自贸试验区改革创新进展和进一步加强系统集成性

许宏强

当前，世界经济形势复杂严峻，个别大国频繁采取贸易保护和单边主义行为，经济全球化趋势受到严重挑战。我国深化自贸试验区建设的目的就是要主动扩大开放，加快体制机制创新，促进我国经济高质量发展和开放型世界经济体系建设。从2013——2018年，我国分四批设立12个自贸试验区。2019年8月，新增6个自贸试验区，包括3个沿海自贸区，山东、江苏、河北构成沿海地区全覆盖；3个沿边自贸区，广西（与东盟对接）、云南（与南亚地区合作）、黑龙江（推动东北亚合作发展）。自贸试验区形成海陆统筹，东中西协调的全方位发展布局。

上海自贸试验区临港新片区的定位：对接国际最高标准、最富竞争力的制度创新，新片区产业定位承载国家的战略使命，立足新兴和高端产业关键技术环节的创新发展。临港新片区功能区域划分：统筹发展区（主产业区），智慧生态区（综合区），智能制造区（重装备产业区，奉贤区），海洋科创城（自贸区，科技城，大学城）国际未来区（主城区）。临港新片区的建设目标：在经济形态上建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，在城市形态上建设开放创新，智慧生态，产业融合，宜业宜居的现代化新城。

一、自贸试验区建设取得的成绩

（一）开创性探索一系列重大制度性改革

率先建立并完善“准入前国民待遇+负面清单”的外商投资管理体制，不断缩减外商投资负面清单（从2013年的190项缩减至2019版的37项），大幅度放宽外资准入。

加快政府职能转变，深入推进简政放权，进一步下放审批权限，深化“放管服”，推行“多规合一”，探索建立适应现代化经济体系建设和自贸试验区发展的政府管理新体制。持续优化服务，提升贸易投资便利化水平。截止到2018年底，国际贸易“单一窗口”已经实现与25家部委的系统对接和共享，12项基本服务功能，覆盖全国所有口岸和特殊监管区、自贸区、跨境电商综试区。

金融开放创新稳步推进。上海自贸试验区在我国金融改革和开放方面发挥先行先试作用，推出支持自贸试验区金融开放创新51条意见，率先创设了本外币为一体的“分类别，有管理”的自由贸易账户体系（FT账户），出台了跨境投融资汇兑便利、人民币跨境使用、外汇管理改革等制度安排。

建立健全法治保障与风险防控体系。坚持重大改革于法有据，建立和完善风险防范和事中事后监管体系，在扩大市场开放的环境下有效防范与化解风险。

（二）服务国家战略，促进区域经济发展

1.主动对接国家重大战略。上海围绕“建设开放度最高园区”的目标定位，加快金融等服务业开放步伐，积极对接高水平国际投资贸易规则。广东从紧邻港澳的地区优势出发，致力于在全国改革开放中发挥引领作用。重庆发挥地处长江航道与新亚欧大陆桥交汇点的铁水联运优势，将建设“一带一路”和长江经济带互联互通重要枢纽作为主要目标。陕西立足于服务“一带一路”建设，试点财务公司、担保公司等非银行金融机构参与海关担保业务的多元化税收担保方式。

2.推动特色产业发展，促进区域经济增长。自贸试验区成为各地推动特色产业与新兴产业发展的重要载体，例如：福建成立“丝路海运”运营平台、四川自贸区的诺贝尔金融科技实验室、天津国家租赁创新示范区，浙江舟山自贸试验区打造油品全产业链“一中心三基地一示范区”，海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区，河南海陆空网丝路建设全面展开。自贸试验区为各地经济增长做出了重要贡献。自贸试验区新设企业约88.7万家，其中，外资企业4.86万家，高科技企业7 315家，自贸试验区以不到全国万分之二的面积，在2018年创造了3.74万亿元人民币的进出口额，占全国12.3%。全年税收收入5 578.7亿元人民币，占全国4%。上海自贸试验区以1/50的面积创造了上海1/4的生产总值，40%的外贸进出口总额，前五年的年均实际利用外资约占上海市的1/3，全国的5%，区内持牌金融机构占全市55%。

（三）复制推广先行先试的成熟经验和创新成果，引领全国改革开放

自贸试验区自成立以来，累计形成了5批改革试点经验，共171项创新成果，并在很多领域推出最佳实践案例，向全国和自贸试验区复制推广。在世界银行2018年全球营商环境排名中，我国营商环境排名大幅提高32位，从78位提升至46位，2019年进一步提升至31位。

二、当前自贸区建设过程中存在的问题

（一）市场开放不足，存在“准入不准营”现象

自贸试验区外资准入负面清单分别比全国版少3条，自贸试验区开放优势难以充分显现。市场开放存在“大门开了，小门未开”的现象，一些市场呼声较高的改革创新举措未能制定出台。

（二）贸易便利化与国际先进水平仍有差距

自贸试验区沿用传统海关特殊监管区的监管模式，与国际通行的“境内关外”监管制度仍有差距。

（三）金融领域开放创新进展不及预期

在汇率自由化和利率市场化方面没有实质性开放措施，跨境资本流动方面未取得突破性进展。仅在上海自贸试验区等个别地区实行的自由贸易账户，主要是支付功能，没有有效发挥投资和储值功能，资金集聚效应尚未得到体现等。

（四）差异化探索成效不明显

当前全国自贸区仍采用同一张外商准入负面清单，难以满足部分自贸区的地区特殊开放需求。一些自贸区具有含金量、特殊化的创新成果未能实现复制推广。受自贸试验区区域面积限制，区内企业服务市场半径受限，有的企业在区内无法开展相关业务。

三、系统集成性不足是自贸试验区改革创新的突出障碍

（一）改革创新的整体协同性欠缺

一些改革创新措施制定过程条块化、部门化，使得涉及到需要跨部门协调落实的创新举措，因部门之间缺乏协同或者配套措施不能及时到位而难以有效实施。例如对船舶登记来讲，自贸区虽然出台了相关规定，但国际通行的税收、管理等配套政策缺失，对企业缺乏吸引力，在国际上也缺乏竞争力。

（二）改革自主的系统性赋权不足

自贸试验区建设方案中已经明确的任务举措，在具体落实时仍然需要向行业主管部门请示申请，对接协调过程周期长、程序多。

（三）改革动力机制缺乏系统集成性

我国自贸试验区法律制度建设仍待完善，目前已有的“总体方案”和一些“管理办法”层级较低，与现行法律法规的关系尚未理顺，许多改革创新、市场准入开放的举措，与现有的法律或部门规章之间存在矛盾，管理部门常常面临依法行政与改革创新的矛盾。与此同时，面对日益严格的问责与追责机制，部分干部“大胆试、大胆闯、自主改”的主观能动性较之以往有所减弱，甚至导致不敢改、不愿改。

四、进一步加强改革创新的系统集成性

（一）改革自主权的系统集成性

为充分调动和发挥地方改革的积极性和创造性，进一步简政放权，加快将部分审批权限下放到各自贸试验区，实施一揽子授权。积极研究并尽力支持地方为适应新形势提出的改革开放新诉求，必要时由部际联席会议授权自贸试验区先行先试。加强国家各部委与自贸试验区之间的工作合力，发挥部委优势，加强对自贸试验区工作的指导。

（二）政府改革创新职能的系统集成性

以“放管服”为突破口，深化简政放权，提升企业感受度和市场活跃度。进一步提高“一站式”服务集成度，加快建设统一受理平台和“国际贸易单一窗口”。从“全产业链视角”创新监管模式。

（三）改革创新依据和动力机制的系统集成性

提升自贸试验区立法位阶，加快研究出台全国性自贸试验区法。创新构建容错机制和激励机制，切实加大奖励力度，通过正向激励，鼓励多干事提高主动性和积极性。

（四）管理体制和管理能力的系统集成性

从实际出发，切实提升顶层设计与现实需求的匹配度，增强改革创新措施的有效性和可行性。探索运转高效的自贸试验区机构设置和治理体系，加强自贸试验区管理能力建设。

（本文根据作者在“自贸试验区财经制度创新发展研討会”上的发言整理）