我国生态旅游与生物多样性保护问题的法律建议

●包玉华 麻秋燃

一、生态旅游与生物多样性保护概况

（一）生态旅游与生物多样性的内涵

近年来，生态文明的观念不断发展，其中心思想是“人与自然和谐共生，和谐发展。”现代意义上的生态文明观念，旨在能够寻找到经济发展和生态发展的平衡点，生态旅游作为既能促进经济发展又能保护当地生态环境的一种方式，非常适应现代生态文明的建设和发展。但是现如今的生态旅游中存在着大量的问题，尤其突出的是对于当地生物多样性保护的问题。

生态旅游兴起于20 世纪80年代的发达国家，我国对于生态旅游的研究起步较晚，1993年在北京召开的第一届东亚地区国家公园与保护区会议上才首次提出。然而，由于我国自然环境的不断改善，人们在追求经济生活的同时更多地开始重视精神层面的生活，享受自然环境带来的美好，人们更加崇尚绿色，生态旅游就为人们提供了很好的机会。

“生物多样性”一词最早是由美国学者威尔逊在1985年提出的。在《生物多样性公约》中，生物多样性被这样定义：所有来源的活的生物体中变异性，这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体，这包括物种内，物种之间和生态系统的多样性。而我国政府制定并公布的《中华人民共和国生物多样性保护行动计划》中认为：所谓生物多样性，就是地球上所有的生物、植物、动物和微生物及其所构成的综合体；包括生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性。

（二）我国生态旅游与生物多样性保护的现状

我国地域宽广，幅员辽阔，为生态旅游业的发展提供了很好的地域环境。据统计，目前我国建立了各级各类的自然保护区等，通过这些保护措施，很好地保护了许多自然生态系统和大多数重要的野生动植物种群，一些珍稀濒危的动植物种群得到恢复。

我国《全国生态旅游发展规划（2016- 2025）》中提到经过20 多年的发展，生态旅游已经成为一种增进环保、崇尚绿色、倡导人与自然和谐共生的旅游方式，并初步形成了以自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等为主要载体的生态旅游目的地体系。“绿水青山就是金山银山”的发展理念已经逐步成为共识。生态旅游更强调对自然生态环境的保护，对生物多样性的维护，是可持续发展的旅游。

但是，发展过程中的问题也随之而来，一些地区为了发展经济，只顾眼前利益，不重视环境保护和资源规划，严重破坏生态环境并造成环境污染，造成生物多样性下降，还有不考虑环境承载量，大肆开放旅游环境，接纳游客，造成环境破坏和生物多样性保护困难。生态环境部部长李干杰在两会上答记者问时指出“我国生物多样性保护的形式不容乐观，生物多样性下降的总体趋势还没有得到根本遏制，生物多样性保护与经济开发活动之间的矛盾一定程度上依然存在。”

二、我国生态旅游与生物多样性保护存在的法律问题

（一）生态旅游与生物多样性保护相关法律法规滞后

首先在立法上，并没有专门针对生态旅游的具体法律规范，何谈生态旅游与生物多样性保护的相关规定。如此也导致了对于生态旅游的相关法律规定没有系统化，尽管在其他诸多部门法律中都有生态旅游的相关规定，但是不同的制定主体针对不同的调整对象所作的规定也并不相同，制定主体往往是针对本部门的立法目的和需求进行规定，没有对生态旅游的整体来制定规划。如此散乱的规定对于目前迅速发展的生态旅游业来说没有规范性，缺乏法律规范的稳定性和权威性。

其次，生态旅游的相关法律规定过于原则性和概括性，缺乏具体的要求，可操作性差。我国出台的各部门条例和规章等，虽然针对生态旅游做出了部分的规定，但是并没有系统的、详细的规定，法律法规之间不能相互协调，对同一问题重复规定，导致在适用法律上难以抉择。同时，在已有的条文中，鼓励性、原则性条款多，约束性、禁止性条文少。例如《旅游法》中“国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源。”又如《自然保护区条例》中“违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。”其中“造成损失”是指什么程度的损失，具体包括什么样的情形；“赔偿损失”赔偿的金额，赔偿的方式等都没有具体明确的规定，这类模糊的法条，给实践中具体操作增加了很大的难度，很可能导致权力滥用的情况。

（二）生态旅游资源开发、规划、管理体制不合理

首先，在管理机构的设置上，我国生态旅游管理机构的设置很不科学，并没有形成完善的管理体制。我国中央对地方具体的生态旅游景区不能把控，在这种地方权力过大的情形下很容易造成权力滥用和各部门职权重叠的情况。我国生态旅游的开展多以世界遗产等为具体对象，这些资源不仅能带来经济效益，更重要的是有非常高的保护价值，从我国现有的管理机构形式上看，对同一景区，不同的资源分属不同的部门管辖。例如：景区内的森林归林业部门管，文物建筑归文物部门管，然而对于景区内的整体环境，整体的生物多样性保护就没有具体的部门全权负责了，每个部门都可以对其管辖范围内的生物多样性进行保护和管理，每个部门都能管，就是没有人管。

其次，在生态旅游的资源开发和规划上不科学严谨。生态旅游的基本载体都是需要国家重点保护的生态环境，对于需要保护的环境进行开发和利用，就需要专业人员的科学专业规划，开发规划主体就需格外谨慎。然而，我国生态旅游资源开发规划主体不明确，既没有明确开发的主体，也没有规定开发过程中的重点注意事项，更别提在开发的基础上重点保护生物多样性。在开发过程中也存在着许多问题，由于生态旅游管理部门缺乏专业的人才，使得旅游景区内的规划缺乏科学的生态环保理念，各地方工作人员即使喊着保护生态环境的口号，却依然是以经济利益优先。

（三）缺少生态旅游认证制度

为了保护生态环境，维护生物多样性，实现人与自然和谐发展，生态旅游是目前能够实现可持续发展重要方式。因此，必须建立即科学又合理的规范和标准，其中生态旅游认证就是依据一定的规范与标准，对依托旅游资源开发的旅游产品及服务各方面进行评估。生态旅游认证不仅能够帮助管理者和开发者实现对生态旅游资源的科学有效利用，实现资源环境的优化整合，确保可持续发展。我国许多生态旅游景区打着生态旅游的旗号吸引游客，增加游客量从而提高经济利益，但实际上，他们并没有为游客提供真正高质量，符合标准的生态旅游产品和服务。不标准的生态旅游制度，忽视了资源环境的承载能力，大大降低了环境保护和维护生物多样性的力度。

（四）生态旅游与生物多样性保护的环境教育制度不完善

生态旅游的兴起源于人们对生态环境保护意识的提高，现如今国家和地方都认为普及环境教育也是极为重要的一环。生态旅游环境教育是指通过在旅游过程中融入环境教育手段，加强参与者的环保意识，增进其对环境问题的认识从而促使他们自觉地保护环境。但是目前我国的生态旅游环境教育还远远没有达到这样的目的，大部分生态旅游景区只是挂出不要乱扔垃圾、不得随意破坏文物等一些浅显的要求，基本上没有针对本生态旅游区的特色、重点生态环境、生物多样性的保护等问题进行解说并提出遵守基本法律法规进行保护的要求。很多生态旅游区的导游或解说员并非是专业人士，他们不能针对本区域的地质地貌或者动植物的习性以及对于生态环境的重要性进行讲解。这样不能达到让游客在领略生态环境的美的过程中认识到维持生物多样性的目的。

三、完善我国生态旅游与生物多样性保护的法律建议

（一）完善我国生态旅游与生物多样性保护法律法规体系

相对于我国在生态旅游法律法规和管理制度等方面的不成熟，以美国为首的西方国家对于生态旅游法律法规的建设和完善极为重视。美国最早颁布了《黄石公园保护法》，此后先后颁布了一系列法律法规，共同组成了美国完整的生态旅游资源保护法律体系。澳大利亚以其独特的自然风光使得生态旅游业多年来一直蓬勃发展，这样成功的发展离不开其完备的法律法规体系和严格的执法。澳大利亚在联邦层面上先后制定了诸多部法律法规，各地方州又根据各自的实际情况制定了大量的地方性立法，已经形成了从联邦到地方的比较齐全的法律体系。

借鉴国外的先进经验，结合我国的具体情况，应该在已有的法律上做出修改，《旅游法》作为旅游业的根本法律，其重点在于对旅游市场的规范，对于生态环境保护方面提及的甚少，应该增加生态旅游资源保护专章，规定生态旅游的发展目的、发展原则、基本制度以及重点对于生物多样性的保护。另外在此基础上，还应效仿日本，日本除了制定一系列生态旅游法律外，还配以施行规则和实施细则等，并及时对其进行修改，这样极大地增加了法律的可操作性。我国也应该制定并及时修正生态旅游保护相关实施细则，一定要做到有法可依并严格保证法律法规的有效施行，同时，地方各级政府应结合本行政区域内的具体情况，在不违反上位法的条件下进行适当调整。

（二）健全我国生态旅游资源开发、规划和管理体制

科学有效的生态旅游开发规划和管理对我国生态旅游和生物多样性的保护至关重要。美国国家公园采取的是典型的联邦集中管理的模式，由联邦政府下属的国家公园管理局对全国各州的国家公园进行统一管理，形成了垂直的经营管理模式。同时，美国国会又将国家公园的管理权与经营权分离，设置了特许经营权，以确保国家公园内的经营活动能够得到有效的监督，从而保证了企业的经营行为不会对生态环境和生物多样性造成威胁，使得经营发展和生态保护协调发展。

美国的国家公园体制确有值得我国借鉴和学习的地方，综合我国生态旅游的具体情况，我国可以在政府之外成立专门的部门委员会对生态旅游和生物多样性保护的问题进行统一管理，分级管理，层层监管，明确各自的权责，提高管理效率。也要将管理和经营分离开，企业在利用生态环境进行收益的同时，也要将部分收益用于生态环境和生物多样性的修复和保护，一旦管理部门发现不合格的企业，即可取消经营权限。另外，相关部门还要成立开发规划中心，明确开发规划主体，聘请专业人士进行开发和规划的制定，提高科学性和统一性。对于需要国家统一开发规划的部分，必须制定详细的规划方案，下放到各单位进行管理；而对于可以交给其他单位规划的部分，一定要严格核查其资质，确保专业科学有效的开发，并且要进行监督，一旦发现不合理或者违法情况，及时处理或追究相应的法律责任。

（三）构建生态旅游认证制度

生态旅游认证制度是能够使生态旅游和生物多样性得到有效保护的一项制度。相比我国目前还尚未建立这一制度的情况，国外的生态旅游认证发展了二三十年，取得了良好的效果，其中以澳大利亚的生态旅游认证最为领先。该项制度所要认证的内容不仅包括当地的自然生态环境、所作的环保设施、当地特色文化，还包括当地的社区参与情况、是否聘请专业人员的解说情况以及经营管理的营销手段等等，只有符合国家认定的标准，才能算是认证成功并授予证书，然而认证成功的期限只有三年，超过三年的期限就要重新申请并以更严格的要求进行认证。这样的高标准严要求不仅成就了现如今澳大利亚生态旅游认证的世界领先地位，还有效地保护了澳大利亚自身独特的生态环境和生物多样性的特色。

结合我国具体情况，可以设置生态旅游认证办公室，制定严格科学的认证标准，请各部门的专业人员兼职认证工作，如需要对森林资源进行认证，则由林业部门的专职人员进行认证工作，一但认证成功的项目发放统一的认证标识，并进行阶段性的审查，一旦发现有不合格的情况，责令其限期改正，如改正仍达不到标准取消其认证的资格，同时还要积极组织环保组织协助政府部门的工作。这样严格的认证标准才能在发展经济的基础上，还能有效地保护生态环境和生物多样性，同时也能促使企业提高服务质量，促进生态旅游的健康发展。

（四）完善我国生态旅游与生物多样性保护环境教育制度

发展环境教育，鼓励全民参与是生态文明建设发展的重要一环，环境教育也是生态旅游的目的之一。日本的自然资源比较少，然而日本国民的环境保护意识非常强烈，日本政府经常积极号召和鼓励日本全民参与环境保护，国民也会积极响应。日本生态旅游当地的社区和企业也会积极参与，发展旅游还能够给他们带来经济收益，日本基本上形成了政府监督管理，社区、企业和生态保护协会共同开发规划，经营管理的格局。日本还在高校进行环境教育，组织高素质人才为生态旅游环境保护事业工作。

针对我国的基本情况，我国目前还没有全民参与生态环境保护，进行环境教育的具体要求，所以首先应该在制定法律法规时将环境教育和开展实践活动加入进去，各地方制定可操作的实施细则，并对具体情况进行监管监控。同时在各生态旅游区不再仅仅是悬挂简单的标语，积极组织社区进行生态环境保护活动，开展多种形式的环境教育。还要分类别的进行教育，对于游客和民众重点在于教育其了解生态环境的重要性和如何保护；对于企业等开发者则要更加专业，在生态旅游环境的管理、经营、规划上都要进行培训教育。这样才能做到全民参与。

四、结语

综上所述，在生态旅游蓬勃发展的今天，针对生态旅游和生物多样性的保护已经是重中之重，而其法律问题的解决也是刻不容缓。对此，政府等相关部门在对于法律法规的健全、开发规划管理体制上的完善、生态旅游认证制度的建立以及鼓励全民参与，进行环境教育等问题上，在借鉴国外优秀成果的基础上找到最适合我国的具体方式，进一步完善我国生态旅游和生物多样性保护的法律制度，促进生态文明体制建设，建设美丽中国。