政府会计的PPP项目资产确认问题与应对

◎王一川

随着我国经济体制的不断发展与完善，目前市场经济发展模式正在逐步向竞争有序的结构转变。其中，PPP项目管理模式在政府会计工作中的应用，为市场经济资源配置提供了更完善的平台，为会计资产确认工作奠定了基础，但在实际权属关系划分方面，却仍旧存在较多问题，导致政府与项目公司的经济权益很难得到保障。因此如何落实PPP项目资产确认工作，便需要得到政府与项目公司管理层的着重关注。

一、PPP项目概述

PPP项目主体工作是政府将自身承担的部分权责释放给社会资本，形成政府与社会经济共享与风险共同承担的经济模式。此种PPP模式能够有效降低政府工作的财务负担，使社会资本的功能性得到充分发挥，持续推动城市经济与公共体系发展进程。但是从权属关系角度来看，此种共同承担项目风险的模式也势必会面临诸多问题，对政府与社会资本合作良好关系的构建带来阻碍。

二、PPP项目资产确认存在问题

从我国土地公有制角度来看，土地终极所有权的拥有者是国家，这是毋庸置疑的，但对于所属地域的公共基础设施所有权，却不能基于土地公有制要求划分，而是应该根据PPP项目资产权属条件与产权形态进行管控的。土地产权具体形态表现为土地的使用权、租赁权、经营权、转让权等。与PPP项目权属相关的土地产权具体形态只有土地使用权，PPP项目的用地保障可以采用划拨、出让、租赁、入股等方式。PPP项目到底采用何种方式获取土地，取决于土地法律法规、招投标规定、土地获取与施工许可的关系等。由于土地划拨和土地出让的具体要求和操作方式不同，实际操作中会出现土地使用权在政府方、投资平台方、项目公司方等不同情况。这样会因为土地使用权的归属问题，造成土地使用权和公共基础设施投资权一致或不一致两种情况，即政府方拥有土地使用权、项目公司拥有公共基础设施投资权，造成土地使用权和地上（或地下）公共基础设施投资权不一致的情况，或项目公司拥有土地使用权、并拥有公共基础设施投资权两种情形。

三、PPP项目资产确认管理对策

1.土地产权的划分。

首先，当项目土地产权与公共设施投资权存在差异时，公共基础设施的所有权需根据土地使用权进行划分，即所有PPP项目运作模式下，公共基础设施的所有权均归为地方政府所有；其次，当项目土地产权与公共设施投资权相同时，政府会计需根据PPP项目的运作模式与合同内容判定公共基础设施的所有权归属，如在BOO与BOOT环境下，项目公司将拥有公共基础设施的所有权，而在BOT、ROT等运作模式下，便需要按照公共基础设施的控制权确定归属方向，以便使政府与项目公司双方的经济权益得到保障。

2.公共基础设施的控制权。

常见固定资产投资模式都是按照所有权跟着资产从属进行划分的。但是从PPP项目投资角度来看，此种类型的项目主体是政府与社会企业合作创建公共产品，出于政府与社会企业权益考虑，便需要考虑到政府对公共基础设施的控制权。其中，权限涵盖了地方政府能否控制公共基础设施的服务类型、受众以及价格，能否管控末期资产的剩余权益，并且是否有权利在工程建设阶段，对公共基础设施的施工质量、工期、成本、服务与收费标准等内容进行调整与修改。其次，若PPP项目合同期满，公共基础设施在移交过程中的审核与评估等工作也需要落实，项目公司还需将公共基础设施的所有权尽数转交给地方政府。最后，当公共基础设施的所有权归属于项目公司时，项目公司可将设施投资成本归纳入固定资产内，而地方政府只具有运营权，当产生支付关系后，随着政府付费数额的增加，相应公共基础设施的控制权也将增加。

3.项目资产权属关系管理。

PPP项目资产的权属可归纳为四种情形：

第一种：地方政府具备公共资产所有权，不论在项目运营还是期满移交等过程，都不会涉及到资产权属关系变更等问题。在此种状况下，政府可将公共资产暂时交给项目公司进行管理、运营与服务，过程中需按照合约向项目公司提供管理费用。

第二种：地方政府不具备项目资产所有权，在面临项目期满时的资产产权变更工作时，通常可通过政府有偿转让给项目公司一定存量的公共资产，以及存量资产基础上改扩建增加资产进行干预。过程中，项目公司需为资产提供运营、维护与服务工作。此种项目资金来源源于公共资产，因此在项目运营过程中，政府暂无资产的所有权，待合同期满后，项目所有权及资产将会归为政府管辖。

第三种：地方政府自始至终都不享有项目所有权，同样不会参与到产权变更的过程中，政府应履行自身监督与协调职责，推动项目公司新建项目融资、运营、维护与服务工作，以便保障项目资源的公益性，并确定项目公司的资产所有权。

第四种：地方政府兼顾法定与约定权属关系，此时项目公司应按照合同要求承担项目建设、运营、维护与服务等职责，待合同期满后再将资产转交给地方政府。过程中，所有公共基础设施不应作为项目公司自有固定资产进行管理，而项目实施机构应按照法律法规与合同条款明确项目公司资产的权属关系，并且对部分功能特殊的项目，还需将建筑物、土地附着物及设备等产权统一归于地方政府管理。

四、结语

PPP项目资产权属的有效划分，既能够通过社会合作的方式缓解地方政府财务压力，使城市公共基础体系建设工作的进程得到有效保障，同时凭借多元化的资产归属方案，也能够有效控制资产权属的阶段性关系，使公共基础设施的生产质量得到基本管控。故而，在论述政府会计的PPP项目资产确认要求期间，必须明确原有权属管理存在的问题，并提供有效的管理方案，才能使资产权属关系的更合理。