中国扶贫模式核心特征研究

王红艳

(中国社会科学院政治学所，北京 100028)

一、引言

在过去近40年的扶贫开发工作中，我国形成了一套独具特色的扶贫模式。2020年是打赢脱贫攻坚战的关键年，是全面建成小康社会的收官年，及时深入总结完成这一伟业的主要经验，认真研究我国扶贫模式的核心特征，具有重要的现实意义和理论意义。

我国扶贫模式的核心特征是什么？国内的代表性观点认为，始终坚持以人民为中心的改革创新取向，始终坚持政府主导，坚持开发式扶贫方针，始终坚持加强对扶贫开发的投入力度，始终坚持基础设施建设先行和发展农业优先，始终坚持广泛动员社会参与，坚持普惠政策和特惠政策相结合(1)黄承伟：《全球贫困治理中的中国经验及启示》，《人民画报》2018年第9期。，是我国扶贫模式的核心特征。国外的代表性观点认为，党和政府强有力的领导，兼顾农业产业发展、社会保障、医疗卫生等领域的综合发展策略，从政府到民间的“全民式参与”，富有针对性的切实目标和与时俱进的创新能力(2)赵艳红、翁奇羽：《联合国粮农组织驻华代表：中国减贫成就背后有五大因素》，http://society.people.com.cn/n1/2017/0804/c1008-29450746.html。，是我国扶贫模式的核心特征。这些阐释不乏见地，但也存在某些缺陷：一是识别度不够，因这并非我国的独有经验；二是“站位”不高，并未抓住问题的根本。

党的十九届四中全会指出：“中国特色社会主义制度是我国的根本制度，我国国家治理的一切工作与活动都依照中国特色社会主义制度展开。”(3)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。为了完成扶贫开发伟大事业，我国政府将集中力量办大事制度运用到扶贫开发领域，并构建了一套确保制度落地实施的体制机制。而集中力量办大事，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。由此可见，我国扶贫模式的核心特征应是：政府在扶贫领域建构了一套集中力量办大事的体制机制并保证其能够稳定且顺畅地运行。

我国扶贫模式的核心特征是在我国扶贫开发事业的推进中发端并逐步走向成熟的，起始于扶贫开发启动阶段(1986—1993)。在此阶段，我国不但创建了负责扶贫开发工作的专门机构，首次制定颁布了全国统一的贫困标准，并且确定了首批国家重点扶持贫困县(简称国定贫困县)(4)王红艳：《话语的建构与实践：以贫困叙述为例》，北京：中国社会科学出版社，2015年版，第61—64、64—75页。。随后这一核心特征在接下来的三个阶段中得到了完善：一是扶贫开发攻坚阶段(1994—2000)。在此阶段，我国颁布和实施了《国家八七扶贫攻坚计划》(以下简称“八七计划”)，这是我国首个扶贫开发行动纲领；二是解决和巩固温饱并重阶段(2001—2010)。在此阶段，我国颁布和实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》；三是扶贫开发深入推进及精准扶贫阶段(2011年至今)。这一阶段的标志性事件为颁布和实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》以及提出和践行了习近平精准扶贫思想(5)王红艳：《话语的建构与实践：以贫困叙述为例》，北京：中国社会科学出版社，2015年版，第61—64、64—75页。。

二、扶贫模式的构建与运行

纵览扶贫开发四个阶段，我国政府在扶贫领域构建集中力量办大事体制机制的做法，主要包括以下四个方面：

(一)赋予扶贫“大事”之地位，为扶贫开发提供合法性保障

根据我国的战略部署和制度安排，集中力量所办之事必是关乎国计民生的重大事务。我国政府在过去近40年里通过各种“计划”“纲要”和“决定”，赋予扶贫工作关乎经济社会发展大局、国家根本制度以及我国国际形象的意义，使其具有合法的“大事”地位，由此解决了构建“集中力量办大事”体制机制的首个问题，即“什么是大事”。

1994年发布的“八七计划”指出，解决以致彻底消灭贫困是一项伟大事业，具有重要的政治和经济意义。就政治意义而言，扶贫开发不但关乎社会能否安定、民族能否团结、共同富裕能否实现，而且关乎深化改革的条件创造；就经济意义而言，扶贫开发不但关乎区域(主要指中西部地区)经济的加快增长，而且关乎全国经济整体健康发展(6)《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，http://www.cpad.gov.cn/art/2016/7/14/art_343_141.html。。

2001年发布的我国新世纪首个农村扶贫开发“十年纲要”即《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，从国家根本制度的“本质要求”以及中国共产党及政府的“历史责任”两个高度界定了缓解和消除贫困的意义(7)《国务院关于印发〈中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)〉的通知》，《国务院公报》2001年第23期。。

2011年发布的第二个农村扶贫开发“十年纲要”即《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，不但指出扶贫开发事关巩固党的执政基础、国家的长治久安和社会主义现代化建设，而且赋予扶贫开发新的历史意涵，即从建设中国特色社会主义角度和深入贯彻落实科学发展观看，实施扶贫开发首先是实现全面小康社会与和谐社会目标的需要，其次充分体现了我国政府坚持以人为本、执政为民的理念，最后是促进全体人民共享改革发展成果的重大举措(8)《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，《人民日报》2011年12月2日。。

2015年发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》重申，我国政府花大气力消除贫困、改善民生进而逐步实现共同富裕，既是“社会主义的本质要求”使然，也是“党的重要使命”使然。与此同时，我国政府还提出了“五个事关”，除一如既往地强调扶贫开发这项工作事关小康社会的建成、人民福祉的增进、执政基础的巩固和国家长治久安的达成外，还指出其事关我国在国际社会的形象(9)《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，《人民日报》2015年12月8日。。

(二)授予专门机构“集中力量”之权限，为扶贫开发提供组织保障

构建“集中力量办大事”体制机制的第二个问题是“谁来集中力量”。我国于1986年成立了“国务院贫困地区经济开发领导小组”，7年之后更名为“国务院扶贫开发领导小组”(以下简称“领导小组”)(10)武国友：《“八七扶贫攻坚计划”的制定、实施及其成效》，《北京党史》2011年第9期。，并明确赋予其“集中力量”的合法地位。这使得“集中力量”不但成为可能，而且获得了有力的组织保障，较好解决了“集中力量”的担承主体问题。

这个旨在办好扶贫开发大事的领导小组，从性质上讲是国务院的一个议事协调机构，组长由国务院副总理兼任，成员由国务院办公厅、总政治部、发展改革委等40多个部门的负责同志担任，主要职责有：一是全国扶贫开发的顶层设计，亦即战略规划和方针政策的研拟；二是扶贫开发工作所需法律法规的拟定；三是中央各类扶贫资金之分配计划的审定；四是组织实施扶贫开发调查研究工作；五是组织实施扶贫开发考核工作；六是协调“领导小组”成员单位合力解决扶贫开发工作中的重大问题；七是指导地方政府扶贫开发工作。

国务院扶贫开发领导小组下设办公室，称作国务院扶贫开发领导小组办公室(以下简称“国务院扶贫办”)，负责领导小组的日常工作，包括研究制定、组织实施扶贫开发政策规划，拟定扶持标准，动员和协调社会各界参与扶贫工作，指导扶贫系统开展统计监测工作等。为充分履职，国务院扶贫办在内部设立了政策法规司等5个司，下辖中国扶贫发展中心等4个直属事业单位，主管中国扶贫基金会等5个社团。

同时，各省(自治区、直辖市)和地(州、市)、县(市、区)也成立了扶贫开发领导小组和扶贫办，乡(镇)配有扶贫专干，专门负责当地扶贫开发的统筹协调工作。由此可见，我国的扶贫开发体系是一套“纵向到底”的庞大体系。

(三)通过“五管齐下”解决“怎样集中力量”，为扶贫开发提供制度保障

构建集中力量办大事体制机制需要回答的第三个问题是“怎样集中力量”，为此我国着重从以下五个方面予以解决：

1.制定扶贫工作规划

国务院扶贫开发领导小组牵头召集各方力量，根据贫困发展状况等因素研究制定全国层面的扶贫规划，并以此“号令”各省(自治区、直辖市)的扶贫行动。截至目前，国家层面的规划共有三个，其中“八七计划”是1994年至2000年全国扶贫开发工作所依据的“纲领”，之后颁布的首个“十年纲要”是2001年至2010年全国扶贫开发工作所依据的“纲领”，而2011年以来尤其是党的十八大以来，各级政府推进扶贫开发事业的“最高依据”是第二个“十年纲要”以及习近平精准扶贫思想。

省、县、村三级亦根据国家层面的精神，按照“实事求是、综合设计、因地制宜、分类指导”以及“统一评估，统一论证，一次批准，分年实施，分期投入，分期分批地解决问题”的原则，分别制定各自的扶贫规划。同时各级规划之间密切关联、有机衔接，即县级扶贫规划是在充分考虑村级扶贫工作基础上形成的，省级扶贫规划是在县级规划的基础上形成的，西部地区的扶贫开发规划则与西部大开发的总体部署实现了衔接。

2.设定扶贫工作目标

国务院扶贫办牵头组织各界力量，根据全国经济社会发展总体状况，定期修订扶贫目标，渐次提高贫困标准，稳步实现逐步提高贫困人口生活水平的目标。

1986年，我国政府以农村人均纯收入213元为贫困标准，将1.25亿人口确定为第一阶段的扶助对象(11)《中国的农村扶贫开发白皮书》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。1994年，我国政府以农村人均纯收入440元为贫困标准，将8000万人口确定为第二阶段的扶助对象(12)国家统计局农村社会经济调查总队：《中国农村贫困监测报告2004》，北京：中国统计出版社，2004年版，第1页。。2000年，我国政府以农村人均纯收入865元为贫困标准，将9422万人口确定为第三阶段的扶助对象(13)《中国农村扶贫开发的新进展》，《人民日报》2011年11月17日。。2011年，我国政府将贫困标准大幅提至2300元，将年收入低于此线的人口全数确定为第四阶段的扶助对象(14)国家统计局农村社会经济调查总队：《中国农村贫困监测报告2011》，北京：中国统计出版社，2011年版，第1页。。2017年底，我国政府再次提高农村贫困标准，将年收入低于2952元的3046万农村居民确定为扶助对象(15)习近平：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。。

进入第四阶段之精准扶贫时期，我国政府提出了三个更高、更新、更具深远影响力的目标：一是到2020年要实现“两不三有”目标，切实解决农村贫困人口在“吃、穿、住、学、医”五个方面的困难，确保这个群体的生存发展基本安全无虞；二是到2020年要实现“两个比肩全国”目标，最大限度缩小城乡差距，确保“贫困地区农民的人均可支配收入增长幅度能够高于全国平均水平”，同时“贫困地区的基本公共服务主要领域指标能够接近全国平均水平”；三是到2020年要达到“两个全部”，切实解决区域整体贫困的问题，确保在现行国家标准下，“农村贫困人口全部脱贫”以及“国定贫困县全部摘帽”，而且强调，惟有“完成7000多万农村贫困人口脱贫任务，补齐这块突出短板”，全面建成小康社会的目标才能得以实现(16)《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，《人民日报》2015年12月8日。。

3.确定扶贫工作方针

我国政府根据不同时期的扶贫实践情况，结合当时的理论研究成果，研究制定新的工作方针，明确全国扶贫工作的开展方向。1986年以来，我国扶贫工作方针大致发生了以下三次变迁：

一是“开发式”主导阶段。20世纪80年代中期，我国政府改变以往分散式、救济式的惯用做法，提出“开发式”扶贫方针，根据“以经济建设为中心”的精神，通过“帮助农村贫困人口改善生产环境、开发本土资源和发展商品经济来增强自我财富积累和提高自身发展能力”(17)《中国的农村扶贫开发白皮书》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。此后的20年中，各级政府均根据“开发式”扶贫方针来制定各种具体扶贫政策。

二是“开发式+保护式”相济阶段。时至2011年前后，围绕我国是否应该继续坚持以“开发式”扶贫为减贫方针形成不少争论(18)朱玲：《应对极端贫困和边缘化:来自中国农村的经验》，《经济学动态》2011年第7期。，作为回应，我国政府根据“以最低保障来兜底、以开发式扶贫谋发展”的指导思想对原有方针进行了修订，一方面明确提出建立健全社会保障体系和实施社会保障制度是解决温饱问题的“基本手段”的理念，另一方面再度强调推进扶贫开发是实现脱贫致富的“主要途径”的主张(19)《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，《人民日报》2011年12月2日。。

三是“精准扶贫”阶段。进入第四阶段后不久，习近平总书记即提出“精准扶贫”理念，对“粗放式”扶贫做法予以摒弃，同时实现了对“开发式+保护式”扶贫方针的超越。“精准扶贫”的核心内容主要包括“六个精准”和“五个一批”，其中，“六个精准”强调的是在扶贫开发的过程管理中务必践行精准理念，对象确定、项目安排、资金使用、扶贫措施、派员支持、成效评估六个方面均需准确无误；“五个一批”则强调在脱贫对策研拟和举措遴选中务必践行精准理念，切忌简单化和“一刀切”，而要根据多管齐下和因地制宜的原则，灵活用好发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育和社会保障兜底等手段(20)《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，《人民日报》2015年12月8日。。

4.实施重点扶助制度

由于自然资源、历史传统等方面的原因，我国贫困问题具有一定程度的集中连片特点。为了集中使用扶贫资金，有效扶持贫困人口，我国政府选择了重点攻坚策略，长期实施国定贫困县、国定重点县等制度。

1986年，国定贫困县制度开始实施，我国政府确定了第一批国家重点扶持贫困县(即国定贫困县)，共计258个(21)《中国农村扶贫开发概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。进入第二阶段后，我国政府提高了认定标准，将592个县列为“八七计划”的国定贫困县，涉及27个省、自治区、直辖市(22)《中国农村扶贫开发概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。进入第三阶段后，我国政府对国定贫困县制度进行了修订，开始实施国定重点县制度，并根据“631指数法”确定了592个国定重点县(23)《中国农村扶贫开发概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。。进入第四阶段后，我国政府将14个连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，同时连片特困地区以外的国定重点县和贫困村仍然是重要扶贫范围，中央政府对原定592个国定重点县的支持政策保持不变，据此共有832个县(连片特困地区与国定重点县有交叉)、12.8万个贫困村(2014年认定)入列(24)《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，《人民日报》2011年12月2日。。

值得注意的是，各省、自治区、直辖市亦根据中央政府有关原则精神和地方实际制定实施了省定贫困县、省定重点县制度。对于纳入重点资助范围的地区，各级政府从项目、资金乃至土地政策上给予了“大幅”倾斜和有力支持。此外，我国政府在第三阶段还启动和实行了整村推进扶贫开发计划，亦属重点扶助制度范畴。

5.实行严格的工作责任制和考核制

扶贫工作责任制的总体框架是：“中央统筹、省负总责，市(地)县抓落实，工作到村，扶贫到户。”(25)《中国农村扶贫开发的新进展》，《人民日报》2011年11月17日。此外，还有“责任到省”和“关键在县”的说法，前者指的是省级行政单位必须承担中央分解的扶贫责任、完成既定的扶贫任务、管好中央分配以及当地自筹的扶贫资金、用好上级赋予的相关权力；后者指的是县级行政单位尤其是国定贫困县必须以扶贫开发作为区域发展的中心任务，以扶贫开发统揽全局各项工作，以党政“一把手”负责制推进扶贫开发项目，并将各项扶贫开发政策措施落实到“终端”，即贫困村和贫困户(26)《国务院关于印发〈中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)〉的通知》，《国务院公报》2001年第23期。。

扶贫开发考核制指的是上级党政部门对下级党政部门扶贫开发工作的实际效果进行考核，并将考核结果作为评价相关负责人政绩的重要依据。具体而言，考核工作的权限划分为，“中央负责对各省扶贫开发工作进行考核，各省负责组织对市县两级扶贫开发工作进行考核”；考核工作的体制为，“考核工作由各级扶贫开发领导小组统一组织和领导，由扶贫考核工作领导小组具体负责，由考核工作领导小组下设的考核工作实施小组具体执行”；考核工作实施小组设在各级扶贫办，由选聘的“扶贫、绩效、区域经济、农村经济、公共行政管理、统计和财务等方面的专家与考核工作领导小组部门有关人员共同组成”；考核工作遵循的原则为，“权责明确，因地制宜，客观公正，科学规范，鼓励先进，鞭策后进”；考核的对象为，“所有有扶贫开发工作任务的省，所有有扶贫开发工作任务的市(地、州、盟)，集中连片特殊困难地区、国家扶贫开发工作重点县(东部地区则为省定重点县)和享受重点县待遇的县以及中央和国家机关相关部委”；考核内容为，“扶贫开发工作的组织领导、贫困地区经济社会的发展概况、扶贫工作的实施情况和扶贫工作的管理状态”等(27)《关于印发〈扶贫开发工作考核办法(试行)的通知〉》，http://www.cpad.gov.cn/art/2012/1/10/art_50_10609.html。。

值得注意的是，我国政府于2014年改进了贫困县考核机制和领导干部政绩考核工作，提倡由“主要考核地区生产总值”向“主要考核扶贫开发工作成效”转变，并对考核指标和权重分配进行了相应调整，旨在引导贫困县党政领导树立正确的政绩观，进而将主要精力用于扶贫开发工作并逐步改变贫困县经济发展原有方式(28)《中共中央组织部国务院扶贫办印发〈关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见〉》，http://www.cpad.gov.cn/art/2014/12/17/art_624_13389.html。。

进入第四阶段之精准扶贫时期以来，尤其是自2015年《关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布以来，扶贫开发工作考核制度更趋严格，考核频率更加密集。中央政府决定，在2016年至2020年的五年里，每年都要对22个省级行政单位的扶贫开发工作成效进行一次考核。考核工作以国务院扶贫开发领导小组(以下简称“领导小组”)的名义发起，由国务院扶贫办和中央组织部牵头，经“领导小组”的成员单位共同协商后组织实施；考核内容包括“减贫脱贫的实际成效”“贫困人群的精准识别”“帮扶措施的精准程度”以及“扶贫资金的有效管理”等四个方面；考核结果的通报由“领导小组”负责。“领导小组”还负责对年度减贫成效显著的省级行政单位给予精神和物质奖励，对“出现问题的省级党委、政府的主要负责人进行约谈”和“提出限期整改要求”，对“情节严重和造成不良影响的实行责任追究”。同时，考核结果亦是“评价相关省级行政单位党委、政府主要负责人以及领导班子年度综合绩效的重要依据”(29)《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法〉》，《人民日报》2016年2月17日。。

(四)藉由“四个整合”回应“集中什么力量”，为扶贫开发提供资源保障

构建“集中力量办大事”体制机制还需解决的问题是集中“什么力量”和整合“哪些资源”。我国政府的主要做法包括：

1.整合行业资源，有序开展行业扶贫

坚持行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫相结合是我国扶贫开发政策的重要特征之一。后面两种不足为奇，前者最具中国特色。行业扶贫指的是，各级党政部门以及企事业单位将扶助贫困地区作为本部门本行业的发展重点，积极推动贫困地区“硬件”(包括水利、交通、电力、国土资源等)和“软件”(包括教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等)的全面改进(30)《中国农村扶贫开发的新进展》，《人民日报》2011年11月17日。。我国政府发布的三个国家中长期减贫规划均对各行业各部门的扶贫职责提出了明确要求，即各行业要将改善贫困地区发展环境和条件纳入各自发展规划，并在资金和项目等方面给予倾斜，从而保质保量完成国家下达的扶贫任务(31)《中国农村扶贫开发的新进展》，《人民日报》2011年11月17日。。

为有序推进行业扶贫工作，同时加大对“四类特殊地区”(即革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区)的扶助力度，我国政府还实施了定点扶贫制度。实施定点帮扶的主体几乎包括国家层面的所有“公职部门”、国有大型骨干企业(国有控股金融机构)以及军队和武警部队等，定点帮扶对象即为国定贫困县，定点帮扶方式则不外乎“出人+出力+出物”，包括干部挂职、修路修桥、引进新型产业等(32)《中国农村扶贫开发的新进展》，《人民日报》2011年11月17日。。

2.整合发达地区资源，强力推进东西协作

从1996年起，我国政府开始安排东部经济较发达地区与西部经济欠发达地区开展“结对”扶贫，现已形成“政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主”的基本工作框架(33)《中国农村扶贫开发的新进展》，《人民日报》2011年11月17日。。资料显示，在2003年至2010年的8年间，东部地区向西部地区提供政府援助资金超过40亿元，实际投资超过2000亿元；东、西部协作企业超过5000个；东部地区投放西部地区的社会捐助超过14亿元；东部地区为西部地区培训专业技术人才超过20万人次，西部向东部输送劳务超过400万人次，同时干部挂职工作成效显著，东部到西部、西部到东部挂职的干部分别为2592人次和3610人次(34)《中国农村扶贫开发的新进展》，《人民日报》2011年11月17日。。

3.整合财政与非财政资金，持续实施扶贫专项资金计划

在过去近40年中，我国政府公共财政均将扶贫投入作为“优先安排领域”，各级公共财政亦将贫困地区作为“重点支持区域”。进入扶贫开发第四阶段以来，根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的安排，中央和省级财政更是加大了对贫困地区的一般性转移支付力度，其中中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。与此同时，中央还集中彩票公益金继续支持扶贫开发事业(35)《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，《人民日报》2011年12月2日。。资料显示，从1980年到2000年，我国政府安排的扶贫专项资金累计达到1680多亿元，其中财政资金800多亿元(含以工代赈资金390多亿元)，信贷扶贫资金880亿元(36)《中国的农村扶贫开发白皮书》，http://news.sina.com.cn/c/2001-10-15/378714.html。。而自我国启动扶贫开发至2017年底，不但用于扶贫攻坚的非财政资金“数目惊人”，财政扶贫资金也持续增长，其中中央财政专项扶贫资金年均增长22.7%，省级财政专项扶贫资金年均增长26.9%(37)习近平：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。。

4.整合国内外资源，积极开展国际合作

为充分利用国内外资金、信息、技术及管理经验，国务院扶贫办早在1995年就设立了国务院扶贫办外资项目管理中心(其前身是于1993年成立的国务院扶贫开发领导小组办公室世界银行项目管理办公室)，专门负责扶贫领域的国际合作事务，具体包括“组织、管理、协调外资贷款扶贫项目的准备和实施；加强和扩大国际社会在扶贫领域的合作；积极发展与外国政府及非政府组织在扶贫领域的合作；争取和寻求其他国际资本、国外厂商在扶贫领域的合作；组织、准备并实施国家委托的各类扶贫项目”(38)《中国农村扶贫开发概要》，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。等。

三、扶贫模式评估

对我国扶贫模式进行评估，本质上是对集中力量办大事体制机制在扶贫开发领域的运作效能及其价值进行评估，这对改进我国扶贫模式、完善社会主义制度以及推进国家治理体系和治理能力现代化均大有助益。

(一)效能评估

任何制度的实施和体制机制的运作均存在正负功能，我国扶贫模式及其中包含的集中力量办大事体制机制亦不例外。

1.重要正功能

从国内看，一方面，这一扶贫模式通过近40年的运作，为我国减少和消除区域性整体贫困发挥了至关重要的作用。资料显示，根据全国现行标准，2012年至2017年，农村贫困人口由9899万人下降到3046万人，年均脱贫人数1370万人，累计减贫6853万人，减贫幅度达到70%左右，贫困发生率减少了7.1%(39)习近平：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。。而截至2020年初，全国农村贫困人口仅剩551万人，到2020年底，我国将实现贫困人口的全部脱贫(40)刘永富：《坚决克服新冠肺炎疫情影响 全力啃下脱贫攻坚硬骨头》，《智慧中国》2020年第5期。。正如习近平总书记所指出的，“中华民族千百年来存在的绝对贫困问题，将在我们这一代人的手里历史性地得到解决”(41)习近平：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。。另一方面，这套模式运作所取得的上述巨大成就，再次用铁的事实证实了一个命题，即“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一”(42)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。

从国际看，一方面，我国扶贫模式的运行使得我国对世界减贫事业作出巨大“份额贡献”。自改革开放尤其是1986年以来，我国政府帮助7亿多人口成功摆脱了贫困。我国减贫人数占到全球减贫人数的四分之三，如果没有我国的突出贡献，世界减贫成就必将黯然失色。另一方面，我国也对世界减贫事业作出重要“经验贡献”。我国在扶贫脱贫方面取得的经验赢得了国际社会的高度评价。联合国粮农组织减贫项目官员安娜·坎波斯、美国著名未来学家约翰·奈斯比特、法国著名经济学家米歇尔·阿列塔、德国政治学家沃夫拉姆·阿多菲以及印度夏马尔大学教授卡玛奇亚等一致认为，我国的减贫经验值得包括发达国家在内的所有国家借鉴，中国为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案(43)习近平：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。。

2.主要负功能

其一，扶贫开发体制庞大，层级链条较长，过程监控难以完全到位，极易导致官僚主义和形式主义。常见的情形包括：工作欠主动、决策欠科学、调研不深入、监管不到位、操作不规范以及弄虚作假等。中央纪委和各省纪委曾经公开曝光多起相关案例，例如青海省共和县扶贫开发局违规实施扶贫项目等问题(44)《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201608/t20160818_85502.html。，山东省鄄城县旧城镇党委书记王栋梁等人弄虚作假对抗巡视等问题(45)《山东省纪委通报5起省委巡视发现的扶贫领域不正之风和腐败典型问题》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201712/t20171227_158614.html。以及河南省济源市扶贫办原主任范洪亮等人在扶贫工作中不担当、不作为而造成财政资金滞留问题，河南省正阳县委农办原副主任王国玺在扶贫工作中盲目决策而造成扶贫资金损失问题，河南省孟津县横水镇闫庄村在脱贫核查验收工作中弄虚作假以应付核查问题，河南省长垣县孟岗镇副镇长罗旭日在扶贫工作中违反群众纪律、态度粗暴问题，河南省滑县老爷庙乡党委副书记梁石强等人在扶贫工作中失职失责、扶贫资金发放不到位问题(46)《河南通报6起扶贫领域形式主义官僚主义典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201811/t20181129_184135.html。，等等。

其二，扶贫开发资金规模巨大，扶贫政策背后包含诱人利益，极易导致腐败行为。第一种情形是套取冒领、截留侵占和挪用资金。中央纪委也曾公开曝光多起相关案例，例如河北省围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村村干部骗取危房改造补助等问题，山西省芮城县住建系统多名干部向危房改造贫困群众收取“好处费”等问题，安徽省临泉县张新镇陶李村村干部优亲厚友问题，山东省青州市王府街道东刘井村村干部贪污低保和五保金问题，湖南省新化县温塘镇枫树村村干部虚报截留移民避险搬迁安置资金等问题，甘肃省会宁县候川镇邢郡村村干部私分低保名额等问题，青海省共和县扶贫开发局违规实施扶贫项目等问题(47)《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201608/t20160818_85502.html。，以及广东省紫金县扶贫办挪用扶贫工作经费发放手机补助等问题(48)《中央纪委公开曝光八起扶贫领域腐败问题典型案例》，http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201703/t20170330_96570.html。。

第二种情形是因抢“贫困帽”而行贿。抢“贫困帽”这种怪事主要发生在实施精准扶贫前。根据当时的政策，国家级贫困县可享受系列“优待”：首先是财政扶贫资金(以工代赈资金、扶贫发展资金等)，每年每县少则几千万多则上亿元；其次是扶贫贴息贷款，每年约有几千万元；再次是来自中央单位、省直单位的对口扶持，不但扶持方式多元，而且扶持资金可观，例如截至2019年11月底，北京市市管国有企业在北京扶贫协作和对口支援合作的全国5省区73个国家级贫困县的计划投资额超过368亿元，实现投资额超过229亿元，县均3亿元以上(49)张骁：《北京国企在73个国家级贫困县实现投资229亿元》，http://www.bj.xinhuanet.com/2019-12/09/c_1125326427.htm。；最后是上级职能部门的政策倾斜，包括各种名目的先行试点、税费减免以及土地政策等。其中后者最具综合“撬动效应”，包括特许土地增减挂钩政策以及专项安排新增建设用地计划等。鉴于上述有形和无形的巨大利益诱惑，不少地方政府为了能被纳入国家级贫困县行列，不惜在数字上弄虚作假以获得争抢资格，进而想方设法“托门子”“找路子”，甚至用上行贿等非法手段；而在抢夺成功后(因为很长时间内未设国家级贫困县退出机制)，相关政府又得使尽浑身解数保住“帽子”，而这当中再次难免冠以“人情往来”的非法之举。

其三，扶贫开发任务艰巨紧迫，考核问责制度严格，极易导致冒进倾向和畏难情绪。2016年至2017年，中国社会科学院政治学研究所国情调研小组在我国西部和中部地区调研发现，某些基层政府在工作进度要求上比较冒进。例如，一些县级政府在实施易地扶贫计划时，不考虑作业周期限制、迁坟涉事复杂等因素，提出“年初立项，年底验收”的苛刻目标，导致下辖乡镇干部为了确保拆迁进度而不得不做出撇开利益相关农户而直接与相关企业签订合同协议等“糊涂事”。有的基层政府则在目标任务设定上比较冒进，一些县级政府在制定扶持贫困村发展集体经济方案时，向每个贫困村拨付30万元的集体经济发展启动资金，提出“当年见成效”和“年回报率不低于40%”的考核目标，以致乡镇和村两级干部“宁愿背负处分，也不敢动一分钱”。与此同时，在“高压反贫”背景下，加之人手不够、干劲不足、乡镇权责设定不对等、上级指导难以到位以及扶贫手段措施有限等因素，不少乡镇干部陷入“做也难，不做也难”的苦恼中。

这些消极现象，不但影响了扶贫开发工作的进程和成效，而且破坏了政治生态，扰乱了经济市场，败坏了社会风气，严重侵害了贫困群众利益，严重损害了党和政府形象。鉴于此，根据习近平总书记重要指示精神，国务院扶贫开发领导小组将2018年作为“脱贫攻坚作风建设年”，在全国范围内开展了扶贫领域作风问题专项治理，治理内容包括“‘四个意识’不强、责任落实不到位、工作措施不精准、资金管理使用不规范、工作作风不扎实和考核监督从严要求不够”等六个方面(50)《国务院扶贫开发领导小组关于开展扶贫领域作风问题专项治理的通知》，http://www.cpad.gov.cn/art/2017/12/8/art_50_74723.html。。与此同时，我国各地纪检监察机关按照中央纪委和国家监委的统一部署，开展了严肃查处扶贫领域腐败问题工作，把监督执纪问责往实里抓、向深处做，以精准监督促精准扶贫。两项工作的合力推进，有效抑制了扶贫开发领域集中力量办大事体制机制的负功能，为坚决打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会提供了坚强有力的纪律保障。

(二)价值评估

1.关于可复制性与可借鉴性

无论从汶川地震的灾后重建行动看，还是从抗击新冠肺炎疫情看，这套扶贫模式对我国解决其他关乎国计民生的“大事”具有强大的可复制性和重要的可借鉴性是不争的事实，区域协作、对口扶持等策略在办好其他“大事”中均得到了娴熟运用。而这套扶贫模式对他国是否具有可复制性和可借鉴性，则主要取决于他国与我国之间的国情差异程度，尤其是要看他国能否将减贫作为“置顶”(至少是重要的)政治议程，以及能否统筹整合各级各类资源用于减贫事业。而我国之所以采用这套模式，主要基于以下两点：

一是我国贫困人口规模大、分布广、“病根深”，惟有集中力量才能帮助最广大贫困人口走出困境。资料显示，1986年我国农村贫困人口合计1.25亿人(贫困标准为213元)，1993年为8000万人(贫困标准为483.7元)(51)《中国政府白皮书(2000—2001)》，北京：外文出版社，2003年版，第417—441页。，2000年为9422万人(贫困标准为865元)，2010年为2688万人(贫困标准为1274元)(52)《中国农村扶贫开发的新进展》，《人民日报》2011年11月17日。。而截至2017年底，全国农村贫困人口合计仍有3046万人(贫困标准为2952元)，贫困人口超过200万的仍有7个省区，贫困发生率超过18%的贫困县仍有111个、超过20%的贫困村仍有1.67万个，因此要想在2020年之前实现全部人口脱贫的目标，平均每年要解决1000多万人走出贫困的问题(53)习近平：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。。

二是我国政府具有集中力量办好大事的动力和能力。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。一方面，中国共产党作为一个马克思主义政党，始终毫不动摇地坚持和践行“以人民为中心”的初心和理念，另一方面，作为一个成立近百年、执政70多年的成熟政党，中国共产党具有集中力量办大事的综合能力，不但制度健全、党纪严明，而且党员数量众多、组织网络庞大并深入农村腹地和城市基层。资料显示，截至2018年底，中国共产党党员总数已达到9059.4万名，基层组织达到461万个(54)《2018年中国共产党党内统计公报》，《人民日报》2019年7月1日。。而为了打赢脱贫攻坚战和如期建成全面小康社会，截至2017年底，全国累计选派了43.5万名干部担任农村党组织第一书记，其中2017年在岗第一书记为19.5万名(55)习近平：《在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。。这些党员干部正是我国推进扶贫开发伟业的中坚力量。

2.关于可持续性和可发展性

就集中力量办大事制度本身而言，其可持续性是不容置疑的。我国能够快速控制新冠肺炎疫情并实现持续向好，更是有力证明了集中力量办大事是我国必须毫不动摇加以坚持的重要制度。而且，伴随“两个一百年”历史交汇期的到来以及“百年未有之大变局”序幕的拉开，实现中华民族伟大复兴中国梦的日程日益逼近，任务更加艰巨，但不确定性和各类风险却明显增多，我国政府将必须集中力量办好更多“大事”。正因如此，认真探讨新形势下集中力量办大事制度在新领域的具体实现方式，包括如何提高权力配置的科学性、资源统筹利用的有效性以及民主实践的适度性，进而最大限度放大其正功能、抑制其负功能，显得尤为重要和紧迫，同时也是我国“第五个现代化”即国家治理体系和治理能力现代化的重点和难点。

就这套扶贫模式尤其是扶贫领域集中力量办大事体制机制而言，其可持续性取决于我国即将面临的“大事”的多寡和政府工作重点的调整。综合当前形势看，随着人民群众生活水平的普遍提高和绝对贫困的基本消灭，我国将进入以减少相对贫困为重点的新阶段，我国扶贫模式需进行相应调整，而扶贫领域集中力量办大事体制机制可能即将面临新的选择。未来，我国扶贫模式至少需从以下四个方面进行调整，而这正是这一模式的发展性所在：

一是以巩固脱贫整体成果和实现全面发展为指向抓好局部地区攻坚克难工作。按照既定部署，截至2020年底，我国农村贫困人口(现行标准下)将要全部脱贫。自此，我国没有必要继续像过去那样开展全国性的大规模扶贫开发工作。但是，鉴于区域要素禀赋差异性及其导致的发展空间的差异性，各级政府宜做好启动局部地区攻坚克难“战役”的准备，以防止出现大规模、大面积人口返贫的情况，牢牢巩固我国整体脱贫成果。为此，一方面需实施常态化、制度化的实时动态监测制度，以及时掌握贫困发生和发展的轨迹，另一方面需实施全面精准评估制度，以及时调整攻坚克难对象和配套政策措施。从最近发布的《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》看，我国决定将西部地区(尤其是新疆、青海、西藏和贵州)作为下一步扶贫工作的攻坚克难对象，是因为“西部地区发展不平衡不充分问题依然突出，与东部地区发展差距依然较大，巩固脱贫攻坚任务依然艰巨，维护民族团结、社会稳定、国家安全任务依然繁重，仍然是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节”(56)《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》， 《人民日报》2020年5月18日。。不过，特别值得注意的是，此次攻坚克难首先秉持“新理念”，强调“推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展”。其次主张“大格局”，计划将“巩固脱贫攻坚任务”与“一带一路”倡议落地和国家生态安全屏障建设等重大工作对接起来并加以整合推进。最后追求“高质量”，明确提出了“到2035年西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生”(57)《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》， 《人民日报》2020年5月18日。的目标。这三个新特点正是新时期扶贫开发攻坚克难工作的新趋向和新要求。

二是将农村减贫工作融入乡村振兴战略。党的十九大所部署的乡村振兴战略，不仅是建设现代化经济体系的重要基础、建设美丽中国的关键举措、传承中华优秀传统文化的有效途径、健全现代社会治理格局的固本之策，而且是实现全体人民共同富裕的必然选择(58)《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，《人民日报》2018年9月27日。。接下来，我国各级政府惟有以乡村振兴战略为新时代“三农”工作的总抓手，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，全力推动实施《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，不断优化生产生活空间，积极培育新产业新业态，切实增加土地的附加值，同时全面提高农村居民综合素质，想方设法增强农村社区的自治自助能力，群策群力壮大农村集体经济并充分发挥其涓滴效应和社区安全网之作用，才能彻底铲除出现大规模农村人口返贫的土壤，最大限度地减少农村相对贫困人口。需要指出的是，将农村减贫工作融入乡村振兴战略不同于以往所实施的开发式扶贫，前者主张通过农村全域和全面的振兴，包括政治、经济、社会、文化和生态的振兴，来减少农村贫困，后者则突出强调运用经济手段，并着眼于扶持重点贫困农户和重点贫困村庄，具有经济主义和发展主义倾向，从而表现出一定的时代局限性。

三是科学统筹农村减贫与城市减贫工作。在过去近40年里，鉴于我国贫困人口主要集中在广大农村地区，我国政府集中精力处理的是农村减贫工作。从这个意义上讲，以集中力量办大事体制机制为核心特征的中国扶贫模式，实则是我国农村减贫模式。伴随精准扶贫目标的如期实现、全面小康社会的切实建成以及城市化进程的不断加快，农村相对贫困人口与城市相对贫困人口之间的规模不会悬殊太大，我国政府需将农村减贫和城市减贫纳入同一框架并加以统筹推进。具体而言，在精力分配上，需改变向农村减贫工作“压倒性”倾斜的做法而践行相对均衡原则；在贫困人口分类上，需认真研究农村贫困群体、城市贫困群体和“农转居”(保有自留地)群体的异同；在贫困标准的划定上，除需考虑城乡居民收入差距和生活成本高低外，还需科学评估土地因素在农村贫困标准划分上的权重问题；在减贫方式上，尤其需充分发挥农村自留地防范和化解“农转居”群体陷入贫困的风险。

四是加快扶贫开发向贫困治理的转化。扶贫开发与贫困治理的不同至少包括：其一，从行动主体看，前者主张政府“唱主角”，实践中甚至经常出现政府演“独角戏”的情况，后者则主张主体多元化，强调政府、市场、社会及个体各司其职、各担其责，尤其强调将贫困群体本身也当作主体而非单纯的受体来对待；其二，从权力配置看，前者主张由政府来集中和运用权力，后者则追求集权与分权之间的平衡，强调通过科学配置权力资源来调动各方的积极性和提高工作的有效性；其三，从方位归属看，前者堪称国家发展特定历史阶段采取的非常手段，是国家治理特定阶段中的“亮丽风景”，后者则贯穿现代国家发展和变迁的全过程，是国家治理中不可或缺的常规领域，且以高水平的制度保障和专业治理为标志。