人才选拔方式。

然而，由于新高考制度规则的复杂性及其隐含的利益博弈，让高考改革的参与方无所适从，给高中教育教学带来一些负面影响，并出现区域、城乡教育不公平扩大等弊端。新高考制度改革，有众多的参与者，有中学，也有大学；有教师，有校长；有学生，还有家长。高考改革过程中，高校及其教师基本上是按兵不动，对改革持观望态度；对于高考改革，高中学校不是主动作为而是被动接受，校长、教师、学生及其家长，使用各种方法手段参与新高考改革的利益博弈。在改革过程中，各利益相关者出现利益及诉求冲突，出现高考制度设计的预期结果与实际效果产生偏差的现象。

新高考改革的重要出发点是扩大学生的选择权和增强高校的自主权，但是，从实际情况来看，扩大选择权的措施存在被功利对待的情况。研究发现，从学校、学生到社会方面都存在不可忽视的功利化倾向。［1］在新高考改革过程中，学生、高校和中学是高考直接的利益相关者，同时作为影响规则走向的行为人，他们选择策略的目的都是为了寻求各自的有利结果。

（二）出现新的应试教育现象，高考的本体功能难以发挥

新高考改革面临最大的挑战是教育理念的转变问题。新高考改革实施五年来，一些学校仍旧以传统的教学方式来应对新高考招生制度改革，使得改革的各项举措难以真正落地，甚至还出现了新的应试教育现象，高中学生的学业负担反而加剧。高考的本体功能是“筛选人才”，为高校选拔合适的或优秀的生源。但社会竞争的学历导向和社会领域的不公导致我国高考承担了过多的社会责任，增添了许多附加功能，而逐渐偏离了高考的本体功能。

给予学生更多的自主选择权是当代教育的发展趋势。新高考改革在高中进行大范围的选科制，其实质是将大学的专业教育提前到高中阶段，这与现代大学所要求的宽口径和重基础不相符合。新高考改革给高中课程标准带来负面的影响。在现行体制下如何保证考生在专业录取标准之外的科目上达到高中课程标准要求，如何引导学生全面发展，如何真正践行素质教育，还没有找到一个合适的方法和手段。

（三）“招考不分”体制积习难改

政府从战略高度推进高考改革的部署，不仅对人才选拔具有重要意义，也对高校招生培养模式等产生影响。新高考改革实施过程中，高中学生选科和高考志愿填报出现了一些始料未及的事情。2017 年是浙江省新高考的第一年，然而在高考录取中出现了一些很奇特的现象。有学生以637 分报考并录取至四川大学锦城学院，而四川大学本部在浙江的一段投档线为629 分，前者仅是后者的一个独立学院。同济大学浙江学院也有类似惊奇事件。其一段投档线竟然出现了646 分的高分，比同济大学本部仅低2 分，这个分数高于国内大部分重点院校。2017 年上海实行院校专业组平行志愿录取，学生可以选报24 个院校专业组，每个专业组可选报4 个专业，最多有96 个专业选择。浙江探索三位一体招生等多种招生录取模式，实行分三段填报志愿，每一段所在学生可填报80 个专业平行志愿。眼花缭乱、名目繁多的专业志愿模糊了高考生的视野，使其容易作出错误的选择。

对于我国高考招生制度存在的体制性弊端，新高考试点省市都有全面深刻的体会。但是，试点省市没能突破招考不分的传统体制，而是延续总分排序录取、统一招生模式，造成的结果是考试评价标准单一的格局没有变，招生录取集中统一的模式没有变，学校、考试机构、招生部门之间的关系没有变。在新高考改革推进过程中，考试机构专业化水平和社会化程度不高的问题仍旧没有破解之策。地方招生办在高考录取的关键环节拥有控制权，继续充当学生和高校之间的中间人，高校自主考试招生的权限明显不足。学生在考试和报考方面也受到地方招办的制约，只能在实行平行志愿投档的框架下一档多投，学生与高校难以真正自由地双向选择。

（四）“唯分数论”积弊难除，综合素质评价受到质疑

新高考制度体系中“两依据一参考”旨在以综合评价来破解“唯分数论”，促进高中学生全面发展，帮助高校科学选才，促进高中和高校教育的有效衔接。但是，试点省市将选考科目等级分折分后加总排队，这种方式没能充分体现“综合评价”和打破“唯分数论”的政策初衷。

新高考改革过程中“两依据一参考”实质上沦为“一依据一参考”，新高考方案无法全面衡量学生全面发展的情况，结果仍旧是文化课的考试分数决定考生的命运。而且，学业水平考试游离于高校的招生标准之外，难以发挥高校招生选拔的功能和作用，难以引起高中、学生和高校的重视。综合素质评价的参考价值也没有发挥出来，无论是作为考生报考的前置条件，还是在同等条件下优先录取的参考依据，考生的综合素质评价基本上都只是与高校招生录取“软挂钩”，事实上综合素质评价方式被“搁置”，这种状况不足以引起教师、家长和学生对素质教育的真正重视。因而，推进素质教育、培育学生良好个性、促进学生规划人生、转变人才培养模式等诸多改革的设想都难以实现。

高考科目调整引发的不同科目成绩之间的可比性问题，成为新高考改革面临的一个难题。在原始分主导、总分录取等诸多前置条件的约束下，现行等级分其实就是一种简化的“标准分”。等级分在解决分数的可比性、总分的可加性方面是积极的和有效的，但也带来了一些不符合教学导向的消极影响。［2］高校自主招生和综合素质测评是高考走向科学性的体现，也是本轮高考改革的创新之处，却引发了公众对于高考公平性的质疑和担忧。

总而言之，新高考改革的道路并非一帆风顺，高考改革过程中存在一些问题。高考参与者对新高考的政策了解不够，教师态度消极，学生对选考的意愿不高，社会对新高考评价不高。新高考改革留下的教训也不少，比如，多元化综合评价的社会接受性低，多次考试的博弈复杂性，人文环境的强约束，众多问题的叠加，加大了社会各界人士对新高考改革的质疑，导致改革举步维艰。新高考改革过程中，高考的本体功能难以发挥，“招考不分”体制积习难改，“唯分数论”积弊难除，改革陷入困境。

二、新高考改革出现困境的原因

新高考改革面临着众多难题，面对新高考存在的不足和弊端，我们必须深入考量新高考改革各项举措及其成效，清楚新高考改革困境的原因所在。

（一）两难问题对教育考试制度形成挑战

高考改革存在着一系列的两难问题，较突出的有统一考试与考查品行的矛盾、统一考试与选拔专才的矛盾、考试公平与区域公平的矛盾、保持难度与减轻负担的矛盾。［3］新高考制度设计中，还存在科学性与公平性、科学性与可行性的两难问题。新高考启动之时，就有学者论证了高考改革中的“实质公平”问题。［4］假如我们只看到两难问题的一面而忽视另一面，就会使高考改革走弯路，甚至误入歧途。

公平选才和科学选才是贯穿高考制度完善和改革演进的两条主线，其实质是公平和效益的关系，高考改革两条主线既矛盾又统一。［5］在新高考背景下，考试和招生的形式公平掩盖着诸多实质上的不公平。比如，“3＋3”选考科目两次考试如何等值；条件较差的中西部或贫困地区中学缺少教师编制和经费，很难实现真正的选课制和走班制；文化资本处于劣势的弱势群体家长看不懂高校复杂的录取规则。另外，一些重点大学推出的自主招生中要求考生多次亲赴高校参加笔试和面试，这对于地处偏僻农村的高中学生来说需要耗费大量的时间成本和经费，实质上在大都市名校和农村考生之间多设置了一道“栅栏”。新高考降低了高考中文化成绩的权重，加大面试、综合素质评价等方面的权重，引发了民众对高考公平性的担忧和质疑，这些都反映了教育考试制度的实质公平问题。

教育改革在政策制定、颁布与实施的过程中，其实都有相应的价值观念作为指导。新高考改革存在两种不同的价值联盟，一种是坚守公平的外部行动者，另一种是强调质量的内部行动者，前者是公平联盟，后者是卓越联盟。［6］从浙沪新高考试点来看，新高考改革无法兼顾高考科目设置的科学性与可行性，新高考选考等级赋分制产生了负面效应，考生在确定高考选考科目上出现投机行为，并带来不利于物理等学科发展的消极影响。

（二）选择过多增加了成本

扩大选考是对高中教育选择性提升的推动。新高考制度改革增加了选择性，在扩大学生选择权的同时也为高考各相关主体带来了额外的负担。对于学生，多一种选择的同时也多了一份不确定性，每种选择都有其相应的风险；对于高中，学生自由选科要求实行分层教学和走班制，如果学校缺乏精心的组织势必造成课堂教学秩序的混乱。

自由选择的机会并非多多益善，选择性过多给高中教育带来了新挑战。上海新高考选考科目6 选3 门，最多有20 种组合供学生选择；浙江新高考选考科目7 选3 门，最多有35 种组合供学生选择。高中学校的活动空间比大学要狭窄得多，师资数量也不够，如此众多的课程组织形式在条件较好的浙沪都勉为其难，在中西部省区实施更将是难上加难。长期以来我国各阶段学生自主能力培养的缺失、学业指导和职业生涯规划指导的不到位，使得高中学生面对选择时往往表现出焦虑茫然。

选择就会产生成本，甚至成为学生的负担（包括心理负担），过多选择会造成资源的浪费。高考关系到学生未来的学习、发展甚至职业生涯，面对高考如此大规模考生之间的相互竞争，每个人的选择结果都会或多或少受到其他人选择策略的影响。学生在选择时，由于个人对其他人的选择策略和同类选择信息无法充分掌握，所以个人选择充满了不确定性，随之带来的风险既是对学生决策能力的挑战，也将成为竞争失利者诟病改革政策缺陷的借口，给高考改革造成新的阻碍。

（三）高考志愿填报的规则过于复杂

新高考的选考等级赋分制和多元录取制度十分复杂，涉及考生及家长、高中教师、高校等核心利益相关者，分析高中生在选择权使用中出现的各种误区及原因，有助于高考政策调整和改革顺利推进。

新高考改革的一个重要方面是赋予学生更多的选择权。造成“高分考生被三本院校录取”这一现象的根本原因是那些高分报三本的学生和家长没有弄清楚新高考的新规则。在浙江试点的新高考本科录取中，高校不再分一本二本还是三本，所有的本科院校在一起招录。志愿填报时，根据考生的分数分为高、中、低三段，高段分数先报，然后依次进行；同时，录取的基本单位是高校的不同专业。志愿填报不再是“××学校—××专业”，而是“××专业—××大学”的形式。新高考中消除了批次的阻隔，在志愿清单中不同层级的高校为平行的关系。但是，大多数中国学生及家长只是粗略了解各高校在中国高等教育的位置，而不清楚每个大学各个专业的具体排名，新高考的志愿填报规则太过复杂容易造成误报。

（四）“专业导向”模式还不成熟，高校招生录取机制尚待完善

高考是我国教育考试中关注度最高的一项，如何处理好高考为高校选拔人才与引导中学教学两大功能的关系，做到“两个有利于”，一直是困扰高考改革的难题。“专业导向”志愿填报模式在我国教育考试中还是一个新生事物，高校招生录取机制还不成熟。

新高考改革过程中，高考招生制度改革在录取模式上改学校平行志愿为专业平行志愿，对高校招生及各专业的发展产生了影响。新方案中的“专业导向”模式，使得高校的专业结构、课程体系、师资力量、教学方法、学生毕业就业以及升学途径等受到社会各界更多的关注。这种“专业导向”模式设计的本意是使激烈的生源竞争从学校之间的竞争转为专业水平的竞争，逼迫高校加强专业内涵建设，优化专业结构布局，形成专业优胜劣汰的新机制。但是，多数高校采取了“放宽专业限制”的做法，先将高分学生招进来，再对学生进行“专业选择”和“二次分流”。这样的安排有利于该校录取到更多的高分学生，但并不能促使高校专业水平的提高。

新高考改革中，高校招生录取机制的前瞻性不足，教育和考试改革的宣传力度不够，理论与实践之间产生偏差，人才选拔目标不够清晰，对学生的能力考察缺乏科学的标准，人才甄选与人才培养在衔接中存在断裂等问题。对于高校，根据专业指定选考科目招生不可避免会扩大专业间的生源差异，由此对专业建设和人才培养质量提出了更高的要求。为了回归高考的教育功能，教育部门应在分析高考制度变迁的基础上进行新高考的意义建构，明晰高考对基础教育的引导和激励作用，逐步提升高考程序的公正性，建立科学合理的录取机制。

三、新高考制度改革的改进路径

新高考制度改革究竟应该如何推进？高校自主招生如何走向有序？“中国高考应向何处去”是教育工作者必须深入思考的问题，在此基础上提出策略和路径。

（一）坚定信念，将新高考改革进行到底

新高考改革过程中出现的这些问题，是发展中的问题。教育工作者要通过自己的智慧和勇气去破解改革过程中遇到的问题。高考改革不可能一蹴而就，我们需要坚定信念，有将改革进行到底的勇气和担当。

推进高考制度改革，必须在全面研究和长期规划的基础上渐进地展开，使之沿着正确的轨道运行。为了新高考制度的顺利实施，教育界需持续跟踪高考新政实施后的情况并进行系统研究，全面而深入地揭示新高考改革存在的问题，探索高考改革规律，总结新高考改革经验，展望新高考改革愿景；融合文化心理和政策法律两种维度，在民众认同与教育政策之间保持一定的张力，在公平性与科学性之间保持适度的平衡，建构有效的人才培养模式和人才选拔机制。

树立高考改革意识，明确高考改革目标和路径。在新高考即将在全国大范围铺开之时，总结本轮高考改革的亮点，将为高考改革的进一步实施提供强力支持。我国教育科学“十四五”规划的启动，伴随着教育改革的暖风，我国新高考改革也开始新的征程、迈出新的步伐，必将踏上新的台阶。

（二）认准方向，使新高考更加公平公正

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》明确提出要推进考试招生制度改革，完善高等学校考试招生制度。根据纲要的精神，我国高考制度改革的总体方向是：更有利于推进素质教育和创新人才培养，进一步促进教育公平；探索实行社会化考试，实现“教、考、录”三者相对分离，逐步克服“一考定终身”的弊端。

高考承载着广大考生升入大学的梦想，充满着家长和社会对未来的希冀，寄托着人们对于教育公平公正的追求。现行高考制度具有一定的历史价值和现实优势，权威性、公平性得到社会认可，但也暴露出一些社会反响强烈的问题。2014 年以来，新高考改革在增加选择、完善监管、促进公平、科学选才等方面取得较大突破。此外，高校自主权的增加，有利于推进多元招录制度。

构建规则公平、过程公开、结果公正的高考制度，维护相关主体的合法权益，是教育改革的迫切要求。新高考制度中的“形式公平”隐藏的实质公平问题，影响着人们对高考改革的评价。在当前教育改革不断深化的新背景下，需要深入探索推进高考实质公平的有效途径，探索教育公平的制度设计和条件保障。制约新高考改革的两对最基本的范畴是科学性和公平性、科学性和可行性的关系，必须妥善协调这两对矛盾关系，处理好科学性、公平性和可行性的各要素平衡，使高考改革实现两翼齐飞。

（三）齐心协力，共同构建高考招生制度体系

高考是一项具有鲜明中国特色的教育制度，其不仅是教育界的一个核心问题，而且也是全社会高度关注的一个焦点问题。因此，对高考进行的任何一项改革，都具有牵一发而动全身的影响。请社会各界给教育改革一点时间，齐心协力，共同营造一个良好的改革氛围，共同构建具有中国特色的高考招生制度体系。

高考招生制度改革是一项社会关注度高、政策性强、涉及面广的系统改革。由于高考改革的关联度大，各相关部门需要通力协作。新高考改革背景下，高中的课程教学和学科组织发生变化，高校的专业设置和人才培养都将作出调整。面对高考招生制度改革带来的新挑战和新机遇，高等学校要在更新教育观念、优化人才培养规格和选拔标准、构建综合评价和多元录取机制、深化人才培养模式改革、创新学校内部管理体制、提高师资队伍整体水平等方面加强研究和革新，推进学校的内涵建设和特色发展。高校自主招生工作必须争取最大限度的外部支持，搭建学生培养的跟踪评价与反馈改进机制。

（四）方法创新，完善新高考改革的技术路线

新高考，新方法。在新高考改革背景下，建立新的教育管理机制和教学组织方式还有一段很长的路要走。推进选择性高考制度改革，需要充分发挥学生与高校的选择积极性，加强考试等值等方面的理论与技术研究，提高政策的科学性与可行性以及两者的契合度。

高考改革的进一步实施，需要克服高考操作技术的“知识中心”倾向，避开考出个性的陷阱，降低教学改革的难度，保障选考的社会意义；考招分离改革的推进需要变革现代性的高校组织，加大招生环节的改革力度，提高招生面试技术，增强自主招生的公平性。新高考改革的推进要求采用全方位的选拔评价尺度，采取先进的录取手段。新高考改革分类评价是对高中教育多样化发展的呼应。针对近年来我国民众对教育需求呈现出的多样性和差异化特点，决策部门应以科学理论和新的教育观、人才观来引领新高考改革，从操作层面筛选、验证高中教学组织和高校招生录取的方法、策略。在不打破当前高考分数使用方式的前提下，等级分在考试技术层面仍具有改进的空间。

（五）招考分离，推进教育考试体制改革

招考分离是新高考改革成败的关键环节，实现招考分离必须推进体制改革。高考综合改革主要涉及考试科目改革和招生录取改革两个方面。

考试科目改革是招生录取改革的基础，本轮高考改革在实施中要解决科目选择权的落实、考试次数增加带来的负担、统一高考与学业水平考试的分数如何组合等问题。高考科目改革的路径与策略有：通过权重设置实现考试与招生进一步耦合、分值重构实现考试与招生进一步分离、一档多投实现考试与招生进一步协同。

高校招生录取机制的改革是新高考改革的重要组成，可以借鉴国外和港澳台地区的成功经验。新高考改革力图解决高校人才选拔的诸多问题，但不是很成功，我们可以将视角转向港澳台地区以及国外：港澳台高校具有多样的人才选拔方式，其人才选拔理念异中有同——选拔方式灵活多样，弹性化的选拔标准；美国高校极具个性的人才选拔录取体系；英国高校力图构建高考成绩与综合评定相结合的选拔录取体系；日本高校实施统一、多样与开放的人才选拔手段。基于新高考改革的现状，参考其他高校的运行模式，我国高校招生录取改革的路径有：强化高校招生宣传工作；遵循以生为本的人才选拔理念；采用多元录取指标；明确人才选拔标准；构建信息化与综合化的人才选拔机制；将人才培养与选拔相互联系等。国家政府构建阳光高考平台，建立统一的招生信息管理系统，使高校的招生录取工作始终在阳光下进行。