我国校园足球政策工具选择的特征解析及优化策略

谭利 于文谦 吴桐

摘      要：基于政策工具视角，从政策工具维度和校园足球发展要素维度出发，对校园足球政策工具进行量化分析。发现我国校园足球政策工具选择的特征及存在问题包括：权威工具使用过多，“要求”“指示指导”运用尤为频繁;能力建设工具和象征与劝诫工具的应用不足;激励工具、自愿性工具与系统变革工具运用缺位。提出我国校园足球政策工具选择的优化策略：应优化校园足球政策工具类型结构，灵活发挥多重工具效能;积极创新和采用新工具，避免过度使用权威工具;增加能力建设工具和象征与劝诫工具在各政策領域的使用强度;积极引入激励工具和自愿性工具，推进“政府主导，多元参与”模式。

关  键  词：学校体育;校园足球;政策工具;政策供给;政策文本;Nvivo软件

中图分类号：G843    文献标志码：A    文章编号：1006-7116（2020）01-0087-06

Characteristic analysis of and optimization strategies for Chinese

campus football policy tool selection

TAN Li¹，YU Wen-qian¹，WU Tong²

（1.School of Graduate Education，Dalian University of Technology，Dalian 116000，China;

2.School of Humanity and Law，Dalian University of Technology，Panjin 12400，China）

Abstract：Based on the perspective of policy tools， starting with the policy tool dimension and the campus football development element dimension， the authors carried out a quantitative analysis on campus football policy tools， and found that characteristics of and problems existing in Chinese campus football policy tool selection include the followings： authoritative tools were overused， “requirements” and “instructions or guidance” were used especially often; the application of ability construction tools as well as symbolization and dissuasion tools was at a disadvantage; the use of motivation tools， voluntary tools and system change tools was absent. The authors put forward the following optimization strategies for Chinese campus football policy tool section： optimize campus football policy tool types and structures， flexibly exert multiple tool effectiveness; actively innovate on and use new tools， avoid authoritative tool overuse; increase the intensity of usage of ability construction tools as well as symbolization and dissuasion tools in various policy areas; actively introduce motivation tools and voluntary tools， promote the mode of “government domination， multi-element participation”.

Key words：school physical education;campus football;policy tools;policy supply;policy text;Nvivo

校园足球政策是校园足球治理的外在表现形式，是一定时期内学校体育发展理念的可操作性表述。从教育管理角度来看，校园足球改革与发展主要依靠校园足球政策的制定和实施，而校园足球政策的制定与实施主要依靠科学规范的校园足球政策。因此，校园足球政策研究对校园足球改革与发展具有极为重要的意义，在其发展过程中发挥着重要的导向和调控作用^[1]。围绕校园足球政策的相关研究主要集中在校园足球政策执行方面。张渊等^[2]和戴狄夫等^[3]分别基于观念·利益·制度分析框架和利益视角探讨了校园足球政策执行困难的本质原因。杨成伟等^[4]与姜南^[5]分别基于米特-霍恩特政策执行模型和史密斯政策执行过程模型，对校园足球政策执行影响因素进行研究。邱林等^[6]更是将校园足球政策执行效果的主要影响因素进行了排序。此外，也有学者将政策工具理论逐渐引入校园足球领域。郑志强等^[7]基于内容分析法对单个政策文本进行了计量分析，分别探讨了中国足球、校园足球政策工具选择和应用的特征及存在问题。

总体来看，当前学界对我国校园足球政策的研究主要集中在政策执行方面，虽有学者逐渐涉及政策工具视角对校园足球政策展开研究，但仅限于单个政策文本，内容较为单薄。政策工具是公共政策分析的一个重要途径，也是公共政策研究的新领域，政策工具的正确选择和科学设计本身就是顺利实现政策目标的基本保证^[8]。换言之，政策工具作为达成政策目标的手段和途径，其选择和组合实质上是权威性价值在校园足球不同主题维度中的配置和重组。在推进校园足球改革与发展过程中，各类经济、人力等资源的投入固然重要，但通过优化政策工具选择以提高资源配置效率也同样重要。因此，本研究拟进一步探讨我国校园足球政策工具选择的特征、问题及优化策略，以期为未来校园足球政策的优化和完善提供有效指引，为学校体育改革政策的制定提供借鉴。

1  研究设计

1.1  样本选择

通过访问教育部网站以及各省市教育厅、体育局网站、中国知网和万方等数据库，共收集发展青少年校园足球政策文本21份，网站或数据库基本涵盖了绝大多数公开资料，因此也保证了数据来源的完备性和准确性。其中2015年教育部等6部委颁布《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》（以下简称《6号文件》），这是我国第一次在国家层面提出的校园足球发展目标任务的政策性指导意见，标志着校园足球上升为国家发展战略。《6号文件》颁布后，有20个省市陆续颁布、实施了《××关于加快发展青少年校园足球的实施意见》（以下简称《意见》），考虑到各省市的政策文本能够较清晰地体现校园足球政策推行过程中政策工具的选择特征，本研究選择21份政策文本（其中包括1份部委政策文本和20份省级相关部门政策文件）作为样本来源。其中，东部6个省市、中部7个省市、西部7个省市。从已有政策文本的颁布机构来看，出台意见的17个省市均由省、市、自治区教育厅、发改委、财政厅、体育局、广电局以及共青团省委6部委颁布。从颁布时间看，最早响应教育部等6部委号召的是新疆，除江苏、北京、内蒙古分别颁布的是5、4、3年的计划纲要或推进计划外，其他省市颁布的都是“实施意见”或“实施方案”。

1.2  研究方法

内容分析法（content analysis）是一种对传播内容进行客观、系统和定量描述的研究方法，研究者按照特定程序，通过系统地分析和解读文献信息，间接地对所要探讨的特定问题（行为、事实、态度等）进行研究^[9]。其目的是突显文本主题的本质性特征及其关联的发展趋势。该方法试图以经验理论来界定所研究主题的分类范畴和分析单位，再借助人工编码将文本信息加以量化处理，得到有社会科学意义的研究结果。在本研究中，将各省市校园足球政策的文字资料转换为用数字表示的资料，通过数理统计分析找出能够反映政策意图、政策过程的本质特征，以更加直接、深刻和精确认识政府政策行为，为探究校园足球政策工具类型结构、选择偏向奠定基础。

2  框架构建

1）分析框架的选择。

（1）X维度：校园足球政策工具维度。政策工具是政府赖以解决社会公共问题的手段之一，政策工具构建的合理与否直接关乎公共问题的解决程度^[10]。它从工具或方法的视角将公共政策理解为由一系列政策工具构成的有机体，其主要机理在于：政府通过政策工具把所掌握的资源运用到政策执行过程中以影响个人或组织的行为，进而达到政策目标。当前国内外众多学者已从多个视角和维度对政策工具进行了分类，其中在教育政策领域影响力最大的：一是施耐德和英格拉姆的分类^[11];二是麦克唐纳尔和艾莫尔的分类;三是豪利特和拉米什的分类^[12]。这3种分类各具优势，且在运用中相互渗透、互为补充。校园足球的本质是教育^[13]，校园足球应以教育为主，以培养学生健全人格为目标。综合政策工具3种分类标准，本研究最终选定权威工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具、象征与劝诫工具、自愿性工具作为校园足球的政策工具分析维度，且每种政策工具各自包含多个下位工具。

（2）Y维度：校园足球发展要素维度。对不同校园足球发展要素政策工具的定量分析，可以进一步剖析校园足球政策内容的本质特征。关于校园足球发展要素，全国校园足球工作领导小组首次在会议上提出了校园足球发展的“八大任务”，学者毛振明等^[14]进一步将其分为教学改革、四级联赛、媒体宣传、法规管理、保障条件、国际智力引进、师资培训。基于此，本研究将校园足球发展要素分为“八大发展要素”：教学改革、四级联赛、保障条件、校园文化建设、师资培训、组织管理、国际交流和资源引进。

2）定义分析单元。

分析单元是指在内容分析法中描述分类研究样本时实际计量的最小单位，分析单元包括单词、主题或意义独立的词组，或是句子、段落甚至整篇文本。本研究在选取政策文本的分析单元时，主要考虑的因素：其一，分析单元所包含的信息与拟定的分析框架是否有内在联系;其二，是否能完整反映政府制定政策的目标与手段。基于此，本研究选取政策文本中的条款作为分析单元，各条款能准确地反映政府选择与组合政策工具的真实含义，而遇到某段落采用不同政策工具的用意明显时，将选择对其拆分并分别编码^[15]。

3）分析单元编码与归类。

分析单元的编码是指将政策文本的分析单元加以标识，将资料化繁为简并允许后续的资料检索与提取。本研究采用Nvivo11.0软件对所筛选的政策样本进行辅助分析，Nvivo软件中编码、框架矩阵以及定量统计等功能为政策样本的定量分析提供了可能，有效提高了资料分析的效率和精准度。本研究在认真研读校园足球政策文本的基础上，采用Nvivo 11.0进行编码处理，即当一段文字包含几个节点，则分别将其标记为某个子节点，对照相应的树状节点，如果暂时不能确定则标为自由节点。编码后，反复阅读每个节点包含的所有内容，对其进行调整或修改，如合并或重组不同节点下的相似内容等^[16]。根据节点材料的来源数、参考点数量，可以发现校园足球政策工具选择特征和不同校园足球发展要素政策工具的运用情况。

4）编码与归类的信度检验。

由于编码过程中编码者主观变动性的制约以及政策文本信息量的差异性，需要对分析单元编码的一致性进行检验。研究涉及的信度是指2位编码者采用同样的方法对同一样本进行重复分析归类时所得结果的一致性程度。考虑到不同政策文本条目信息量的差异以及编码者归类过程中的不确定因素，需要对分析单元编码分类的一致性进行检验。研究选取Kappa系数检验归类的一致性，根据Landis等研究结果Kappa系数的计算适用于2个评价人分级水平数相同的情况，Kappa值大于0.810时一致性最佳。研究过程中，邀请另外一位熟悉Nvivo软件、编码程序与校园足球政策的编码人员对21份政策文本按照事先建立好的节点系统进行重新编码，然后计算两者的同意度百分比。通过多次商讨，各个节点的Kappa系数均大于0.810。

3  我国校园足球政策工具选择的特征解析

总体而言，我国地方校园足球的政策工具主要集中在教学改革、保障条件、四级联赛、师资培训和组织管理领域，分别占19.93%、19.93%、17.41%、14.54%和13.75%。其原因可能在于，“教学改革”作为新旧校园足球的标志性区别之一，体育是促进素质教育和青少年体质增强的重要内容^[17];地方政府通过各种措施推动和落实教学改革，以解决学训矛盾等问题。“保障条件”作为改善学校体育条件的手段，以解决学校足球发展过程中资源配置的非均衡问题。“四级联赛”是改变学生竞赛与教学脱节的新机制，同样是校园足球改革的主要領域。此外，师资培训和组织管理也是促进校园足球科学化发展的着力点。然而，特色学校和校园文化建设所占比重偏小，仅占7.45%和6.30%，发挥作用有限。国际交流与资源引进作为足球运动教学与技术更新的来源，所占比例最小，仅为0.69%。

3.1  权威工具使用过多

在促进校园足球发展的政策文本中，权威工具是得到普遍认可且最常用的一种政策工具，占46.77%。其下位工具有要求、指示指导、标准等，政策文本中常用的有“必须”等词^[18]。其优点在于：比其他政策工具更具有效率，能够让教育部门、体育部门等政府系统迅速采取行动;也便于自上而下的控制，尤其在地方政府对校园足球政策的实施与管理方面;所需要的成本较低，在应对特殊情况方面更为适合。

四级联赛和保障条件方面作为使用权威工具最多的主题维度，分别占26.19%和25.24%。长期以来各部门对联赛体系的建立和保障设施的完善缺乏足够重视，导致在政策倾向上更多采用权威工具，从而造成权威工具的运用较为集中^[22]。同时，在一定程度上也反映了地方政府对建设四级联赛和完善保障条件的迫切性，政府急于从政策引导上加强对校园足球发展环境的构建。

然而，权威工具作为政府的权力工具，过多使用也会导致一些问题，如不便于调动和发挥基层相关部门的积极性，影响政策落实的效果;一致性命令要求也会导致地方政府能动性降低，不利于校园足球因地制宜的发展。具体表现为，权威工具中具体手段的选择存在偏向运用，其中“要求”和“指示指导”占据较大比例，分别为39.05%和21.67%。这些具体手段的运用反映出校园足球改革过程中指令性的计划体制（对于政府）成为必须，在现行体制下政府具有全能主义倾向，改革进程由政府所主导，各地方政府出台的校园足球相关政策成为指导校园足球一切工作的行动指南，易造成忽视校园足球自身发展的利益冲突和主观意愿的现象。如当前校园足球的发展有目标、有经费，但是学校体育或是校园足球治理和体制上并没有明显变化。

此外，权威工具中的“禁止、制裁”和“法律、法规、法令”等手段仅占0.48%和0，政府对其的运用几乎没有，一定程度上反映地方政府尚未完全实现职能转变，即由对学校的直接行政管理转变为宏观管理，并强调用立法手段来管理校园足球。

3.2  能力建设工具和象征与劝诫工具的应用不足

在校园足球政策中能力建设工具占17.59%，主要运用在师资培训和教学改革领域，虽在整体上能力建设工具应用不足，但其主要运用场域在一定程度上具有适切性。能力建设工具提供个体、群体或机构得以做决策或采取某种行为的信息、培训、教育和资源^[19]。当前基层执行者层面的校园足球改革较难执行，其原因包括政策基层执行者缺少必要的信息和资源等。

在能力建设工具的具体手段中，校园足球政策主要采用了“基础建设”和“制度建设”，分别占58.88%和13.29%;其次是“咨询服务”“政策优惠”和“信息”，前者占13.29%，后者均为12.66%;最后是补贴支持和咨询服务，仅占1.90%和0.63%。后面几项具体手段政府运用较少，尤其是补贴支持和咨询服务，这将不利于完善师资力量等基础性设施建设，亦会增加政府主导部门的服务供给压力。而象征与劝诫工具是一种价值观的传递，运用象征或比喻等论说性的手段诉诸某种价值观，一般是政府优先考虑的某些目标和行动，试图改变人们的偏好和行动，鼓励人们依据这些价值表现自己的行为，不涉及奖励和惩罚。

在校园足球政策中，象征与劝诫工具占15.14%，主要用于校园文化建设、教学改革和特色学校领域，所占比例分别为35.29%、18.38%、16.18%，而其他政策主题领域运用较少，尤其在组织管理领域暂未使用象征与劝诫工具。事实上，对校园足球认识和态度上的改观需要从组织管理领域着手，但当前在该领域尚未采用象征与劝诫工具，所以不能有效避免校园足球作为“政绩”来完成或形成攀比的局面，从而导致校园足球异化。在象征与劝诫工具中，具体的手段运用主要有鼓励号召、舆论宣传和示范工程，分别占据了44.12%、26.47%和21.32%，而信息与劝诫的手段运用最少。同时，在进行政策文本的编码过程中发现具体操作手段有交叉运用的现象，如舆论宣传与信息手段等，也进一步说明了该问题。

3.3  激励工具、自愿性工具与系统变革工具运用缺位

统计显示地方政府对激励工具的运用处于明显缺位的状态，仅占6.01%，且仅主要运用于教学改革和师资培养领域。激励工具是给个人和机构资金以作为某些行动的奖赏，包括两个部分：一是货币、服务或用于交换货币的物品;二是说明如何获取和使用货币、服务和物品的指南^[20]，其下位工具有奖励、评估、授权以及处罚等。在实践中，各个省市师资力量与教学模式都存在一定差异，因此激励工具主要运用教学改革和师资培养是合理的，但所占比例较小，其作用力度和实施效果存在较大的不确定性。尤其是下位工具的运用集中在“评估”与“奖励”，分别占51.85%和35.19%，反映了激励工具的使用手段过于单一，未发挥工具的组合效能，且“权力下放”所占比例为0，也折射出基层政府和学校的主观能动性较低。

地方政府运用自愿性工具较少，仅比激励工具多1.23%，主要运用在保障条件领域，占72.31%。其下位工具主要有“家庭与社区”“市场行为”和“自愿性组织”3类，分别占29.23%、50.77%和20.00%。自愿性工具强调社会自治，各社会主体在自愿的基础上进行自我管理，解决社会问题，其重心是市场工具。而在研究中，自愿性工具多用于保障条件领域以及对“市场行为”手段的偏向运用，一方面表明政府更注重对社会资金的引进，在校园足球领域逐渐引入市场机制;另一方面，“家庭与社区”和“自愿性组织”所占比例相对较少，从侧面体现出校园足球体制改革力度不够，第三方参与度低，由管理转向治理体制的改变仅在起步阶段，未形成多中心治理的局面。

地方政府运用系统变革工具较少，仅占7.24%，主要用于组织管理领域。系统变革是政府权威在个人与机构之间的转移，通过组织结构公共产品和服务被传递。校园足球问题的根治在于体制改革，系统变革工具的运用作为校园足球体制改革的直接体现，在政府政策文本的实际运用中却处于缺位状态，限制了校园足球中其他利益相关者的话语权，不利于多主体参与校园足球的建设。

4  我国校园足球政策工具选择的优化策略

4.1  优化校园足球政策工具类型结构，灵活发挥多重工具效能

校园足球各类政策工具的使用及其所应用的领域均存在结构性失衡现象，带来了政策执行难度提升、政策实施结果偏离目标等问题。为适应我国校园足球改革与发展对政府治理提出3点新要求。

首先，政策制定的着力点应遵循校园足球发展的内在规律，坚持价值理性与工具理性的高度统一，优化校园足球政策工具的类型结构。充分与学校体育教育体系融合，其重点除了要解决有效利用教育资源的问题外，更重要的是面对众多具有主观能动性的人（校长、教师、学生、家长等）的价值选择。根据斯蒂芬·J·鲍尔的观点：“政策不是反映某一个社会阶层的利益，而是对一个复杂的、异类的、多种成分的组合体做出反应”，且“政策也明显是一件对‘价值观进行权威性的配置，政策是对价值观的可操作性表述”^[21]。校园足球作为教育产品，其功能的发挥不仅取决于教师、学校或是政策制定者的价值选择，而且学生和其他利益相关者的主观能动性同样与之紧密相关，因而在政策制定过程中需要体现不同参与主体的价值诉求。

其次，充分认识校园足球发展与改革的长期性和复杂性，应该在相当长的时间内保持政策工具选择的稳定性。校园足球是一项复杂和完整的系统工程，波浪式发展的工程或计划不仅会造成一定资源的浪费，同时对整个学校体育的改革也会带来影响。

再次，政策制定者必须了解不同政策工具的互动机理以灵活发挥多重工具效能。每种政策工具都有自己的优缺点和适用范围，在工具主义看来，工具的属性本身就构造了政策过程，即工具的使用及其效果的好坏是由政策工具的特性预先决定了的，政策的失败是由于所选择的政策工具本身就存在缺陷^[22]。该论断虽过于极端地强调工具自身特征的重要性，但在进行政策工具的选择时要注意分析每种工具的价值和使用情况，在不同的政策主题领域运用不同的工具来解决不同问题，以避免工具的滥用。为此，在校园足球政策的制定过程中既要考虑政策工具的优缺点，也要发挥多元工具组合的整体优势。

4.2  积极创新和采用新工具，避免过度使用权威工具

校园足球政策中权威工具使用过多，在一定程度上体现出政府对校园足球的治理理念尚未完全转型。党的十九大报告提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府，赋予省级及以下政府更多的自主权。”由此可见，政府治理方式的转变至关重要。

一方面，应避免权威工具的过多使用。不可否认，《实施意见》推行3年以来取得了良好的政策效果，其中权威工具发挥着非常重要的作用。例如，特色足球学校的建立作为政策选择偏好重点建设，由于外部因素政策的驱动政府投入大量的资金，各级相关部门大力支持其发展，现已取得了一定的阶段性成果;2014年以来，教育部已认定全国青少年校园足球特色学校20 218所，提前3年达到2万所的阶段性目标。然而，由于“政策效果递减规律”和“政策积累法则”交替发挥作用，政府需要克服惯性思维，避免路径依赖而过度使用权威工具^[23]。在下一階段校园足球尤其是特色学校的建设需要充分尊重学校层面的自主权，激发学校的内生动力以保证校园足球的健康可持续性发展。另一方面，需要积极创新和采用新工具。根据我国实际情况，权威工具已不再是推动政策执行的唯一手段，开发新的校园足球政策工具以进一步发挥市场在校园足球资源配置中的基础性甚至决定性作用，加强省级校园足球统筹的背景下实现合理授权。

4.3  增加能力建设工具和象征与劝诫工具在各政策领域的使用强度

校园足球政策需要增加能力建设工具，而且需要在其各个主题领域相对均衡地运用。能力建设工具是一种着眼于个体长远的投资行为，常适用于添置设备、经济支持、培训员工、增设机构等事项以提高政策执行能力，而较少用于制度建设事项中，这是实现政策目标的重要策略，同时也为学校或个人提供了一种获取资源尤其是经济利益的渠道。如果在四级联赛中使用过多，而在教学改革或师资培养使用过少，许多学校就会呈现“重竞賽，轻教学”的价值取向。其结果是国家与相关社会组织对校园足球的评估主要看竞赛成绩、竞赛经费、专业运动员数等硬指标而忽视教学。对足球特色学校的评估较多，对普通学校校园足球普及程度的评估较少。在我国校园足球的改革中，应该避免类似这种“重竞赛，轻教学”的错误导向，动摇校园足球在人才培养中的教育价值和教学改革中的中心地位。

校园足球政策需要增加象征与劝诫工具，尤其在组织管理领域。象征与劝诫工具是激发校园足球各个参与主体内生动力的有效手段，通过传递某种价值观——“提高国民健康素质”“培养爱国主义、集体主义和顽强拼搏的意志品质”等，或是通过足球明星引导学校重视足球发展，家长允许甚至鼓励孩子踢足球，学生积极参与甚至热爱足球。值得注意的是，组织管理领域尤其需要增加象征与劝诫工具的应用。由于我国自上而下的政策制定模式，每一层次各自都对政策的性质和潜在价值都有影响，组织管理领域规范着校园足球发展的战略方向，如果不改正部分组织管理领域对校园足球的态度与认识问题，校园足球改革方向会与政策目标背道而驰，影响基层校园足球政策的执行效果，因而有必要增加象征与劝诫工具在组织管理领域的合理应用。

4.4  积极引入自愿性工具和激励工具，推进“政府主导，多元参与”模式

适当增加对自愿性工具的运用，利用其激发校园足球各利益相关者的“多元参与”意识。一方面，在校园足球发展的各项服务供不应求，日益活跃的社会资本力量得不到充分参与的情况下，要充分发挥市场机制的作用，给予市场力量提供服务并协助调节资源配置的自主空间。如鼓励市场资本和民间资源投入校园足球服务，尤其是四级联赛领域，形成学校体育服务供给主体多元化格局。另一方面，如考德威尔和斯平克斯所言，学校效能的提高和改进有赖于良好的自我管理，教职工“拥有”自己的学校，需要担当学校管理和发展的重责。让学校获得更多自主管理权的同时发挥多方协作的力量，加强学校与社区、家庭之间的关联度，提升学校的社会影响力，化身责任担当的自治体，承担着自我服务和发展的责任。

政府需要适时发挥激励工具的前置性作用，鼓励校园足球差异性发展模式的实施。由于我国各省市社会经济水平与自然条件不一，在一定程度上需要采取“非均衡”的发展方式实施校园足球政策。基层政府和学校作为对当地资源、校园足球发展现状最为了解的管理者，政策制定者应恰当运用一些激励工具，在给予基层政府或学校充分的战略指导基础上，采取资金补助、税收优惠、降低标准、土地优惠等手段，赋予这些政策执行者适当的自主权，实施因地制宜的校园足球差异性发展模式。

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