基于中小型创新型城市建设的地方政府协同治理对策

薛万新

（河南师范大学科技与社会研究所，河南新乡453007）

0 引言

加快创新型国家建设是党的十九大确定的重要方略，是习近平中国特色社会主义新时代提出的新要求。建设创新型国家离不开创新型城市建设的支撑，创新型城市建设是推动城市高质量发展的核心驱动，是国家创新驱动发展的关键环节。创新发展是创新型城市的主要特征，从定性视角考量，创新型城市具有“创新体系完善、创新氛围良好、创新文化先进、创新辐射力强”等特征［1］，从定量视角分析，创新型城市具有“创新贡献绩效突出、创新资源投入多元、自主创新能力凸显、创新要素协同紧密”等标志［2］，涉及技术、制度、组织、管理等多层面、全方位、非线性的创新。创新型城市建设作为一种新型的城市治理和发展模式，已被越来越多的国内城市作为未来发展的重点方向并积极实践。深圳是我国首个被批准建设的国家创新型城市试点，截至目前，全国各地被国家批准的创新型城市建设试点已经达到78个［3］，主要集中在发达省份和沿海地区，国家也相继出台了一系列支持建设的政策文件和配套措施，基本构建了我国创新型城市建设的框架体系，以期通过创新型城市的建设，着力打造一批引领区域创新发展的示范城市。

政府在创新型城市建设中具有主导作用，其治理能力水平直接关系到创新型城市建设发展水平，其中，政府的协同治理机制建设至关重要。政府协同治理是指城市的政府各部门之间、各创新驱动要素之间，通过良好的资源整合和高效的协同治理，形成驱动城市高效率、高质量创新发展合力的过程［4］。新时代、新理念、新技术、新生态不断催生着传统政府治理模式和服务方式的创新性改变，如何有效协同各方创新资源、区位优势、产业积淀，形成高效的创新活力和共建合力，如何创新地方政府协同治理机制，提升政府协同治理能力，加快推动城市建设的创新发展，成为政府和学术界共同关注的现实问题。

中小城市是创新型城市建设的基本单元，是推动我国经济社会发展的生力军，与一些大型城市相比，中小城市具有区域地位独特、创新资源集聚、转型发展快速等比较优势，对于创新型国家战略的整体实现具有重要意义。长期以来，由于多方面的原因，相对于经济较发达地区以及沿海地区，我国内地很多的中小城市在创新型城市建设方面起步不久，特别是受到区域环境、经济发展、科技水平等因素的制约，发展中的不协调、不平衡、难以持续的问题还比较突出，成熟经验不多。河南省新乡市是郑洛新国家自主创新示范区的片区城市，区位优势相对突出、创新资源相对丰富、创新基础比较厚实，在我国众多的中小城市中具有典型性。该市被河南省列为国家创新型城市培育试点城市，在创新型城市建设方面已经有了一些实践经验，也取得了一定的建设成效，新乡经验有利于为中西部中小型城市的创新发展提供经验借鉴，具有较好的案例价值和一定的推广意义。

1 新乡市创新型城市建设与政府协同治理

1.1 新乡市创新型城市构建基础

新乡市地处河南省北部，京广、太石铁路交汇，京港澳、晋新高速相连，区位优势突出，交通通畅发达，被誉为“豫北明珠城市”，是中原城市群重要核心城市。先后荣获国家卫生城市、国家知识产权示范城市、国家产业集聚集群创新综合改革城市、国家新能源汽车推广应用示范城市、中国最佳生态宜居城市等荣誉，建有国家新型电池及材料高新技术产业基地、国家物理与化学电源示范区、动力电源及关键材料国家地方工程实验室等产业技术创新基地平台，被誉为“中国电池之都”，具有良好的创新基础和条件积累。

新乡市中小企业众多，产业链比较完整。近年来，新乡市持续推进创新型城市建设，紧密围绕国家和区域战略发展需求，先后出台了一揽子的支持政策，鼓励有潜力的中小企业通过产业结构调整、产业技术升级，面向国家重点支持的战略性新兴产业、高新技术密集的产业领域发展，着力构建和完善以创新为特征的产业技术体系，持续增强科技对产业发展的支撑能力，持续加快创新主体的建设培育，致力于打造深化创新创业改革的先行示范区，为高质量创新型城市建设奠定坚实基础。据资料统计［5］，新乡现有的规模以上工业企业已经达到1 138家，涉及70余个产品类别，位居国内同领域前列。在电池关键材料、新能源及节能、生物制药、新型电子材料等方面集聚了一批竞争实力明显的创新龙头企业。

1.2 新乡市创新型城市建设规划

规划先行，谋定后动。新乡市政府在创新型城市建设伊始就明确了“全力打造具有区域重要影响力的创新引领高地”的目标定位，紧贴服务国家创新发展战略需求，以有效集聚创新资源为抓手，以产业创新发展为驱动，统筹布局，科学规划。通过未来3—5年的重点建设，全市高新技术增加值和产业产值在现有基础上分别突破350 亿元和1 200 亿元；全社会科技研发投入明显提高，占新乡市生产总值比重达到3%；组建重点实验室基地150家，各类企业工程技术研发中心700家；全市高新技术企业规模突破100家，取得一批具有自主知识产权的关键技术，着力建设成为具有中原特色、国际影响的国家技术创新中心和科技研发高地，进入国家创新型城市行列。

1.3 新乡市创新型城市政府协同

成立专门机构，密切组织协同。新乡市成立了由市委、市政府主要领导牵头的创新型城市建设领导小组，负责创新型城市建设的总体规划以及重大事项的统筹协调。根据创新型城市建设考核标准，建立任务清单，明确责任单位，建立督查机制，将创新型城市建设工作推进、落实情况列入各级政府部门的考核内容和任期目标。制定专项创新扶持政策，完善创新绩效考评机制，按照路线图、时间表有序推进。市政府通过设立技术创新基金，鼓励中小企业积极申报重大科技专项，加快企业科技创新能力提升，推动产业技术升级。金龙铜业、华兰生物、高远路业、科隆集团等一批行业龙头企业先后获得重点支持。

整合创新资源，促进要素集聚。新乡市政府注重发挥企业在创新型城市建设中的主体作用，聚焦市场需求导向，聚力资源要素整合，坚持“有所为、有所不为”，加强与驻新高校、科研院所的产学研深度融合，大力实施知名学者、知名企业、知名产品的协同强市战略，促进创新要素和生产要素向优势创新企业集中，进一步筑强中小企业自主创新体系，不断扩大产品市场份额，提升科技创新影响力和企业市场竞争力。

拓宽融资渠道，做好金融服务。新乡市政府以政策制度为先导，积极探索和构建企业资金与政府资金、社会资金与政府资金、种子资金与风险资金、间接融资与直接融资、债权融资与股权融资等多主体、多渠道的科技与金融相结合的投融资模式，营造良好的金融服务和信贷支持环境，鼓励企业创新、支持企业发展，新乡的创新型城市建设积累了许多有效的经验，但仍存在一些影响发展的问题。

2 新乡市创新型城市建设中存在的主要问题

2.1 政府对创新型城市的规划落实不够到位

创新型城市建设需要政府部门、企业、高校和科研院所、金融财政机构、成果孵化转移机构等多主体的协同联动和深度协作。地方政府在创新型城市建设中，既是规划者、推动者，同时也是主导者、监督者［6］。但是，由于部门利益和政绩考核等多方面原因，在创新型城市规划的具体落实和执行环节，部分下级单位片面追求领导政绩，看重短期效益，缺少长远眼光，缺乏大局观念，经常出现偏离甚至严重背离原规划的现象，好的规划未能得到全面落实或者落实不彻底、不到位，直接影响到创新型城市建设规划目标的如期实现，规划的监督落实机制未能有效建立。

2.2 政府对创新型企业的引导扶持不够有力

国有企业是推动区域经济发展的重要支柱力量，既对地方经济发展做出过重要贡献，也是地方政府扶持发展的重点群体。长期以来，新乡市政府对于本市为数不多的几个大型国有创新型企业的发展持续关爱，从人事任免、招商引资，到产品研发、产品生产、市场推广等环节，政府都存在着不同程度的干预现象，无形中使得企业容易满足现状，过多地依赖于政府管理和政府扶持，企业缺少自主创新能力和主动参与市场竞争的持久推动力。与此相反，对于众多的私营中小企业，由于企业实力普遍不足，往往难以引起政府的重视，政府对该类企业的整体引导扶持力度不够，企业准入、发展困难，科技创新水平不高，产业发展后劲不足，容易出现企业投资失败比率大，成功概率小的现象，对于新乡市中小企业的创新创业造成不利影响。

2.3 政府对创新型主体的服务保障不够全面

一是部门联动机制和资源共享机制有待完善。由于现行行政管理体制和政府绩效考核机制的制约，创新型城市建设涉及的多个政府部门，存在的多头管理、权责交叉、职能错位等实际问题没有得到很好的解决，难以形成常态化的监管推进合力，问责追究难以精准；二是公共设施基础相对薄弱。园区基础设施建设难以满足企业创新需求，从事创新创业、成果中介、孵化转移的服务机构匮乏，创新要素流转不够通畅；三是科技资源配置及利用不够合理。创新资源聚焦不够，成果转化效率不高，政府创新服务水平有待提升。

3 区域创新型城市建设中政府协同治理对策

3.1 做好顶层设计，加强组织协调，着力完善政府协同机制保障

做好创新型城市建设的规划设计，对于提升创新型城市建设成效具有事半功倍的效应，是创新型城市建设的重要前提。首先，规划要实，方向要明。对照创新型城市建设要求，对标国内先进创新型城市，制定创新型城市建设的实施方案，厘清创新型城市建设的战略谋虑和创建思路，明确整体目标和重点任务，建立健全促进创新型城市可持续发展的制度体系和保障机制，大力引导企业技术创新，推动科技成果转化，加快形成人才不断汇聚、资源快速集聚、机制更加完善、成效提升显著的良好创新创业氛围。其次，路径要清，机制要顺。结合本地区位特色优势，明确创新型城市的创建路径，明确各部门的权责分工，加快形成建设合力。成立创新型城市建设的综合协调机构，理顺部门关系，规范协调机制。注重优化管理队伍建设，让专业的人干专业的事。最后，抓手要准，督查要严。完善高层决策会议机制、部门联席协商机制、专项工作协调推进机制。各成员单位根据决策或协调结果，凝聚共识，快速行动，抓紧落实。政府要建立创新型城市建设目标责任制、管理考核制、责任追究制，对各部门单位各项建设任务的完成情况、履职情况和协同情况及时跟进，严格督查和适时评估，对于发现和出现的问题抓紧解决和调整，持续提升常态化的政府协同治理能力。

3.2 广拓资金途径，加大支持力度，不断优化创新创业融资环境

一是鼓励企业创新研发。设立科技创新引导专项资金，对于企业牵头承担的重大科技专项、产业创新发展、创新示范工程等项目给予支持，促进企业创新成果向现实生产力的转化。激发企业投资创新动力和资源争取能力，对于企业争取到的上级财政项目经费，按照一定的比例给予资金配套资助，对于企业新获得认定的重点新产品和高新技术产品给予专项奖励。

二是加大融资支持力度。积极争取国家银行和商业性银行、政府融资债券对企业创新创业的多元化支持与授信，加强银企交流与合作。以资本运作为手段，依托企业自主知识产权，按照“政府引导、市场运作、招商发展”的模式，拓宽融资渠道，创新融资模式，加快推动创新创业融资担保体系和融资担保机构建设。

三是引进种子风险基金。设立资本运营中心，加大企业创新宣传，吸引国内外创投机构面向目标企业进行投融资。重点培育和扶持一批具有较高成长性和较强竞争力的高新技术企业，加快企业上市融资步伐，提升产业化创新能力。

3.3 搭建创新平台，集聚人才团队，深入推动产学研用融合发展

筑巢引凤，支持企业创新平台建设。进一步完善企业创新平台激励机制，对于依托企业新建的国家级、省部级创新创业基地和平台实行专项奖补，对于企业创新所需的科研仪器设备实行税收减免政策，鼓励企业主动搭建人才培育平台，广泛集聚人才资源，以产业关键技术的开发和突破，引领企业产业结构升级。

人才引领，集聚高端创新创业团队。增强人才资源是第一要素资源的理念，发挥好高层次人才在创新型城市建设中的核心支撑作用。多渠道、多层次加快关键产业领域亟须的高端创新创业人才的引进和培养，进一步完善和落实人才支持政策，完善创新创业高级人才数据库建设，推动创新创业人才评价和激励机制改革，形成有利于人才快速集聚、团队密切协作、青年脱颖而出的常态化的人才选拔和用人机制。

3.4 共建创新联盟，汇聚创新要素，引领带动创新体系提质升级

立足产业发展，围绕市场需求，支持优势创新企业、关联企业、链条企业共建创新服务联盟。以集团强强联手的优势，引导创新资源要素向产业需求、创新平台集聚，带动相关企业向产业集聚区链式发展的集聚，辐射带动周边地域，实现行业产业结构和技术创新体系的提质升级，形成区域竞争优势。

依托“互联网+”，建设政务平台，推动政府协同治理体系和协同治理模式迈向现代化的进程。当前，“互联网+”已成为驱动经济转型升级的内在引擎，许多传统产业借助互联网实现了转型升级和快速发展。大数据、云计算、物联网等新一代信息技术的发展成熟，为新时期创新型城市建设提供了良好契机。一方面，政府可以通过建设政务协同服务平台，实时发布创新型城市建设的进度、推进、督查、通知、任务等信息，推动创新型城市建设资讯；另一方面，各相关单位可以通过平台及时接受工作任务，报送任务进展，加强企业推介和信息交流，便于公众查询，积极营造“大众创新、万众创业”的氛围。