脱贫攻坚中帮扶对象存在的问题与对策

贺东航

2019中央经济工作会议强调，要确保脱贫攻坚任务如期全面完成。现阶段，我们有必要对这场波澜壮阔的脱贫攻坚战作出系统性分析，总结成绩，找出问题，以展望未来。

脱贫攻坚决胜阶段还存在哪些问题

大扶贫格局下的结构性利益张力。贫困户与非贫困户获得的利益差别较大，一些人争当贫困户甚至赖着贫困户或低保户的帽子不摘。目前从中央到各地都出台了相关扶贫惠农政策，但有的地方却存在层层加码、“吊大胃口”的现象，让贫困户成了“特权户”。笔者团队基于湖北、贵州某些贫困县的调查分析得出：以医疗报销为例，国定贫困县贫困户一般由县财政购买新农合，零起点享受90%以上的住院报销比例，有的县对自费超过8000元的贫困户进行二次补贴，还从国家补贴基金中拿出20元为贫困户购买一份商业保险，同时有住院误工补贴、跨省就医报销特殊政策，还可享受数十种慢性病的药物报销和签约家庭医生服务。而非贫困户仅有65%—80%的住院报销比例，不能享受其他医疗政策。产业发展补贴、无息无担保贷款等也是如此。可见，扶贫资源分配的“悬崖效应”是导致部分贫困户即使达到脱贫标准也要想方设法赖着不脱贫摘帽的制度性因素。

贫困村与非贫困村之间出现“倒挂现象”。近年来，非贫困村和贫困村由于享受的扶贫资源不同，贫困村被纳入重点扶贫计划，项目资金重点倾斜，受领导重点关怀，一些贫困村的日常办公经费、基础设施等远远超过了非贫困村。我们在调研中发现，湖南省汉寿县岩汪湖镇某省级贫困村有745户3022人，其中有贫困户108个、贫困人口399人，贫困人口占该村人口13%。2015年至2017年，在市级单位帮扶下，该村获得的项目投入经费多达2208.6万元，全村人均享受项目资金7300多元，村庄道路、农田水利、文化活动场所、村级党群活动中心等村内基础设施大变样。同样在汉寿县丰家铺镇一个非贫困村，由于没有“贫困帽子”和项目安排，各种专项扶贫资金无法顾及，2016年该村只争取到专项资金2万元，基础设施建设基本没有变化。这种资源分配失衡后果就是一些村庄和一些人赖着贫困村和贫困户指标成为他们的“理性”选择。

“等、靠、要”的心理。这类贫困户群体分为两类，第一类为“等、靠”群体。他们往往是体力或者智力精神存在一些缺失的农户，加上父辈的贫困代际传递或不幸遭遇，使这一类贫困户长期处于村庄社会的边缘地位，为周围村民所轻视，在这类人看来，生活缺乏“奔头”，奋斗没有意义。客观而言，在文化素质、社会资本、技术等方面难以满足发展产业的需要。例如，2015年国家统计局安徽调查总队发布的贫困调查报告显示，安徽全省200.7万户贫困户中，因病因残而致贫的有86.8万户，占43.2%；其次是劳动力素质低，如智障、精神疾病等，占13.8%；还有是家庭无合格劳动力，占13.5%。这类农户多是因长期疾病或生理遗传导致的弱劳动力，他们往往把干部帮扶和国家扶贫政策理解为解决自身基本温饱的收入来源，除此基本需求外就没有奋斗目标了。无论干部怎么劝服、帮扶他们发展种养殖、务工，都不能唤起他们的兴趣，甚至近年来一些新闻报道反映出“希望政府帮其找媳妇”的需求。总之，这类贫困户缺少脱贫内生动力客观上是因自身条件所致，主观上是因贫困文化所致。第二类为“要”群体。这类群体的贫困户深知政府扶贫考核压力大，借此向政府扶贫干部施压，索要各种扶贫政策，而不管自身是否符合条件。我们在贵州某贫困县农村调研时发现当地政府出台了养猪、养羊、养牛的补贴政策，还有农户可向政府申请发放免费的猪仔、羊仔、牛仔。某贫困户主要是两个60多岁的老年人，看到另一年轻贫困户领到牛仔发展养牛就羡慕不已，强烈要求扶贫干部将送给他家的猪仔换成牛仔，干部多次劝阻该户不适合养牛，但是该户仍坚持，后来得到牛仔后又转卖他人，坐收渔翁之利。如此一来，“伸手要政策”成为一些贫困户的常态，扶贫干部碍于“一票否决”压力只能尽力满足。还有一些贫困户由于贫困文化的长期存在，陷入不愿发展、安于现状的境地。

边缘贫困群体的相对贫困问题难以兼顾。目前精准扶贫的识别标准是以消除绝对贫困为主，而在农村存在大量边缘贫困户的相对贫困状况（农村贫困户的识别误差往往会有200—300元出入，从统计学意义上来说是没有差别的）。这些边缘贫困户的自身发展能力有限，却难以得到国家扶贫政策的倾斜，导致他们随时可能落入贫困。以河南省永城市为例，该市建档立卡贫困人口46096人。2018年通过对永城市裴桥镇“边缘户”的调研后发现，该镇有2000多户生活于贫困线附近的“边缘户”，约计8000人左右，他们虽然没有被识别为建档立卡贫困户，但是其家庭是存在实际困难的，应当和建档立卡贫困户一样，也需要得到政府的帮助。

以上问题如果不加以制约和改变，就会对脱贫攻坚成果造成四个不利的影响。首先，扶贫效益低。如果没有贫困户自身努力投入相配合，扶贫就会出现“干部运动，农户静止”的局势，扶贫资金与干部帮扶只能满足贫困户基本温饱要求，纾解一时之困，无法彻底拔掉“穷根”。其次，影响社会风气，制造群众怨气。部分群众的“等靠要”思想一旦得不到制约，不可避免地就会被其他贫困户所效仿，不利于形成“脱贫光荣、自我奋斗”的良好社会氛围。由于当前脱贫攻坚的目标群体是贫困户，大部分的扶贫政策和发展机会都倾斜于贫困户，非贫困户被排斥在政策红利之外。如果贫困户不能积极利用好扶贫资源，只是一味索取，就会造成社会不平衡。长此以往贫困户与非贫困户的政策受益悬殊会制造群众怨气。再次，打击扶贫干部的工作积极性和获得感，制约脱贫攻坚的前进步伐。最后，会造成一些脱贫安置点“稳不住”。以我们曾经调研的福建省闽东北某镇为例，该镇有175个搬迁户，来自七、八个村庄，大的村庄搬迁户有100多户，小的村庄搬迁户有20多户，村民事务无人受理，垃圾随处堆放，治安案件不断发生，困难群众实现真脱贫还有待探索。

如何做好帮扶对象工作

要做好帮扶对象工作，关键是将脱贫攻坚和乡村振兴战略进行有机衔接，充分发挥乡村振兴战略的政策效能，解决帮扶对象的问题。

通过乡村振兴战略来扩大政策的受众面。地方政府应充分利用乡村振兴的政策均衡性。在打赢脱贫攻坚战总体目标的要求下，统筹脱贫攻坚与乡村振兴的专项财政资金，顾及非贫困户和边缘户的合理利益诉求。并在不触碰政策红线的情况下，从产业、教育、医疗、生态等方面制定普惠型政策，惠及全体农户，给非贫困户和贫困户同时输送致富机遇，积极搭建非贫困户和贫困户的合作带动机制和利益共享机制，全面提高贫困户与非贫困户满意度。

通过乡村振兴战略来形成产业的可持续发展。以乡村振兴战略对接“产业脱贫”和“产业振兴”，结合本地区域特色，借助内外的市场主体需求，延伸产业链，顺势构筑产业高地。干部要以“功成不必在我、建功必定有我”的精神，细化落实可持续发展产业项目。一是通过乡村产业振兴来实现“以短养长”，增加“造血”功能和“长期见效”产业。二是在乡村振兴过程中增设反映产业持续健康发展的长期绩效考评指标，减少对扶贫项目的短期化导向，引导贫困地区发展产业扶贫在“快”与“好”之间取得平衡。三是在实施旅游产业扶贫攻坚中，要从整体角度、长远角度来考虑旅游开发与自然环境的协调并进。通过乡村旅游产业振兴和生态振兴的两个规划，建立健全旅游扶贫保护制度，保证旅游扶贫产业发展长盛不衰。

加强研究与建立贫困村产业帮扶可续性指标，用以评估扶贫产业是否存在短期主义；同时，扶贫干部也要做好与帮扶对象的解释工作，设立“脱贫不脱政策”的缓冲期和逐渐减少帮扶的心理适应过程。地方政府应该顾及非贫困户和边缘户的合理利益诉求，统筹脱贫攻坚与乡村振兴的专项财政资金，在不触碰政策红线的情况下，从产业、教育、医疗、生态等方面制定普惠型政策，惠及全体农户，积极搭建帮扶对象联动机制。

要加大乡村振兴系统性制度建构。精准扶贫政策进村入户后，其经济效应已经显现，相对而言，政策的社会效应和政治效应还未完全呈现。在乡村振兴战略政策的贯彻落实过程中，要注重经济效应、政治效应和社会效应的全面发挥、相互转化与和谐共振，要以相对较低的政策成本释放更大的政治效应、经济效应和社会效应。

因此，必须依托系统性制度建构。一是通过乡村人才振兴的若干政策，结合劳动、民政、扶贫等部门对帮扶对象农户进行培训，建立帮扶对象的教育培训机制。二是通过“乡村文化振兴”的若干政策，提升帮扶对象农户的融合凝聚力、归属感和可持续发展感。三是在有帮扶对象集中的安置区形成“一部二会三平台”（党支部、村民委员会、理事会、公共服务平台、居民议事平台、文化娱乐平台) 组织体系，建立适合集中安置区管理的相关制度规定，合理优化，让帮扶对象所在的安置点成为有机的社区。四是建立帮扶对象的长效经费保障机制。未来应在乡村振兴政策经费中每年继续列支一部分用于脱贫攻坚费用。五是乡村振兴战略中的产业、生态、文化、人才、组织振兴可以继续含有“产业扶贫”“生态扶贫”“文化扶贫”“人才扶贫”和“组织扶贫”政策。六是针对农民教育、医疗等方面的开支不断上涨的现实和全面脱贫的要求，在统筹农民接纳程度和财政承受能力的基础上，发挥乡村振兴战略的惠农效力。

开展多种形式的扶贫扶志活动树立健康三观。充分开展扶贫扶志行动，提高帮扶对象的自我发展能力，要从根本上调动帮扶对象的意愿，充分发挥个人的主观能动性，开展道德评议活动，曝光反面典型、鞭策后进。树立脱贫光荣导向，促进群众见贤思齐、自我矫正、勤劳致富。探索出一条财政兜底、精准保障、社会参与的教育扶贫路径，将扶智扶志教育融入其中，彻底阻断贫困代际传递。

设置合理的奖惩机制，消除“干部干，群众看”的局面。政府可设立一些奖惩办法来激励贫困户。前提是中央政府要给予地方奖惩贫困户的权限，允许地方政府自主创新，对努力争取脱贫摘帽的群众给予物质和精神奖励机制，对于部分贫困户“等靠要”行为甚至浪费扶贫资源的行为予以惩处措施。如按感恩意识强、致富动力强、诚实守信强和遵纪守法好、环境卫生好、教育支持好、家庭和睦好的“三强四好”评选标准，全面实施贫困户“星级评定”激励机制。在扶贫领域总结推广民政领域对“低保福利依赖问题”建立的约束机制，如：《社会救助暂行办法》明确规定，低保家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作；无正当理由，连续3次拒绝接受介绍与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，县级人民政府民政部门应当减发或者停发其本人的最低生活保障金。

进一步精准识别“等靠要”贫困户之根源，划细类别给予帮扶措施。例如，对于有精神问题的贫困户应送去相应的专业精神卫生机构治疗，对智力障碍或身体残疾的贫困户要根据其劳动能力状况给予关怀帮助，可以通过政府购买服务方式引入专业社工组织为他们赋能培力，帮助其发展力所能及的产业；对于无劳动力的老年农户、孤儿、亚孤儿群体施行民政救助，将其从贫困治理对象转为政府兜底的民政救助对象。

在长期困扰我国乡村绝对贫困基本消除之后，我国乡村将进入一个以次生贫困为特点的治理阶段，这需要改变原有脱贫思维及路径，需要规划设计与乡村振兴战略和城乡融合的扶贫政策，从根本上巩固脱贫攻坚成果。