道路运输行业双重预防机制研究与应用进展

□ 杜元正 李 峰 赵南哲 崔浩然

双重预防机制全称为风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，2016年由习近平总书记首次提出。2020年，李克强总理通过全国安全生产电视会议传达批示，明确要求“加快建立健全安全生产责任和管理制度体系、隐患排查治理和风险防控体系”。4年以来，在国家和相关部委的大力推动下，各行业双重预防机制研究与应用取得了积极进展，其中也包括交通运输行业，但同时也还有很多问题亟需梳理解决。笔者主要针对交通运输行业大类中的道路运输行业,对双重预防机制的发展环境进行梳理分析，并结合当前研究现状对其下一步发展趋势作出展望。

一、发展环境分析

双重预防机制是一项自上而下推动的安全管理战略，发展环境对其推广与应用至关重要。笔者从4个方面对其发展环境进行分析，并重点聚焦其中尚需改进的因素。

1.宏观政策

近年来，为推动双重预防机制建设，国家、地方政府陆续出台了一系列政策文件。在国家层面，2016年中共中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中提出要建立安全预防控制体系，强调加强安全风险管控、强化企业预防措施、建立隐患治理监督机制、强化城市运行安全保障等6项工作重点。在地方政府层面，出台的相关地方法规、政策文件包括2017年修订的《山东省安全生产条例》、2018年修订的《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》、2018年发布的《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》、2018年发布的《关于强化企业安全生产主体责任落实的意见》等。从目前来看，国家及相关部门关于双重预防机制的文件多数以规范性文件的形式下发，地方层面的文件主要以法律法规的形式为主，全国性的立法工作仍需加强。

2.行业发展政策

道路运输行业是安全生产的重要领域，且具有比较鲜明的行业特点。2018年，交通运输部出台的《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》、《公路水路行业安全生产隐患治理暂行办法》正式实施，对公路水路行业安全生产风险辨识、评估、管控，隐患排查、整改及其监督管理做了规定，要求各细分行业领域细化完善相关制度、规范建设。2020年1月，交通运输部发布了《2020年交通运输安全生产工作要点》，其中明确将大力推进双重预防机制建设列为2020年安全生产核心工作任务之一，分别在风险管控和隐患治理两个层面对各地交通运输主管部门提出了明确要求，并要求持续提升道路旅客运输、危险货物运输、城市客运等重要道路运输行业领域的安全治理能力，标志着双重预防机制建设将开始在行业内广泛推广。但同时也应该看到，相对于矿山、化工、冶金等行业，道路运输行业双重预防机制相关政策发布较晚，各省、市特别是区县一级主管部门贯彻落实的进度、力度也有很大差异，需要进行全方位的协同管理。

3.行业准入（规范）条件

由于双重预防机制推行时间较短，在全国层面上还未被列入道路运输行业准入（规范）条件，但已经有地市进行了一些初步探索。比如，在危险品货物运输行业管理中，将双重预防机制与企业能否增车挂钩，或者将双重预防体系达标作为企业开展安全生产标准化建设的前置条件。这些措施有利于提高企业开展双重预防机制建设的重视程度，也有助于双重预防机制的推广。同时，为了进一步规范双重预防机制建设，部分地市还对双重预防机制咨询机构的门槛进行了设置，目前的形式主要有两种：一种是标杆企业成立的第三方服务机构；另一种是经主管部门认可的安全评价机构。

4.标准规范

目前，道路运输行业还未出台双重预防机制相关的国标、行标。部分双重预防机制试点省份已经率先出台了地方标准。以山东省为例，山东省打造了双重预防体系建设标准体系，从全行业通则到公路水路行业领域细则，再到具体行业实施指南等，逐步细化到各个子行业。其中，由济南公交主导编制的《城市公共汽电车客运企业安全生产风险分级管控体系建设实施指南》（DB37/T3211）、《城市公共汽电车客运企业生产事故隐患排查治理体系建设指南》（DB37/T3212）是以地方标准形式发布的，后来陆续出台的道路旅客运输和汽车客运站、危险货物运输等体系建设指南均以政府文件形式发布。标准研究是双重预防体系推广的重要方向，也日益受到国家应急管理部门、交通管理部门的重视。近年来，多个标准制修订类或研究类项目已获得立项。

综上所述，虽然国家为了推动道路运输行业双重预防机制的发展，提出了很多积极的政策，目前仍存在全国性立法欠缺、行业管理步调不一、准入条件不规范、标准空白等问题，需要进一步完善。

二、理论与应用研究进展

1.理论研究进展

目前，对于双重预防机制的理论研究多是基于风险和隐患的概念辨析以及风险辨识、评价、管控，隐患排查、治理等具体环节步骤的逻辑梳理，对具体应用中暴露的问题进行分析并提出对策。在危险源与隐患等安全基本概念辨识方面，有学者提出固有危险有害因素是危险源的本质属性，无法彻底消除，而隐患属于派生危险有害因素，采用控制措施后是可以消除的。有学者提出了危险源和隐患属于内外因的关系，事故是危险源和隐患内外因共同作用的结果。在双重预防机制具体流程研究方面，有学者提出了提出了10个重点流程环节，将风险管控和隐患排查整合在一起。在风险辨识、评价方面，也有学者提出并系统剖析了企业在确定危险源的定义、辨识范围、后果描述、风险评价、防范措施等方面易产生的误区。在风险管控方面，有学者提出了应充分发挥双重预防机制宏观上指导企业安全管理和政府安全监管的作用，并依此提出了风险四层次管控理论。在风险管控和隐患排查治理的关系研究方面，有学者归纳总结了风险分级管控和隐患排查治理的特点，鉴于当前企业安全管理认知水平强调了事故预防的迫切性，在隐患治理方面仍需要政府的强力督导和执法监督。有学者提出不可用风险分级管理代替隐患治理分析，要高度重视隐患治理工作，树立事故隐患必须消除的理念。有学者引入“事故灯塔法则”概念，通过数据分析充分肯定了隐患查治的重要作用，并全面论证了风险分级管控机制的合理性。

综合以上研究成果可以看出，对于风险隐患的概念、关系、作用的认识是一个不断深化的过程。风险管控和隐患排查是一以贯之、彼此联系的过程，撇开任何一方，都不能充分发挥双重预防机制的作用。在双重预防机制的具体应用中，既要重视建立系统性风险管控机制，又不能忽视缺陷性管理的作用，要在做好风险管控的基础上强化隐患排查治理。目前，在基层实践中企业对如何理解风险、危险源、隐患等概念，如何有效开展双重预防机制建设仍不清晰，需要补充指导性的法规标准，同时加强政府的督导力度。

还有一些学者探索建立更有系统性的双重预防体系。有学者利用霍尔三维模型及应用RBS理论与方法，构建了企业双重预防机制体系模型。在安全管理体系研究中，一个重要的研究方向是对体系的评价，安全生产标准、安全管理体系都有此方面的相关研究报道，但双重预防体系在这方面的研究还是空白。

2.应用研究进展

（1）企业应用层面。目前道路运输行业中，双重预防机制在城市公共汽电车客运、道路旅客运输、危险品货物运输等子行业中都已经得到了一定的应用。

城市公共汽电车客运具有人员密集、交通拥堵、社会影响广泛、易受自然灾害和突发事件影响的特点，需要高度重视，加强安全管控。对此，笔者结合济南公交标杆企业建设经验，总结归纳了城市公共汽电车双重预防体系建设模式和方法。道路旅客运输和危险品货物运输因为风险较高，一直是安全管理工作的重点。从山东省部分道路运输企业双重预防体系建设的评估结果来看，与城市公共汽电车客运企业相比，上述两类企业评分偏低，存在的问题也比较多。这主要是因为这两个行业风险因素较多，特别是对行车环境中的风险因素分析较为复杂。有学者构建了道路运输企业车辆行车风险水平评估模型,提出示例型行车风险动态控制措施。有学者站在企业应用的角度，针对道路运输企业行车风险进行全面分析，提出了道路运输企业行车风险评估及控制方法。

总体来看，双重预防机制企业层面相关的研究报道较少。这主要还是因为企业对双重预防机制的研究工作不够重视，只重视执行而不重视探索，缺乏创新意识。解决这一问题的关键，从监管层面来说，要加强双重预防机制的宣讲，充分发挥企业的能动作用。本质上来说，双重预防机制的主体责任在企业，必须让企业最高决策者充分认识到双重预防机制对于企业安全工作的重要性，充分调动企业进行机制建设的自觉性，实现从制度约束到规范引领的转变。因此，构建一支高素质双重预防机制宣讲团队是非常必要的。

（2）行业监管层面。我国现行交通运输行业的监管形式主要包括综合监管、行业监管和专项监管。双重预防机制推广建设初期，需要政府通过以上形式进行强力监管。需要特别指出的是，双重预防机制的责任主体是企业，政府强力推动和监管的是促进这一机制在企业扎根的有力助推，而绝非代替企业建立相关机制。这也是为什么部分区域政府监管非常严格，却不能达到效果的原因。另外，由于监管涉及多个政府部门，部门间有效的协作和互动是不可或缺的。

在体系建设过程中，山东省应急管理厅总结了标杆企业培育、法规标准先行、分类精准施策、信息支撑全面等先进经验。此外，还积极开展了双重预防体系现场观摩活动，并鼓励标杆企业成立第三方服务机构，将管理人员、技术人员、一线工人“三结合”，向同类型的企业提供对口帮扶、上门服务等技术支持。体系初步建成后，相关主管部门一方面加强双重预防体系的执法检查工作，进行政府监管；另一方面通过政府购买服务等方式，委托有技术资质的第三方服务单位对企业双重预防体系建设工作进行评估验收，帮助企业不断改进体系存在的问题。从“山东经验”来看，政府强有力的推动在双重预防机制铺开阶段是不可或缺的。而当这一机制全面建成后，政府应通过转变监管方式等做法，引导企业进行自主安全管理，并建立双重预防体系运行的常态化机制。

随着电子政务的广泛开展，信息化管理将成为政府监管的重要形式。有学者提出要建立完善的风险源数据库和隐患排查数据库，充分运用风险分级管控云平台，提高政府与企业之间的信息共享效率。目前来看，部分省份已经建立了双重预防体系建设平台，并投入运行，但在实际运行中存在不少问题。一是运行维护困难。有些政府部门倡导建设的信息化平台，录入信息非常困难，日常维护更是难上加难。二是数据交互不足。信息化平台最大的优势是信息共享，但有的平台建设过程中能接入的系统有限，地方、部门甚至部分企业间存在壁垒。三是信息的有效性仍需提升。大数据时代，获得数据不难，难的是如何提取到有效的数据。例如，有些监管平台，自称带有自动预警功能，能帮助GPS监控员识别风险。经过现场测试，该监控平台一分钟提示十几条预警信息，但从相应时间段的录像来看，驾驶员驾驶行为、车辆速度等都没有明显安全问题。频繁预警错误数据是没有价值的，甚至还可能干扰监控员的精力，引起其他不良后果。

三、结论

结合以上对道理运输行业双重预防机制发展环境和研究现状的分析，笔者认为未来双重预防机制的研究方向除了继续深化理论研究以外，应用方面的研究应更趋于提升对实际工作的指导作用，结合信息化、大数据、人工智能等新技术创新应用场景，提升双重预防机制的应用范围和效果。未来研究与应用的重点领域应至少包括以下3个方面。

1.加强双重预防机制的立法及相关标准的编制研究工作

从应急管理部对青海省、云南省等地双重预防机制应用情况调研结果来看，由于法规、标准的缺失，部分部门和企业对风险与隐患的关系等认识仍然不到位。在对企业的实际调研中也发现，不少企业仍然把法律作为执行的最高标准。法律是红线，是底线，但绝不是安全线。很多企业常常以法律没有规定作为敷衍塞责的借口，浑水摸鱼。为了杜绝这种问题出现，法律的藩篱必须扎牢。在发挥法律的警示作用的同时，还需要充分发挥标准的引领作用。鼓励更多的企业制定并使用标准，通过不断的实践，改进修订标准，推动企业进行标准化、规范化管理。

2.建立具有针对性和可操作性的运行评价方法，推动双重预防机制更好发挥作用

双重预防机制的最终目的是通过有效管控风险和及时消除隐患避免或减少事故发生。2019年发生的义马气化厂事故，由于该企业在事故不久前刚刚获评河南省双重预防体系省级标杆企业称号，不少人迫不及待地想让双重预防机制背锅。有学者通过分析，归纳总结出事故原因，企业并没有做到“真”防“真”控，才最终导致事故发生。判断企业是否做到“真”防“真”控呢必须要有一套科学的、具有针对性和可操作性的双重预防机制运行评价方法。只有这样，企业才有可能通过评估、评审过程，及时发现安全管理工作和方法中存在的漏洞，并进行查漏补缺，实现过程和结果的同步持续改进。

3.充分发挥信息技术的作用，建立真正的风险隐患动态管理平台

目前的双重预防体系信息平台仍然存在运行维护困难、数据交互不足、数据有效性差等诸多问题，但信息化带来的安全管理领域的重大变革是不可逆转的发展趋势。未来双重预防机制的深入推进，也必须与信息技术融合发展，充分利用信息技术带来的数据红利，挖掘数据的核心价值，同时克服无效数据及信息壁垒的干扰，真正实现全过程动态化管理。