重大行政决策终身责任追究制运行的现实阻碍及法理逻辑研究

高 文 杰

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

党的十八届四中全会通过了建设法治中国的纲领性文件《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了要对重大行政决策实行终身责任追究。在此背景下，辽宁、内蒙古、四川、湖北、上海等省(自治区、直辖市)已开始制定出台相关地方性法规，探索建构重大决策终身追责制度，国务院于2019年5月8日公布了《重大行政决策程序暂行条例》，并于2019年9月1日正式施行。这一条例对重大行政决策事项范围、作出程序、责任追究等进行了具体规定，并从行政法规层面正式确立了重大行政决策终身责任追究制度①。

行政决策权是十分重要的行政权力，其是否规范运行关系着我国经济、政治的健康发展状况。根据世界银行的统计，在我国“七五规划”至“九五规划”的15年间，由于政府的投资决策失误而造成的经济损失在4 000亿元至5 000亿元之间[1]。重大行政决策相较于一般行政决策，涉及更为广泛与重大的公共利益，是关系到一定区域发展的长期性、全局性甚至根本性的政策计划[2]。因此，对行政决策权特别是重大行政决策权之运行过程进行规制意义重大。虽然对行政责任进行追究的理念早在2002年党的十六大报告中就已提出②，但在具体实践中，因决策失误被追究责任的案例并不多见。这表明重大行政决策终身责任追究制度在运行过程中存在一定问题，致使其应有效能难以发挥。主要原因在于其法理基础不明，导致这一制度体系理论与实践脱轨。因重大行政决策为诸多行政活动之集合，其涉及的具体行政事项性质各异，难以将其归入特定行政行为理论之中，而行政行为是建构行政法理论体系之基石，这就决定了无法依照传统行政法理论对行政决策进行法治化尝试[3]。基于此种情形，须在对重大行政决策终身责任追究制度之困境进行梳理的基础上，对其法理逻辑进行探究，以在理论层面对其基本特征进行总体把握，突破其制度运行困境，建构并完善重大行政决策终身责任追究制度体系。

一、重大行政决策终身责任追究制度运行困境的现实考察

从理论渊源来说，行政决策并非是纯粹的法学概念，而是一个政治学概念[4]459，虽然国务院新制定的《重大行政决策程序暂行条例》规定了对造成重大损失或恶劣影响的行政决策官员进行终身责任追究，但行政决策并不属于行政法传统理论体系，其具体内涵非常模糊[5]56。迄今为止，法学理论界对其具体概念、性质及外延尚未达成统一意见，作为对行政决策权进行规制的终身责任追究机制内涵也混沌不清。理论层面的模糊导致实践层面即立法规范的混乱，这就使得重大行政决策终身责任追究制度的运行同时陷入理论逻辑与实践立法两方面的困境。

(一)重大行政决策终身责任追究制度的理论基础不明

第一，行政决策概念不明致使决策责任追究的具体范围不清。目前我国法律、行政规范均未对“行政决策”或“重大行政决策”进行明确的概念界定，仅地方立法分散地对重大行政决策的内涵进行了列举式规定。如《湖南省行政程序规定》《苏州市人民政府重大行政决策规定》等，其所列举的重大行政决策行为之共同特征为关系区域经济社会发展全局、涉及面广泛、关乎公民法人重大切身利益等。从诸地方性法规列举的内容来看，对重大行政决策行为的认定甚至还存在冲突。如《湖南省行政程序规定》将“专业性”强纳入重大行政决策的认定标准中[6]。行政决策概念内涵的模糊必然导致行政责任追究主体、责任类型、责任范围、归责原则等责任判断的具体事项难以确定，从而使行政决策责任追究的目的难以实现。

第二，重大行政决策缺乏阶段划分，难以实现全面追责。重大行政决策在性质上属于复合行政行为，其从决策制定到目标实现是一个动态过程。对此，有学者主张以“行政过程理论”对重大行政决策进行考察。在行政过程视域下行政决策是行政权力运行的一个逻辑阶段，这一阶段可能是由多个行政行为共同构成的[7]。重大行政决策可分为两阶段，即决策制定阶段与决策实施阶段。与此相对应，重大行政决策责任追究也应分两个阶段进行考察，即决策制定责任与决策实现责任[8]。但目前理论界的研究主要集中在厘清重大行政决策制定阶段的责任，而对重大决策实施过程中的行政行为责任追究少有研究；同时，国务院《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策终身责任追究的原因也重点关注决策作出阶段的失误，即“决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响”，这些都造成了忽视对重大行政决策实施过程中诸行政行为的责任追究。重大行政决策实施过程中很可能既产生具体行政行为又产生抽象行政行为。若具体行政行为违法，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定对其进行责任追究，此时责任实现障碍较小；对于抽象行政行为，仅可对规章层级以下的规范性文件进行附带性司法审查。因此，在尚未确定抽象行政行为是否合法的条件下，仅能通过行政机关对作出抽象行政行为的责任主体进行内部追责或由司法机关对行政机关提出司法建议，而现有法律体系尚未对抽象行政行为的具体责任追究方式作出规定。因此，在重大行政决策实施过程中，对于抽象行政行为责任追究就面临着制度缺失，导致重大行政决策责任追究覆盖范围有所缺漏。

(二)重大行政决策终身责任追究制度的立法实践困境

第一，国家法律规范层面的立法缺位。从性质上来说，重大行政决策终身责任追究制度属于行政程序法之范畴[9]，但我国目前尚未制定统一的行政程序法，更遑论其下位的重大行政决策的国家层面的立法了。同时，国务院近期颁行的《重大行政决策程序暂行条例》也仅对重大行政决策终身责任追究制度进行了原则性的规定，并未对重大行政决策之理论内涵与具体追责程序予以说明，可操作性不强。国家层面无统一法律对重大行政决策进行规范，必将导致地方立法规定不一的现象。

第二，地方性法规的规范效力不足，区域差异性明显。首先，一些省市对于重大行政决策的相关立法以“暂行规定”及“试行”的方式施行③，或者是以通知或意见等政府规范性文件形式颁布④，以这种方式颁布的地方性立法效力明显不足。其次，诸多省级人民政府尚未制定有关重大行政决策程序的规范性文件，仅在地市级层面对此予以规定，具有很大的地域局限性。如河南省仅在洛阳市、平顶山市等地级市制定出台了重大行政决策程序性规定⑤。最后，考察相关省市重大行政决策地方性立法，大多数对追责原则、追责主体、追责程序、责任类型等重要方面无具体规定：而有规定的规范性文件又存在诸多不同之处，如山东省规定责任承担主体的责任形式为行政处理与行政处分，而湖北省责任承担主体的责任形式则规定为行政责任与刑事责任相结合⑥。

第三，党内法规对重大行政决策责任追究的相关规定与地方性立法互动性较差。全面从严治党是中共十八大以来党中央作出的重大战略部署，对党员干部行政决策进行责任追究是全面从严治党的内在要求，党内诸多重要文件对行政决策责任追究主体、责任性质与类型等均有规定⑦。这对于重大行政决策立法具有重要的参考意义。但是，党内法规对重大行政责任的相关规定效力仅及于党员干部，无法覆盖全体公务人员[3]，而《重大行政决策程序暂行条例》以及大多数地方立法对于重大行政决策终身责任追究的规定均未有衔接党内法规的条文规范，致使二者难以形成共同制约行政决策权的合力。

二、建构重大行政决策终身责任追究制度的法理基础

根据上述对重大行政决策终身责任追究制度之现实困境的分析，可知法理逻辑不明是制约其效力发挥的根本性因素。因此，要建构完善重大行政决策终身责任追究制度，必须要对其概念内涵、本质特征、归责原因及应然责任类型等理论基础进行探究，此为建构重大行政决策终身责任追究制度之前提性法理问题。

(一)内涵及其本质特征

行政决策行为严格来说为一个政治学概念，理论界尚未对其具体内涵特征达成统一意见。但制度建构的前提在于概念性质明确，因此，必须从法学视角对重大行政决策之基本内涵进行厘定。

依法学理论准确界定一个非法学概念是一个难题，但在西方国家如美国、德国，行政决策的概念难以判定并不影响责任追究，因为只要行政行为符合其司法审查所保护的利益标准，就可以对这一行为提起行政诉讼[10]100，我国因法律与政治密切相关，使得以法学概念辨析一项决策是否是行政决策并进行责任追究相较于西方更为困难。因此，对重大行政决策进行概念界定必须结合我国政治法律实践。重大行政决策首先是一个过程，为诸多行政行为的集合。具体而言，其是指特定行政主体在其所管辖行政区划内作出的关系该行政区划经济社会发展全局，对国家、社会公共利益与自然人、法人或其他社会组织之利益紧密相关的决定[11]。而重大行政决策责任是指重大行政决策主体因违法或不当行使决策权所应承担的否定性评价。如何理解“重大性”是重大行政决策终身责任追究制概念厘定之关键。从法理上来说，“重大性”是与“一般性”相对的，是一个不确定性概念，根据具体时空条件的不同而不同。如省级政府决策对于“重大性”的判断与县市级判断是明显不同的。

对于不确定性概念“重大性”可以根据重大行政决策之基本特征进行具体认定。首先，利益选择性。重大行政决策是一个行政过程，而这一过程就是在不同利益相互博弈之中不断推进的。因此，从本质上来说，重大行政决策即是诸多利益相互权衡比较从而达成利益最大化的一个政治过程[12]。根据这一特征，“重大性”必须关涉更为根本的社会公共利益。其次，全局广泛性。行政决策重大性的主要体现在于其对一定区域的经济社会文化发展具有综合性与宏观性的影响，其对一定行政区划、经济行业领域、社会群体等均会产生深刻、广泛的影响，这就要求行政主体在作出重大行政决策时必须对其行政区划的整体经济社会发展状况作宏观考虑，平衡不同群体的利益，以作出科学合理决策。最后，对自由裁量的限制性。因为重大行政决策是一个涉及范围广泛、关涉群体众多的行政过程，必须对不同利益进行综合衡量。“必要的政策平衡就其内在本性而言就是自由裁量的过程”[13]22，这使得决策主体拥有较大自由裁量权。因对“重大性”的判断大多是根据涉及面广的公共利益，加之重大决策在法律上定义较为模糊与抽象，这就为干涉公民权利提供了空间，因此，必须对重大行政决策进行严格的责任追究，以防止行政决策自由裁量权的恣意。

在把握“重大性”之认定方法后，还应对“终身追责”的理论内涵进行厘定。终身追责是一个时间维度上的概念，时效理论与其紧密相连。时效可分为追责时效与法学意义上的追诉时效，必须将两者区别开来。追诉是从起诉意义上而言的，即提起诉讼的有效期限[14]；而追责时效是指追究有关人员行政责任的有效期限，两者是不同的概念。“终身追责”是在追责时效意义上而言的。重大行政决策终身责任追究制度之构建思路是“以法治方式促进推动改革”[15]，因此对“终身追责”的正确理解应当是对行使重大行政决策权责任人所引起的责任，除应依照法定诉讼时效进行追诉之外，应当对其进行终身追究。

(二)重大行政决策终身责任追究制的理论渊源

之所以要对重大行政决策进行责任追究或者终身责任追究，主要在于决策行为的本质属性。虽然重大行政决策的作出主要是通过集体讨论，但我国目前行政机关普遍实行首长负责制，“政策决断主体最终必然是个人”[16]135，重大行政决策很大程度上是个人意志的体现。而个人的理性是有限的，人的本性决定个人决策意志必然受到权力的侵蚀，因此必须要对拥有重大行政决策权的行政主体进行制约[17]。此为重大行政决策终身责任追究制的人性基础。同时，法治中国建设的内在本质要求必须坚持民主性，民主性的基本内涵在于政府权力由人民赋予，受人民监督，对人民负责。对重大行政决策进行终身责任追究即是基于主权在民的理念，这一理念构成了重大行政决策终身责任追究制的民主基础。

(三)重大行政决策终身责任追究制的应然责任类型

关于行政决策失误应承担的责任类型，学者就道德责任、政治责任与法律责任三种类型达成了共识，但具体对于重大行政决策终身责任追究制来说，其应然责任类型是否也包括此三种责任形式，需要在理论上进行分析。

因道德义务的本质为社会心理的否定性评价，属于“非强制性责任”[6]，不存在被问责的情形。道德责任主要依据人们心中的主观道德判断，对于标的为特定事件的重大行政决策责任追究不具有“终身性”，因此，道德责任不属于重大行政决策终身责任之应然责任类型。

政治责任来源于卢梭的人民主权理论。卢梭认为，人民是国家的主权者，政府则为执行人民意志的主权执行者，必须受人民监督，人民有权任用与罢免政府官员[18]127。如政府重大行政决策违反人民意志，议会制国家的决策者将会受到议会的问责。而在我国政治制度下，行政机关首长由同级人民代表大会任命，因此，决策者需要向人民代表大会负责，主要责任形式为报告工作、接受质询、受到罢免等。重大行政决策终身责任追究制的目的在于保证责任追究达到实效，而政治责任主要依靠人大行使监督职权。但行政首长是有任期限制的，其离任后人大无法通过行使监督权对其进行政治责任追究。因此，政治责任也不属于终身责任追究之责任类型。

法律责任包括民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任。首先，因重大行政决策失误所引起的责任为公法性质的责任。其造成的是不特定主体利益的损害，责任追究主体是国家，因此，适用于平等主体间的民事法律责任并不属于重大行政决策终身责任追究制的责任类型。其次，经过法定程序不受20年刑事追诉时效限制的罪名大多为严重侵犯国家、社会、公民安全且最高刑期为无期徒刑或死刑的犯罪，而重大行政决策失误责任人可能触犯的罪名为贪污贿赂类或者渎职类犯罪，如对此类犯罪进行终身责任追究不仅需要对刑法条文进行修改，而且也不符合罪责刑相适应原则，因此刑事法律责任也不属于重大决策终身追责的责任类型。最后，行政法律责任之责任主体包括行政主体及其工作人员与行政相对人，重大行政决策终身责任追究制主要是国家对行使行政决策权的自然人进行的追责，因此属于内部行政法律责任[19]，可以依照《中华人民共和国公务员法》与《行政机关公务员处分条例》等相关规定对责任人进行行政处分。从此种意义上来说，重大决策终身责任追究制为行政问责制的一种表现形式，行政法律责任是其最为重要的责任类型。

通过对道德责任、政治责任、法律责任的分析，虽然重大行政决策失误均可引起上述责任类型，但具体对于重大决策终身责任追究制度而言，依法学理论，其责任类型仅为行政法律责任。同时，党内纪律责任也为其责任类型之一，但其责任主体仅为党员干部，适用范围有限，笔者仅主要讨论行政法律责任。

三、余论：完善重大行政决策终身责任追究制度的基准方向

厘清重大行政决策终身责任追究制的概念内涵、基本特征及应然责任类型等基础理论仅是其制度建构的第一步，因终身责任追究的主要目的在于行政决策责任的实现，以限制行政决策权的行使。如要实现这一目的，继续完善其理论体系，还应明确终身责任追究的归责原则，并以此为方向进行制度建构。

国务院《重大行政决策程序暂行条例》规定的重大行政决策终身追责事由为 ：“决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的。”此条款包含了过错归责、违法归责与结果归责三种归责原则。此种多元归责原则较为抽象，且造成恶劣影响、重大损失的认定也较为主观，难以在具体案例中进行准确的责任认定[11]。因此，应当将归责原则进一步细化，即进一步明确何为“重大损失”与“恶劣影响”。同时，在确认决策者是否具有过错时，应在以一般理性人标准进行考察的基础上，同时审查其是否恪守审慎注意义务。因为作出重大决策的主体一般被推定为具有超越一般理性人的政治才能以实现公共利益目标[20]，其在行使行政决策权时必须对所作决策可能影响行政区域内的经济社会状况作宏观考察，如仅以一般理性人的标准则不符合这一理论推定。在明确重大行政决策终身责任追究之归责原则的基础上，还应当进一步完善其相关配套制度，如建立决策后评估制度、决策赔偿制度、跨区域协调问责机制等[8]。

责任追究是法律权威的根源所在，重大行政决策关涉广泛的经济、社会利益，对其决策者进行终身责任追究是规范决策权在法治轨道运行的重要举措，完善重大行政决策终身责任追究制度是法治政府建设的关键一步，必须要将其置于中国语境之中，推动行政决策理论与行政法治实践相结合，形成合力，稳步推进制度建构。

注 释：

① 《重大行政决策程序暂行条例》第三十八条第二款规定 ：“决策机关违反本条例规定造成决策严重失误,或者依法应当及时作出决策而久拖不决,造成重大损失、恶劣影响的,应当倒查责任,实行终身责任追究,对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任.”

② 党的十六大报告提出 ：“要推进决策科学化民主化,完善重大决策的规则和程序,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性.”

③ 如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》(2013年施行)、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》(2015年施行)、《上海市重大行政决策程序暂行规定》(2017年施行)等.

④ 如《福建省人民政府关于印发重大行政决策十条规定的通知》(2013年实施).

⑤ 《平顶山市人民政府重大行政决策程序规定》于2012年施行;《洛阳市重大行政决策程序暂行规定》于2015年施行.

⑥ 具体见《山东省行政程序规定》第一百三十五条“追究行政机关及其工作人员责任的形式包括行政处理和处分”、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》第四十六条“对违反重大行政决策程序规定，导致决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的,由监察机关按照有关规定进行行政问责,并追究相关人员责任;构成犯罪的,移送司法机关依法追究法律责任.”

⑦ 如《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出:“落实重大决策报告制度,健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度”;2007年中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对问责的情形、程序、责任等方面做出了大概的规定.