粤港澳大湾区养老服务协同发展保障制度研究

李 丹，康诗涵

（广东财经大学 法学院，广东 广州510320）

我国目前人口老龄化程度日趋严峻，而粤港澳大湾区建设过程中也面临同样的问题，其中港澳人口老龄化程度比广东更高。民生工程是粤港澳大湾区发展进程中的先手棋，为此，2019 年2 月18 日中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）中明确提出了深化养老服务合作的要求。为了使《规划纲要》中的要求真正落在实处，通过制度的完善促进粤港澳大湾区养老服务的协同发展非常重要。为了达到这一目的，我们必须首先理清粤港澳大湾区养老服务合作所面临的现实问题，以及导致这些问题的制度原因，并在此基础上根据现实条件，有针对性地完善养老保障制度。只有这样，才能真正深化粤港澳大湾区养老服务的协同发展。

一、粤港澳大湾区养老服务的现实问题

目前，粤港澳大湾区的养老服务中存在着诸多不足之处，概括起来大致有三。

（一）粤港澳三地人口老龄化压力逐年上升

人口老龄化是老年人口在总人口中占比不断增多的过程。国际社会对人口老龄化的衡量标准是60 岁及以上人口占总人口的10%，或者65 岁及以上人口占总人口的7%。我国的人口统计将老年人口年龄界定为65岁及以上。根据国家统计局发布的数据显示，近年来我国65 岁以上人口持续增加，至2018年底，我国60 岁及以上人口占总人口的17.9%，65 岁及以上人口占总人口的11.9%。①数据参见2014—2018年人口调查，国家统计局官网，2019-10-10，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.广东省统计局的数据显示，广东省常住人口中65 周岁以上人口数量为978.03 万人，占总人口的8.62%。虽然广东省老龄人口占比低于全国平均比重，但老年人口的绝对数庞大，广东省常住人口年龄结构属于“老年型”发展时期。预计到2050 年，广东省老龄化程度将达到23.7%。②《2018年广东人口发展状况分析》，广东统计信息网，2019-10-10，http://stats.gd.gov.cn/tjfx/content/post_22682 33.html.据澳门统计暨普查局2018 年的人口统计，澳门自20 世纪90 年代起就趋向老龄化，2018 年年底65 周岁以上老人占总人口的11.1%，预计到2020 年65 岁以上的老年人占总人口的比重将增至15%左右。①数据参见澳门2014—2018年人口统计，澳门统计暨普查局官网，2019-10-09，https://www.dsec.gov.mo/home_zh mo.aspx?noredirect=true.而据香港政府统计处资料显示，香港65 岁以上的老年人口将在2042 年上升至251 万，占总人口的30%左右。②《香港人口推算2017—2066》，香港政府统计处官网，2019-10-10，https://www.censtatd.gov.hk/media_workers_corner/pc_rm/hkp2017_206/index_tc.jsp.近5 年来，粤港澳三地65 周岁人口占总人口比重均是逐年上升。由此可见，粤港澳三地都面临老龄化人口多、增速快、任务重的共性问题，但与此同时也存在三地老年人口基数不等、养老资源分布不均、养老保障体制不同的差异性问题。

（二）粤港澳大湾区内养老服务供给有限

我国《民政事业发展第十三个五年规划》中提出，到2020 年每千名老年人口拥有养老床位数应达到35 张至40 张，但截至2018 年底，全国每千名老年人拥有养老床位只有29.1 张。③《2018年民政事业发展统计公报》，民政部官网，2019-11-09，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.这反映出我国养老服务整体发展较为缓慢，与“十三五”养老规划的要求还有较大差距。与全国情况相比，广东省养老服务发展较迅速，2015 年底广东省每千名老人拥有床位28.6 张，虽然比“十一五”末期增加了18.3 张，但仍低于全国平均水平30.3 张。④2018年全国每千名老年人拥有养老床位数有所下降，原因之一是民政部开展提高养老院服务质量的行动，淘汰了一部分没有价值的养老床位。而截至2018 年底，广东省养老机构共1781 家，养老床位共48.9 万张，比“十二五”末期增加14.7 万张，每千名老人拥有养老床位达到了34 张。⑤《养老机构登记备案即可提供服务》，《南方日报》2019年5月21日。广东用3 年的时间就赶超了全国平均水平，但要达到“十三五”养老规划的要求，还有很长的路要走。而且，随着老龄化人口进一步增多，养老服务体系存在的结构性矛盾也日益突出，比如养老机构发展速度较为缓慢、养老服务供给质量有待提升等等。

为缓解香港养老压力，自1997年起，香港社会福利署推行了“综援长者自愿回广东省养老计划”，并在2005年将此计划拓展至福建省，即“综援长者广东及福建省养老计划”。2013 年后香港政府又正式实施“广东计划”⑥《社署正式推行“广东计划”》，香港政府新闻网，2020-05-02，https://www.info.gov.hk/gia/general/201310/01/P2013 09300623.htm.。不过，在掀起了一波跨境养老的小高潮之后，由于养老津贴领取不便、养老服务机构不足和医疗资源有限等原因，使得部分香港老人又返港养老。纵观20 年的实践，香港在养老服务方面有许多经验值得广东省借鉴，比如香港专门制定了安老院法规，社会福利署对香港养老机构及其服务人员等专门制定了统一标准等。不过，香港养老服务也同样存在一些问题，譬如养老院资源不足导致老人进入养老院前的等候期过长。据社会福利署最新数据显示，津助院平均等候3 年半，私营院轮候也需等待1 年。还有养老院舍人均面积低、照护人力不足和院舍养老费用高等问题也都困扰着香港社会。澳门也同样存在安老机构轮候床位不足的难题。

（三）粤港澳大湾区内跨境养老供需矛盾突出

粤港澳大湾区内跨境养老的供需矛盾主要表现为社会化养老需求的增加与跨境养老服务资源不足之间的矛盾。

一方面，粤港澳三地的社会化养老需求增加。其一，粤港澳三地老龄化人口的增多，使得养老服务体系尚不完备的问题日益凸显。如果大部分人选择年满60 周岁即退休，没有退休安全保障的老年人对于养老体系完善的要求就更加迫切。其二，随着粤港澳大湾区的建设发展，三地资源要素交流更加密切，这对三地的制度衔接也提出了更高要求，养老服务的相关保障制度便成为重要问题之一。⑦吴伟东、帅昌哲：《粤港澳大湾区的退休保障衔接方案研究》，《港澳研究》2018年第21期。

另一方面，粤港澳大湾区跨境养老服务资源不足。从微观利益层面来看，因为养老机构的投资回报率低、效益回收周期过长，营利性机构投资缺乏动力，导致养老机构服务缺失或是资源不足。从宏观政策层面来看，目前跨境养老遭遇的制度瓶颈主要是两地的医疗、社保制度难以对接。港澳老年人来内地入住养老机构后，跨境养老显现出了医疗质量难保障、医院收费标准不一、跨境交通不便等问题。同时，由于缺乏养老产业发展政策和信息引导，市场中符合老年人需求的养老服务产品也稀少单一。

基于上述养老服务的现实困境，粤港澳三地采取了一定的缓解措施。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确提出的办法包括：深化养老服务合作，支持港澳投资者在珠三角九市按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件。①《广东实行养老机构登记备案制鼓励社会力量进入养老服务业》，中国政府网，2019-11-10，http://www.gov.cnxinwen/2019-09/18/content_5430907.htm.这些措施虽然有一定针对性，但还有待上升到正式制度层面进行系统性制度对接。

二、粤港澳居民跨境养老服务协同发展的制度困局

联合国世界卫生组织为实现积极老龄化，提出将老年人的保障、健康、参与作为政策设计的三个参考维度。②世界卫生组织：《积极老龄化政策框架》，中国老龄协会译，华龄出版社，2003年版，第58—65页。据此，下文主要从粤港澳“地域化”的老年经济保障制度、粤港澳三地的医疗健康服务制度、粤港澳跨境养老照护制度三个方面探讨粤港澳养老服务协同发展中存在的困境问题。

（一）基点困局：粤港澳“地域化”的老年经济保障制度对接困难

老年人的养老经济保障是实现“老有所依”的重要基础。有学者将内地老年人收入保障概括为“多支柱、多层次”结构：一是三大养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位工作人员养老保险制度；二是包含最低生活保障、医疗救助和五保供养等内容的社会救助体系；三是其他补充性收入保障制度，例如职业年金（含企业年金）、商业养老保险等。③宗莲、吴静雅、吴丹等：《老年人社会经济保障的国际经验与启示》，《中国卫生事业管理》2016年第1期。香港坚持“自力更生”主导社会福利政策的走向，以“小政府，大市场”的方式进行老年退休收入保障制度。香港现有的老年收入保障主要由三部分组成：第一部分由高龄津贴（俗称“生果金”）和“综援”（类似内地的居民最低生活保障）组成；第二部分统称为“职业储蓄”，由雇员和雇主按比例缴纳强制性公积金；第三部分为投资、私人储蓄或家庭支助等。有学者将澳门养老保障制度概括为复合型体制，即经济援助制度、养老金制度、中央公积金制度与公务员及私人退休金制度共同构成的“双层式”保障体制。④魏健馨：《澳门养老保障制度的比较优势及其借鉴》，《“一国两制”研究》2018年第3期。其中第一层是社会保障制度，根据澳门第4/2010 号法律《社会保障制度》规定以社会保险原则运作，含有强制性供款制度和任意性供款制度两种；第二层是非强制性中央公积金制度，依据澳门第7/2017 号《非强制性中央公积金制度》对现行的社会保障制度作出补足。笔者认为，根据养老保障经济支持来源分类⑤《养老保障经济支持》，澳门特区长者服务资讯网，2020-05-03，http://www.ageing.ias.gov.mo/service/economics.网站中将澳门的养老保障经济支持分为五部分：共创耆职长者社企资助计划、社会保障制度、公积金个人帐户、经济援助、就业服务长者优先窗口。并结合世界银行退休保障的三大支柱分类⑥World Bank,Averting the Old-Age Crisis:Policies to Protect the Old and Promote Growth,1994.世界银行在该报告书中倡议“退休保障三大支柱”由税收资助社会安全网、私人托管的强制性公款计划以及个人自愿性储蓄和保险组成。，粤港澳三地的养老经济保障制度都可以大致分为三类，即养老保险资金、社会经济援助和其他类型收入。

由以上可知，粤港澳三地虽然在养老经济保障的责任主体、责任分配、服务愿景方面有相似之处，但是三地在养老经济保障金申请和发放方面还是存在具体实施和制度设计上的差异，从而导致了异地对接的困局。结合粤港澳三地的相关立法和政策深入分析，发现其困局的深层原因大概有两点。

其一，养老经济保障制度偏倚性较强。

粤港澳跨境养老服务的对象可以分为两类：一是港澳赴内地养老居民，二是内地赴港澳养老居民。当前三地协同养老经济保障制度存在着比较强的偏倚性，主要体现在两个方面：一是现有养老经济保障政策偏重惠及港澳居民，二是养老经济保障制度实施中的覆盖面不完整。为维护港澳居民在内地参加和享受社会保险的权益，2019 年人社部颁布了《港澳台居民在内地（大陆）参加社会保险暂行办法》，使符合条件的港澳居民在粤也能缴纳社会保险并依法享受社会保险待遇。如此，在两地都缴纳社会保险金且符合条件的港澳老年人就有可能同时享有双份的养老保险待遇，而这样的待遇对于内地老年人来说则不太可能实现。再比如，根据香港《强制性公积金计划条例》（简称《强积金条例》），即香港法例第458 章，在内地工作的香港居民，以及在香港受聘被公司派遣到内地工作的内地居民，有可能不在强制性公积金适用范围内。此外，“回内地定居计划”和“综援长者广东及福建省养老计划”等养老保障政策关注的对象主要是港澳赴内地养老的居民，对在港澳的内地老年人则关注较少。

其二，跨境养老福利保障的可携性较弱。

有学者通过跨境养老决策模型构建分析，“香港长者可接受的内地养老资源的保留价格与跨境在内地养老的香港长者想要返回香港的概率、香港养老资源价格及福利可携程度正相关”①曹建云：《粤港澳大湾区建设对跨境养老的影响研究——基于福利可携性视角》，《华南理工大学学报》（社会科学版）2020年第1期。。近些年在香港“综援长者广东计划”实施过程中，来内地养老的香港居民逐年减少，主要是受制于粤港澳三地福利可携性较弱的因素影响。例如，获得香港政府提供的“高龄津贴”需要在申请日前连续在港居住最少1年且在领款期间持续在香港居住。那么按此规定，居住在内地的香港老人则不在此列，只能获得香港政府有限的经济补贴，不能享受香港公立医院的优惠服务或内地的医疗补贴。澳门第4/2010 号法律《社会保障制度》中也要求至少向养老基金供款60个月，并且在澳门特别行政区通常居住至少7 年的65 岁老人才可申领养老金。在广东养老的港澳老年人倘若身体不适或行动不便，需要返回港澳领取养老津贴则有诸多不便。

（二）配套困局：医疗制度保障不均衡抑制了粤港澳跨境养老

良好的养老环境离不开配套的医疗服务，但粤港澳三地的医疗制度发展不均衡，很大程度上影响了跨境养老的实现。

一方面，香港和澳门都有较完备的医疗基础设施和医疗费用保障。香港医院管理局下辖的公营医疗服务简单便捷。第一，香港实现了病人病历联网，只需智能身份证即可查阅病人完整病历。香港还推出了医健通，公营和私营医护机构都可以方便地获取病人病历，但这些信息目前尚不能在内地跨境使用。第二，香港公营医疗制度采取先治疗后付款的方式，病人无须预先筹措诊金。而在内地医院是先付款后看病，且挂号、检查、开药每个环节均需缴费，不如香港医院便利。第三，在香港如果是申领综援或者长期病患者，经过审核可以部分减免甚至豁免治疗费用，若在内地跨境养老则丧失了该福利。澳门的医疗基础设施和两级医疗系统较为完备。根据澳门施政报告显示，80%以上的公立医院的病人免费享受专科治疗和康复护理。然而，根据抽样调查数据显示，定居内地的澳门长者则近半数以上面临就医困难，其中29%的老人是因为经济困难，19%的老人是因为候诊时间过长，此外，还有其他一些原因，例如门诊名额不足，医术不精等。②陈广汉、刘璐、潘静：《定居内地的澳门长者对医疗援助服务需求研究》，《中山大学学报》（社会科学版）2013年第6期。

另一方面，内地医疗保障制度发展还有待完善，目前存在的积弊主要有三：一是基本保险制度存在不同人群待遇差距明显的问题；二是医疗保险待遇的给付方式不同，患病人群不能“同病同费”而造成不公；三是各地区间医保目录、报销规则和定点规则的不同，导致参保者待遇存在差别。①杜鹏、陆杰华、何文炯：《2018新时代积极应对人口老龄化发展报告》，华龄出版社，2018年版，第119页。相比内地医疗保障状况，港澳公营医疗机构具备明显的经济优势、便捷优势，这就导致部分内地养老的港澳老年人一旦生病，即会选择返港就医治疗，进而降低了其跨境养老的意愿。

（三）运行困局：跨境养老照护制度不完备

港澳养老院的床位轮候时间过长、照护不周是促使港澳老人赴粤养老的一个重要因素。但内地养老院的照护人员准入制度和照护设施质量标准不完备，加上生活环境陌生、远离亲属等因素，又消减了港澳老人入住内地养老院的动力。一方面，广东省目前养老照护的总体水平不够高，养老服务专业人才欠缺，甚至在新闻报道中时有虐待老人的情况出现，这也增添了跨境养老者及其家属的担忧。因此，养老服务从业人员的职业道德、专业水平还有待培养和提升。另一方面，粤港澳三地养老机构的设立标准不统一，这使得三地在协同构建养老服务机构时，存在养老服务设施质量参差不一、养老服务质量评估体系各异的问题。香港和澳门都设立了关于养老院的专门条例，例如《安老院条例》《安老院实务守则》等。但是，内地对养老院的规制却分散在不同规定中，没有形成统一的养老服务管理规范，而且既有规定往往只是满足养老院设立的最低标准要求。

三、促进粤港澳大湾区养老服务协同发展的制度建议

“地域化”的老年经济保障制度使得粤港澳三地在保障范围、保障标准和管理体系上存在明显的差异，这些差异不仅会影响到粤港澳大湾区的养老规划，也不利于粤港澳跨境养老体制的衔接和发展。要促进粤港澳大湾区养老服务协同发展，需要先行协调以下三方面养老制度。

（一）增强粤港澳养老经济保障制度可携性

有学者提出解决跨境养老保险可携性问题有三种方案，分别是转移养老保险基金、转移养老保险关系和既转基金又转关系。②席恒、翟绍果：《养老保险可携性研究：现状、问题与趋势》，《社会保障研究》2013年第1期。笔者认为，粤港澳三地养老保险的跨境携带问题还处于试探性解决阶段，可以先从现存的普遍性问题着手，再随着三地合作的深入进而探索有益的制度模式加以解决。现存的粤港澳跨境养老的普遍情况是既不转移养老保险金又不转移养老保险关系，在这种现状之下，投保老人领取保险金需要通过两地政府主管部门加强合作，才能实现信息共享，协调办理有关手续。③澳门社会保障基金公布的《2019年度粤澳再生证明协查网点名址》名单内，广东省内协助机构达242个，涉及城市达21个，如广州市、深圳市、佛山市等几乎每个区都有协助机构。例如，澳门通过第16/2020号行政法规《居住于内地的澳门特别行政区居民医疗保险津贴计划》，实现了澳门和珠海市关于医疗保险补贴金的合作。另外，还可以探索借助社会中介机构的力量，推动跨境养老保险基金的代理服务。例如，香港社会福利署在2020 年新出台的“广东计划”及“福建计划”下，推出的长者生活补贴，就不需要跨境养老者每年回港，可通过代理机构领取普通长者津贴及高额长者生活津贴。④《广东计划及福建计划下推出长者生活补贴》，广东计划网，2020-05-01，https://www.swd.gov.hk/gds/#s3.这些解决方式更能缓解当前跨境养老保险金转移的燃眉之急。在此基础上，还可以进一步探索粤港澳大湾区内养老保险制度的衔接和协调统一。例如，从只转移养老保险基金或只转移养老保险关系的单一模式着手，从社会养老保险中的参保时间、参保人员的权利保留等方面完善粤港澳三地的养老保险制度的协调。

（二）完善粤港澳跨境养老医疗配套制度

粤港澳三地跨境养老的医疗配套制度也需要对接和协调，进一步促进三地医疗卫生资源的匹配和共享，这样有利于消解跨境养老者看病难的后顾之忧。一是粤港澳三地应当协商建立定点医疗机构共享病人健康档案的制度，以解决医疗信息交流不畅给跨境养老者转院就医造成的不便问题。二是建立粤港澳三地医疗机构的医疗检查结论的互通互认制度，这样既可以避免两地就医患者要重复检查而耽误治疗时间，也有利于实现医疗资源的互补。三是建立急诊转院的绿色通道，实现病人快速转诊和检查病历快速交接，提升急诊的转院便捷性，以增强跨境养老者急诊就医的安全保障。

（三）提升粤港澳跨境养老管理与监管制度水平

提升粤港澳跨境养老者的养老服务体验，除了需要增加养老服务的人文关怀以外，更重要的是完善养老服务的质量管理体系，并健全养老机构的监管体制。其一，完善养老服务质量管理体系是前提。香港和澳门均建立了养老服务机构的评估机制，广东省则存在严重不足。广东省应当以《老年养护院建设标准》《老年人社区日间照料中心建设标准》等国家标准为基础，在法律层面建立适合与港澳对接的养老服务评估制度，以此促进广东省养老服务机构优胜劣汰，规范广东省养老服务市场高质量发展。其二，有效的监管体制是保障养老服务机构良性发展的关键。目前，我国关于养老服务业的资格准入、运营标准和退出机制等方面的立法尚不够明确，导致行政主管部门监管无据。因此，通过地方立法明确跨境养老服务机构的行为标准，健全养老服务机构的行业规范，是提升跨境养老服务质量的根本制度保障。

结语

当代著名法学家庞德将法律视为“社会工程”，在促进粤港澳大湾区养老服务协同发展的过程中，也需要以“社会工程”的系统化思维推进粤港澳三地养老保障实践与法制建设的衔接协调。在实践层面，化解粤港澳大湾区内跨境养老的结构性供需矛盾，既要顾及三地经济社会发展的特殊性，又要考虑大湾区建设发展的前瞻性。在法制建设层面，需要建立粤港澳跨境养老服务共建共享的合作机制，加强粤港澳跨境养老服务的协调性立法，以法制形式织牢粤港澳跨境养老服务协同发展的“安全网”。