单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的实现途径

赵亮

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

单位国内生产总值建设用地使用面积反映土地利用强度差异，是综合考量地区经济社会发展对土地资源依赖程度的重要指标。通过严格实施不同时期下降目标任务，并开展年度通报、中期评估、期末考核，能够增强各级政府保护资源和节约集约利用土地意识，促进有效遏制土地粗放管理利用态势，加快实现区域高质量发展。本文基于辽宁省经济缓慢复苏转型关键期和各地建设用地总量必然持续增加实际状况，探讨如何采取有效措施落实完成“十三五”下降16%目标，为市、县提出可借鉴的工作思路及措施建议。

一、下降趋势研判

1.数据和方法

以2010-2018年国民经济和社会发展统计数据和地区地籍变更调查结果为基础，按一定方法测算单位国内生产总值建设用地使用面积和年度实际下降比例，研究分析不同条件下经济增速与用地增速的内在关系。

2.变化趋势分析

通过模型分析，发现下降率和国内生产总值年均增长率有很大相关性，根据规划期内用地总规模的上限可以推算出不同预期下降目标对应的经济增长速度控制要求。按照全省期末15%、16%、18%三个下降目标档，在建设用地增加情况下，各地国内生产总值年均增长率最低控制线应分别为4.15%、4.46%、5.09%。一方面建设用地供给是相对刚性的，以当前的土地利用管理方式，新增建设用地的使用需求基本是全部保障状况，另一方面国内生产总值的增加必须“跑赢”建设用地增加对下降效应的稀释作用。

据统计分析，“十二五”期间建设用地年均增长率约为1.3%，国内生产总值年均增长率约为9.5%，经济发展用地量接近10公顷/亿元，各市单位国内生产总值建设用地使用面积下降率平均值约为23%，西部地区下降幅度高于中部地区，除铁岭市和鞍山市下降十分缓慢，其他地区下降率在18%到30%之间。可以看出，这一时期全省处在以土地资源的高消耗支撑经济快速发展阶段。

进入“十三五”时期，由于全省和各地GDP数据挤水压实出现大幅下降，加之供给侧结构性改革等多种因素综合影响，倒逼市、县政府加快转变土地利用方式，通过持续挖潜存量建设用地、严格控制增量，同时积极调整产业结构和布局，逐渐扭转年度目标不降反升的势头，开始转向以更节约集约用地促进实现下降目标阶段。根据调查统计分析，年均建设用地增长率维持在0.9%左右，2016年至2018年的年地区生产总值增速分别为-2.5%、4.2%、5.7%，导致2016年度单位国内生产总值建设用地使用面积强势反弹，实际上升30.7%，而2017年和2018年则分别比上一年下降3.2%和5.1%，相应经济发展亿元用地量约为10公顷和6公顷，二者变化趋势保持高度关联。从区域分布上看，2018年建设用地增量仍以沈阳和大连为主，但两市实际完成的年度下降目标明显低于西部地区。

综上所述，在国内生产总值和建设用地规模两个变量同时作用下，如果某地用地规模的增速保持不变，则GDP增速越高，预期下降率越大，如果GDP增速保持不变，则用地规模的增速越低，预期下降率越大。因此，在允许建设用地总量合理增加前提下，市、县政府能否准确预判和把握地区GDP年均增长率是分解计算和验证下降任务切实可行的关键。

二、相关工作建议

按照新时期加快生态文明建设总体要求，需要地方结合实际，充分发挥国土空间规划、土地利用计划的引导和管控作用，着力化解新型工业化和城镇化进程中城乡土地资源利用低效化、无序化突出矛盾问题，创新发展思路，分区打造可持续的经济增长方式和增长点，有利于实现土地利用强度适度管控目标。

1.研究健全评估考核机制

一是要在任务分解和测算环节实现相关基础数据统一来源，GDP核算要做标准化处理，建设用地增量调查确认要统一口径，并实时共享，避免省、市、县因获取的数据不一致造成各方预测和评估结果出现偏差，发生错误导向。二是要完善预警和激励机制，探索实行中部、东部、沿海及西部地区差别化评估考核办法。省级层面要根据各市年度实际下降比率、违法用地调处、存量用地挖潜、转型措施落地等因素进行综合评估，对未完成年度目标的市要督导落实重点任务，对超额完成年度目标的市应予以政策倾斜；市级层面要细化下降目标实施方案，强化县区季度、年度经济走势研判分析，及时提出和调整合理的用地导向，积极营造有效落实节约集约用地的制度环境。

2.启动用地增量精准调控

一是要抓紧摸清存量建设用地状况，加快闲置土地的认定、公示和处置，研究社会资金参与盘活利用存量建设用地模式。二是鼓励有条件的地区对现有工业用地追加投资、转型改造，适度提高土地利用强度。三是加快城市和开发区节约集约用地评价成果应用，积极推动城市土地综合利用，强化开发区用地内涵挖潜，推动新增用地减量化。四是以全域土地综合整治试点为切入点，全面推进城镇低效用地再开发，加大村庄规划确定的农村宅基地腾退整治力度，积极开展历史遗留工矿废弃地复垦利用，稳步推进增减挂钩试点。五是要实施建设用地增量分类精准调控，全面掌握城乡建设用地的总量、结构、布局等现状及其变化情况规律，深入分析各类基础设施、城市、建制镇、村庄等用地增长与地区经济发展的关联特征，打造集约高效生产生活空间。

3.细化完善土地使用标准

一是加快各类用地土地使用标准体系补充完善工作，大力推广矿山采选和尾矿库、地铁、学校、分散式风电、垃圾处理等无标准（超标准）建设项目典型节地措施和先进工艺流程，动态调整老旧的土地使用地方标准，加快形成覆盖城乡和各行业的土地使用标准体系。二是探索开展建设项目用地评估制度，紧扣建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节，在已有土地使用标准框架内进一步优化用地空间，统筹推进城市地上地下空间挖潜利用，持续促进各项建设少占地、不占或少占耕地。

4.提升用地全过程监管实效

一是全面落实土地利用动态巡查制度，坚持对土地供应和供后开发利用情况实行全面核查和问题通报，分类提出整改措施，督导各地依法合理用地。二是加大土地供应和供后开发利用情况的社会监督和公众参与力度，充分利用网络、媒体等多种渠道及时获取和分析舆情信息，健全完善建设用地监管的快速反应机制。三是要依托建设用地监管核查平台，着力解决土地征收、供应、利用、用地验收工作中出现的效率不高，程序不规范等问题，切实提高监管实效，不断提升建设项目的用地效率。