长三角区域一体化法治建设思考

方明

长三角地区地处“一带一路”与长江经济带的重要交汇点，是中国经济基础最好、创新能力最佳、开放程度最高、最具活力的区域之一，并已跻身国际公认的六大世界级城市群。2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角区域一体化发展正式上升为国家战略。实施这一国家战略，必须充分发挥区域法治对区域经济社会发展的引领和推动作用，加快制定和完善保障长三角一体化区域发展战略顺利实施的法律制度，把长三角区域一体化战略纳入法治轨道。

区域法治是在区域的基本概念之上，由健全的内部、外部机制构成的一个综合体系，其内容和范围包括不断完善的区域法律体系，由区域立法、执法、司法、护法和守法等方面有机构成的良好的法治环境、社会环境及投资环境等。当前，长三角区域一体化发展涉及四个不同行政区，不同的地方法规，不同标准的行政管理、行政审批及行政执法等问题。长三角区域的体制机制创新、建设统一开放的市场体系、共享公共服务的普惠和便利、加强区域环境联动保护等问题，都需要完善的区域法治予以保障。

长三角地区很早就通过三省一市的人大等相关部门的立法协作协议来推进区域法治建设。2007年，上海、江苏、浙江就开始探索通过立法协作推动区域协调发展。2014年，围绕长三角大气污染联防联控，长三角一市三省携手立法，实现我国区域立法协作“零的突破”。2018年5月，沪苏浙皖四地检察机关共同签署了《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》，意见明确建立五项司法协作机制，为实现生态环境司法保护合力、共同打击生态环境犯罪构建统一的司法平台。2018年7月，沪苏浙皖四地的人大常委会主任在杭州共同签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》。2019年，伴随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，四地人大签署立法工作协同协议，开展重点领域专题研究，确定相互征求意见的具体法规项目。目前，由上海牵头，长三角聚焦区域联防联控，强化联合行动，深入推进流域协同治理、生态环境信息共享、临界市县区生态环境协作互联互通等各项工作，以充分发挥地方人大在长三角区域一体化合作中的立法监督和法治保障作用。

然而，长三角一市三省仍然存在着区域发展不平衡、协调联动性不强、产业同质化现象严重等问题，亟需通过创新区域法治，充分运用科学的制度安排与规范体系的协同调整，整合区域法治资源，切实提高制度规范的可操作性，构建并完善能够有效保障长三角一体化区域经济社会协调发展的法治秩序。

一是完善长三角区域联席会议制度。在国内已有的区域一体化实践中，联席会议制度已成为区域一体化发展初期最为重要的区域法治协调机制。早在20世纪90年代成立的“长江三角洲经协作办主任联席会议”和后期升级的“长江三角洲城市经济协调会”、《长江三角洲城市经济协调会章程》及其修正案、数件《长江三角洲地区城市合作协议》等都是长三角政府间的联席会议形式。2018年初，一市三省在上海共同组建了长三角区域合作办公室，成为长三角区域第一个跨行政区划的官方常设机构。长三角一体化中的区域法治应充分发挥区域内各主体参与互动的积极性，起始通过联席会议制度，探索并构建一个符合本区域经济社会发展的立法、执法、司法协调机制。同时，可整合现有的各类协调机构，成立一个权威治理机构，完善组织保障机制，把长三角建设成为贯彻落实新发展理念的引领示范区。

二是探索长三角区域授权立法模式。长三角一体化示范区涉及四个不同行政区，不同的地方法规，不同标准的行政管理、行政审批及行政执法等问题，尽管一市三省已经建立了部分协同机制，但仍有一些问题不是一市三省间的协同协调可以解决的，需要站在更高层面考虑如何使区域从政策层面的行政协议转向法治层面的授权立法，即长三角区域在取得中央明确授权的前提下，进行具有法律约束力的区域立法活动。在区域协作发展整体格局下，授权区域立法应充分尊重中央统一领导的立法体制原则，地方立法机关在区域立法协作中通过相关授权化解地方立法风险，同时有效促进国家区域协作法治化。同时，还可通过具有普遍约束力的法律形式规范长三角区域经济发展一体化进程。

三是健全长三角区域立法协同机制。立足现行立法体制，利用已有的立法资源进行创新性协同发展，将地方人大和政府层面的先行先试性立法运用于区域立法协作中。目前，长三角地区的地方人大常委会法制工作机构合作建立了实时共享的微信平台，构建立法信息和立法成果共享机制。未来在长三角区域立法协同中应进一步改进立法共享平台的内容和形式，讨论研究地方立法中的重要问题，沟通交流各地立法工作中的重要信息，共同提出完善地方立法的建议和意见，及时分享各自制定的地方性法规。地方人大及其常委会每年在制定本地区立法规划或年度立法计划时，应预先考虑本区域经济社会法治协同发展的需要，彼此尊重，加強沟通，积极发挥各地立法规划和年度立法计划对长三角区域立法资源和制度规范的协同作用，充分满足本区域协调发展需求。与此同时，一市三省地方人大及其常委会还可以通过每年签订地方立法协作协议，探索区域立法工作中的信息交流、联合起草等模式，增强一市三省之间的年度立法计划、地方立法规划、具体立法项目等工作的协调与协作。

四是构建长三角区域行政执法协调机制。区域行政执法协调机制具有提高区域内执法效能、协调各方利益、明确主体职责、减少执法冲突、统一执法标准的作用，能为长三角区域经济社会发展营造良好的执法环境。构建这一机制，是完善区域法治的一项重要内容。首先，区域行政执法协调机制在行政执法的主体、条件、内容、程序等方面必须符合法律规定，不得与国家法律法规相冲突，做到职权法定、条件法定、内容法定和程序法定。其次，区域行政执法协调的内容、目标、原则必须和国家的法律法规、政策保持一致，与协调主体自身的职权相适应，不能越权和相抵触。再次，区域行政执法协调的时间和期限要及时高效，避免出现因行政执法问题不能及时解决而产生新的矛盾和冲突。最后，在区域行政执法协调过程中，还应遵循行政协助协议制、案件移送制与案件线索提供制、跨区域公共事务行政执法和边界地带行政执法协调机制等多种协调协助方式。

五是统一长三角区域司法实务标准。首先，统一司法适用标准。区域内各司法机关在依据法律法规制定本区域司法标准时，彼此间应进行充分沟通，统一认识及司法适用标准，加强对区域司法实践的指导。其次，统一司法鉴定标准。区域内各司法机关通过交流和沟通，争取做到结论互认、标准统一，这既可节约司法成本，优化司法资源配置，又可以减少当事人负担。第三，建立区域案例指导制度。即区域内各高级法院定期将本辖区内有代表性的案例提交联席会议讨论，经过研讨，案件处理结果再以联席会议名义发布，以统一司法标准，消除认识差异，实现同案同判。第四，统一证据公开标准。为了在程序公正的同时实现内容公正，区域内各司法机关应努力做到证据公开的范围统一、对象统一、途径统一，最终实现统一证据公开标准。第五，区域内各高级法院对于法律、法规和司法解释尚没有明确规定或在法律适用中尚有争议的问题，可在协商一致的基础上，结合本区域内案件的具体情况，发布操作建议或指导意见，解决存在模糊争议的法律问题。

（作者系江苏省社会科学院法学研究所研究员、江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员）

责任编辑：苏胜利