贵州农村合作社可持续发展主要约束因素及路径选择

邱中慧 魏世农 王盛鑫

合作社经济也叫合作经济，是人们为了改善生产生活条件，谋取共同的经济利益和社会利益，通过资金、劳动、技术或生产资料入股的方式，在平等互助基础上，自愿联合建立的一种合作经济组织。合作社经济与股份制经济一样，产生于现代工业文明初期，是商品经济发展到一定阶段的产物，随着市场经济的发展而发展。

改革开放后，贵州农村合作社发展主要经历20世纪80年代至2003年自主发展和2003年至今引导发展两个阶段，取得了不俗成绩。截至2019年6月底，贵州省农村合作社68584个，合作社成员241.6万户，776.7万人，其中贫困户112.6万户，375.4万人，辐射带动非合作社农户100万户以上。合作社实有资产总额1364.1亿元（其中固定资产261.6亿元），流转土地面积641.8万亩，建在500亩以上坝区的合作社7040家。然而与先进省市和试点省相比，贵州农村合作社发展还显得比较滞后，与农民愿景和农村发展需求相比有明显差距。表现为：总量不少，但“空壳社”占比较高；联结紧密的合作社少，联结松散的协会多。政府部门扶持与引导发展的少，自我发展与组建的多；形成规模与规范运作的少，临时合作、无序发展的多；生产、加工、销售系统服务联合的少，销售、信息、技术服务联合的多。如目前贵州农村正常运转的合作社37439家，占54.6%，“空壳社”31145家，占45.4%。有近一半的农村合作社处于僵尸状态。联结松散专业协会占比69%，联结紧密专业合作社占比仅为31%。龙头企业+合作社+农户型合作社仅占16.94%，从事销售、运输和从事信息、技术服务，占比分别为58%和36%，而生产、加工、销售综合服务的占比仅为6%等。这些问题与我省农村合作社可持续运作主要约束因素息息相关。

一、贵州农村合作社可持续发展的主要约束因素

（一）人才匮乏，内部治理结构不完善，管理不规范

首先，懂经营、会管理的专业人才匮乏，内部治理结构不完善，管理不规范，导致大多数农村合作社异化，出现很多没有实际运行，只为套取国家扶持资金，然后分而食之的空壳社。在2007年《农民专业合作社法》出台实施后，我省农民专业合作社井喷式增长，注册数量暴增。受政策导向影响，很多农村专业技术协会在没有实质性转变的情况下，也注册为农民专业合作社。随着政府对农民专业合作社扶持力度加大，不断出台财政、税收优惠和资金、技术方面的扶持政策，一些从事农业产业加工、经销、物流的纯企业为套取各级政府针对农民专业合作社的优惠政策，也注册成为农民专业合作社。

其次，在农村合作社中，内部治理结构完善，管理规范的相对较少。不论是专业合作社，还是综合合作社，都面临着大量不按章程规范运作的现象。而很多地方领导出于追求政绩的目的，在没有充分作好人才培养与产业调研的前提下，过分强调农村合作社数量，盲目发展，完全忽视了合作社经济是一种法制化经济组织。一些能人大户领办的农村专业合作社，不遵守《农民专业合作社法》规定，不执行相关制度，普通社员农户受到文化素质与管理知识的限制，缺乏合作社意识与思想，参与不足，导致农村合作社发生异质性特征，结果是很多农村合作社虽已建立，但运行却难以为继。

再次，在一个经济组织的管理中，最重要的是财务管理，财务出了问题，难以盈利，也就难以持续运作发展，而限制我省农村合作社发展的最大难题是财务水平低下。从业人员素质不高，财务管理制度不健全，落实规章制度不到位，很多财务人员未接受过专业培训，操作上混乱随意，对财务监管造成很大影响，乱做账，做假账，直至亏损停业。比如，按《农民专业合作社法》规定，分配盈余按成员出资额与合作社交易量实施返利，据贵州省农业农村厅调查结果显示，贵州省农村合作社一半以上未规范建立社员账户，六成没有根据法律要求对社员进行盈余分配，七成未实施民主决策，三成以上尚未实施规范会计核算。

（二）服务层次低，带动能力不强

合作社是农户自主生产，产品交售给合作社加工、销售，产生的利润按社员出售的量返还社员。合作社就是社员进入市场的一个代表。无论是从事两个经营业务以上的综合服务社，还是从事单个经营业务的专业合作社，对农产品的增值带动能力，对农民的增收致富带动能力，都主要体现在加工和销售过程中。

据贵州省农业农村厅对示范农民专业合作社调查情况反馈分析，我省农民专业合作社大多是销售初级农产品，很多综合服务社规模小，农业生产得到的利润在整个产业链条中仅仅只是农产品加工销售利润的两成左右，农民增收幅度不高。小规模的农民专业合作社在市场风险与经济实力限制下，主要是采购生产资料、信息服务、技术服务等初级合作内容。对农产品深加工严重不足，广大农民期盼的、提高经济效益更大作用的、提升农产品附加值更明显的合作内容则相对较少。从农村合作社的服务范围来看，绝大多数还是集中在本村，跨区域联合与合作不多，更大范围销售农产品比率不高。而合作社带动辐射功能要发挥作用，更需要的是跨区域的合作，扩大供应与销售范围，才能带动更多的农民增收，增收的幅度也才能更大，因此总体来看，我省农村合作社的规模效益不显著。

（三）起步资本少，融资发展受限

农村合作社的资金构成主要是社员股金、政府补贴以及组织营销的盈余。农村合作社的主体成员，是仅有少量资金甚至无资金的弱势农民。受到制度设计的影响，农村合作社盈余分配高，积累比例相对较低，缺乏外部融资手段与面临有限的融资渠道，难以扩大再生产，使得农村合作社存在着比较突出的融资难问题。就贵州省而言，农村合作社融资难主要表现为：一是我省尚未建立起评价合作社资信的机制，而合作社发展在全国处于前列的浙江省，2013年就已出台合作社信用评价机制。二是金融机构发挥作用有限。从相关调查反馈的结果来看，农发行、农行、农信社等这些金融机构在贵州省农村合作社发展历程中虽然发挥了一定积极作用，但相对农村合作社来说显得贷款门槛过高。三是我省农村合作社普遍规模小，资本金量小而分散，尚未具备充分抵押物，难以获得担保机构的担保。

（四）政策环境不到位，亟须优化

第一，认识不到位，政府角色不明。各级政府对合作社经济的特点、发展路径、本质与功能认识模糊，不懂得合作社并不是合伙企业或者股份公司，对合作社不以盈利为唯一目的不理解，对合作社与股份公司的差别不理解。这对于我省农村合作社的发展方向、政府制定扶持政策，确定农村经营组织的主要形式都造成很大影响。

第二，执行政策不到位。国家及各级政府已出台各种支持农村合作社发展的政策，包括各级政府的联席会议，财政支持，税收减免，金融支持，工商登记手续的简便，农业政策的支撑等等，但各部门出于对其部门利益的维护，存在着落实相关政策不到位的问题。某些政府部门为农村合作社设置登记注册的前置条件，要求合作社在工商登记前必须到有关部门备案，否则得不到资金支持，把农村合作社视为部门所属企业与资产。一些地方执行减税政策不到位，甚至出现发票申领困难的现象等等不一而足。

虽然农业部、国税总局、国家市场监督管理总局、商务部、发改委、财政部联合下发对发展农村专业合作社提供支持的多个文件，然而具体执行监管环节划分责任模糊，导致各个部门争利推责，只管有钱项目，不管无钱项目。

第三，扶持力度不到位。从贵州农村合作社发展资金需求来看，各级政府所提供的资金扶持显得过少。贵州省每年省级财政专项资金只是600万元，相对比2019年末，江苏为8亿元，云南将近1亿元，山西为3000万元，江西为2000万元，湖南为1500万元。另外，贵州省各市（州）、县扶持资金纳入财政预算的特别少。政府相关部门在对待农业标准化、农业产业化、农业科技入户、龙头企业与农村合作社的政策扶持与资金扶持方面的差距不尽合理。

二、贵州省农村合作社可持续发展的路径选择

（一）正确定位农村合作社的地位和功能，充分认识合作社经济的社会平衡器功能

合作社经济从产生之始，就与股份制经济分别扮演着人类社会经济发展平衡器与加速器的角色。在市场经济条件下，合作社不可或缺，但由于成员主体与制度设计，市场竞争能力弱于股份制经济，更多的是在调节社会各个阶层的经济利益，减少社会矛盾，尽可能多地提供就业机会，稳定社会秩序，共同发展的层面发挥作用，不能单纯以经济指标论成败，更不能盲目追求合作社的数量。

领导干部和相关职能部门要提高对合作社德尔理论认识，用理论指导实际工作。要立足于《农民专业合作社法》的宣传，广泛普及合作社知识，把农村合作社的发展纳入法制化轨道。认识到这项工作对于提升广大农民的综合素质能力，脱贫攻坚，平衡社会矛盾，完善稳定农村经营体制，发展农业产业化，提高农产品质量安全，推进农业农村现代化的作用。

（二）规范内部治理结构，加强人才培养

合作社内部治理结构的规范与否，直接影响到合作社能否长久持续健康运作。根据现阶段贵州省农村合作社内部治理规范性比较差这一约束因素，建议严格按照合作社法相关规定与各种类型产业水平指标，由县以上人民政府统一协调，组织相关部门积极引导与督促合作社规范内部管理机制，按照合作社章程和相关法律法规加以健全完善，使农村合作社的质量得到提高，运行机制充满活力，服务能力得到提升，为合作社的可持续与规范化发展提供内部保障。

同时要加快合作社经营管理的人才培养，可通过专项培训资金的设立，对合作社销售人员、管理人员、财务人员、专业技术人员进行专门培训。教育部门要督促相关行业学校，尤其是农业，商贸，省供销合作社主管的职业技术院校，尽快恢复设立合作社高级管理人才专业，开设相关课程，争取在三到五年内培养出一批懂得合作社经济的管理人才充实到农村合作社第一线工作中去，既肩负起规范发展合作社经济的重任，又为下一步乡村振兴战略实施提供人才支撑。

（三）规范市场行为，落实退出机制，净化发展环境

作为市场主体的农村合作社，内部治理机制不健全，不完善，带病运行，不仅不能健康持久，还形成不良影响。大量“空壳社”的存在，各种不规范农村合作社活跃于农村和市场，不仅消耗政府有限的扶持资金，丧失广大农户对合作社的信任，还扰乱市场秩序。要健全工商、农业、财政、税务、发改、商务、供销社、科协等相关职能部门联合评价与重点扶持机制，对内部治理结构不健全的农村合作社不予扶持，并督促其完善内部治理机制。可由市场监管部门统一协调监管，规范农村合作社的市场行为，严格按照《农民专业合作社法》规定的退出机制，对管理混乱的合作社实行清算合并，对资不抵债的亏损合作社实行破产处理，对没有实际运行的“空壳社”不予年审。

（四）鼓励金融企业向合作社贷款，畅通融资渠道

针对起步资本少，融资发展受限，做好农村合作社信用担保体系的建立与完善，积极鼓励发展农村资金互助组织。政府可实施财政贴息方式，积极鼓励各类金融企业向合作社贷款，以缓解合作社融资难问题。

（五）提高合作层次，加强行业联合

农村合作社的合作，不能仅仅停留在社员之间的合作这个层次。仅有社员之间联合起来是不够的，还必须加强合作社之间的合作，鼓励建立更高层次的合作。几个、几十个、几百个有业务关联的合作社联合起来建立联合社，能在更高层次上加强合作，获得更多的技术、信息、资金和市场。

同行业相互合作，可以扩大规模，扩大市场，也可以避免同行是冤家的恶性竞争，将一些单个合作社的同质化产品整合起来，改变合作社规模小，相互间竞争激烈的格局，可以提升市场谈判能力。不同行业之间的合作，可以取长补短，相互支撑，相互获取资源，节约成本，得到更大的收益。如生产合作社与运输合作社和销售合作社之间的合作，可以直接形成产供销一条龙，达到相互节约成本，保持长期固定的业务，共同抵抗市场风险。因此，鼓励建立联合社，提高合作层次，也是解决我省农村合作社当前数量多、质量低的一个重要措施。同时，还要加强合作社与外部企业、社团之间的合作，强化农超对接、农校对接等，开展多层次、全方位的合作，解决现阶段贵州省农村合作社科技创新难、销售难、加工难等问题。

（六）完善地方性法规，优化政策环境

我国《农民专业合作社法》已实施十多年，并加以修订适应农村合作社的发展。国务院及国家各个部委也相继出台相关的必要的配套法规和条例，为农村合作社的规范可持续运作发展营造了良好的大环境。由于各省经济发展不平衡，许多省份都根据自身状况和特点，制定了鼓励和规范当地农村合作社发展的地方性法规，优化地方性政策环境。而我省迄今为止没有制定出一部适应我省具体情况的地方性法规和条例来鼓励并规范农村合作社发展，规范农村合作社行为。建议尽快由省人大牵头，组织相关部门和各市州，集中力量调研，抓紧制定《贵州省农村合作社治理条例》，并完善适应我省实际的相关地方性法规和政策，政府也要完善与农村合作社相适应的诸如财政、金融、贸易、税收等各个领域的法规和条例，优化政策环境。

（七） 根据贵州省情，明确发展方向，鼓励多元发展

合作社经济模式和发展合作社经济的途径因各个地区社会经济发展状况、自然条件等诸多因素的不同而有所不同。我省地处山区，区域特征强，十里不同天，自然特点造成我省农副土特产品种类多、规模小、总量少，生产分散，资源不易优化配置，交易成本成倍增长。因而不能囿于某一类合作社的建设，比较可行的途径是要以鼓励发展综合性多功能综合服务合作社经济为依托，孕育和发展出大型的有独特品牌的专业合作社。在业态上要鼓励那些有着良好发展态势的合作社实施信用合作，提供农业保险，大力发展农产品加工业，在突出主要农产品的同时，建设好仓储物流服务体系，鼓励综合性、多元化发展。

（八）加强部门协调，合力引导示范

农村合作社建设和可持续运作发展，牵涉到方方面面，取决于多种因素，要充分发挥党统揽全局协调各方的作用，各级政府的部门联席会议制度要切实做好各个部门之间的沟通协调。党委政府主要领导要亲自过问，亲自抓，既可体现力度和决心，又可迅速科学果断决策，解决单个部门解决不好也解决不了的问题。这样才能真正建立起农村合作社建设的综合协调机制，统筹指导，推动农村合作社规范和可持续运作发展。

各涉农部门要合力引导农村合作社示范社建设，建立起层次不同的农村合作社示范社评价体系，积极引导与促进农村合作社规范化发展。要进一步推进支农项目的整合，强化发改、财政、工商、金融、税务等部门和农业行政与各涉农部门之间紧密协作，不断增强农村合作社发展的生命力与竞争力。