党和国家机构改革的三重逻辑——基于以人民为中心发展思想的视角*

王光森 石琳琳

全面深化改革进入攻坚期和深水区，“可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”(1)中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年，第70页。。为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，打好全面深化改革的攻坚战，以习近平同志为核心的党中央向积存多年的顽瘴痼疾开刀，作出了深化党和国家机构改革的重大决策部署。从根本上说，2018年《深化党和国家机构改革方案》的出台，既是推进国家治理体系和治理能力现代化建设，将党在国家治理体系中的全面领导权制度化的客观要求，也是更好满足人民日益增长的美好生活需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕的迫切需要。彰显人民意愿、突出民生导向、维护人民利益，是此次改革的根本立场和显著特点。因此，基于以人民为中心发展思想的视角，从历史、理论和实践三重维度探究此次改革的逻辑，是非常必要的。

一、以人民为中心推进党和国家机构改革的历史逻辑

用制度体系保障人民当家作主，是我国政治体制改革的一条重要经验。改革开放40多年来，中国共产党对制度建设的认识愈发清晰，从提升制度化水平到推进国家治理体系现代化，不断推进政治体制改革向纵深发展。从制度建设和制度改革的历史角度考察，党和国家机构改革不仅是一场系统性、整体性改革，还是一场“破”“立”并举的革命性变革。

(一)历史任务：构建成熟定型的中国特色社会主义制度

中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本保障，是中国共产党90多年来奋斗、积累、创造的根本成就。改革开放后，中国共产党对坚持和发展中国特色社会主义制度进行了不懈探索，制度改革从经济、政治领域向文化、社会、生态、 国防和军队领域拓展，制度建设从根本制度、基本制度向各项具体体制机制延伸，凸显了制度建设的力度和效度。可以说，在坚持和发展中国特色社会主义的基点上，我们不断对社会主义具体制度和体制进行改革、完善，彰显了社会主义制度的优越性。

然而，形势在不断变化，改革开放的实践在不断深化，中国特色社会主义事业的不断发展，对制度建设提出了更高要求。进入新时代，习近平总书记强调：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”(2)《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第104-105页。因此，党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，确定了到2020年“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”(3)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第514页。的战略任务。正是基于这个背景，此次机构改革着眼于全面深化改革的重要领域，既立足于实现第一个一百年目标，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为全面建成小康社会提供保障；又立足于第二个一百年目标，为形成更加完善的中国特色社会主义制度打基础、立支柱、定架构，从而适应新时代中国特色社会主义发展需要，不断释放社会主义制度的优越性，为人民当家作主提供有利制度条件。党的十八大以来，中国共产党进入了构建成熟定型的中国特色社会主义制度的新阶段，这是全面深化改革新的历史方位。

(二)历史使命：不断深化政治体制改革以满足人民美好生活需要

“我国用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界、改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”(4)习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日。1980年，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，拉开了政治体制改革的序幕。此后，党和国家机构进行了多次改革，实现了从计划经济条件下机构职能体系向社会主义市场经济条件下机构职能体系的重大转变，极大地激发了人民的积极性、创造性，有力保障了人民民主。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党和国家机构改革，在加强党的领导、推进依法治国、理顺政府和市场关系、健全国家治理体系、提高治理能力等方面都取得了重大突破和显著成效，为中国特色社会主义进入新时代提供了有力保障。然而，现行党和国家机构还存在深层次的体制机制弊端，还不能完全适应新时代推动高质量发展以及满足人民对美好生活向往的需要，突出表现在，“党的机构设置不够健全有力，党政机构职责重叠，仍存在叠床架屋问题，政府机构职责分散交叉，政府职能转变还不彻底，中央地方机构上下一般粗问题突出，群团改革、事业单位改革还未完全到位，等等”(5)本书编写组编：《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，北京：人民出版社，2018年，第78页。。因此，面对人民日益增长的美好生活需要，党和国家机构必须进行转职能、转方式、转作风的改革。但是无论怎么改，都不能改变党对改革的集中统一领导，不能改变坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，不能改变以人民为中心的价值取向。这是推进党和国家机构改革必须坚持的政治原则。

二、以人民为中心推进党和国家机构改革的理论逻辑

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央以高度的理论自觉和行动自觉，深度践行以人民为中心的发展思想，彰显了此次党和国家机构改革的理论逻辑，而人民立场、人民主体、人民利益则构成了这个理论逻辑的三个“支点”。

(一)“发展为了人民”是推进党和国家机构改革的根本立场

“发展为了人民”是以人民为中心发展思想的逻辑起点，是中国共产党的根本政治立场。实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，就要将党对一切工作的领导贯穿到机构改革的各方面和全过程，完善党的全面领导的制度安排。

第一，人民立场是中国共产党的根本政治立场。“为什么人”的问题是检验一个政党、一个政权性质的试金石。中国共产党“两个先锋队”的性质，决定了“在任何时候任何情况下，与人民同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢”(6)《习近平谈治国理政》， 北京：外文出版社，2014年，第367页。，这是中国共产党区别于其他一切政党的显著标志。“我们党来自人民、根植于人民，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。失去了人民拥护和支持，党的事业和工作就无从谈起。”(7)《习近平谈治国理政》， 北京：外文出版社，2014年，第367页。党和国家机构改革是关系全局的政治体制改革，要保证改革的正确方向，保证各项任务落实到位，就必须尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革。因为历史和现实证明，“无论遇到任何困难和挑战，只要有人民支持和参与，就没有克服不了的困难，就没有越不过的坎”(8)《习近平谈治国理政》， 北京：外文出版社，2014年，第97页。。

第二，完善党的全面领导制度安排是坚持人民立场的集中体现。党性和人民性从来都是统一的。坚持党性，核心就是坚持党的全面领导，坚决维护党中央的权威和集中统一领导；“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本。”(9)《习近平谈治国理政》， 北京：外文出版社，2014年，第154页。在我国，党的利益和人民利益具有根本一致性，推进党和国家机构改革，必须坚持党性和人民性的统一。我国业已形成了“党领导一切”的政治格局，因此，在推进党和国家机构改革中特别强调要在完善党的领导体制机制上用力发力，就成为必然，而这个“必然”蕴涵的内在逻辑则是，党始终是为人民谋利益的党。

为此，必须从以下两方面作出努力：一方面，坚持党的全面领导，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系是新时代实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求。只有坚持党在国家机构职能体系中的领导地位，强化党的组织在同级组织中的领导地位，才能更好地保证国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织履行职能，开展工作，发挥作用，从而确保国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，满足人民在经济、政治、文化、社会以及生态方面的需求。另一方面，着力“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力”(10)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第20页。，切实发挥党的全面领导的制度优势。由于一个时期内片面理解党政分开问题，一些领域内党的领导弱化、淡化的现象还不同程度存在。此次改革不仅统筹设置党政机构，将党中央决策议事协调机构的办事机构设在政府部门，进一步理顺了党政机构关系，还优化了党的组织、宣传、统战、政法、机关党建以及教育培训部门的职责，强化了归口协调功能，加强了党的职能部门作用，增强了党的领导力，有利于确保党长期执政、国家长治久安。

(二)“发展依靠人民”是推进党和国家机构改革的重要方法

“发展依靠人民”是以人民为中心发展思想的核心要义。人民是推动发展的根本力量。改革所反映的问题从群众中来，改革所吸取的经验也从群众中来，充分尊重人民主体地位和首创精神，紧紧依靠人民推动改革是我们改革的重要方法。

第一，依靠人民推进改革是重要的方法论原则。“人民既是历史的创造者、也是历史的见证者，既是历史的‘剧中人’、也是历史的‘剧作者’。”(11)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第314页。40多年来中国改革开放之所以取得成功，就是因为我们党始终坚持以人为本，将人民群众视为推动改革的力量源泉，问需于民、问计于民，推出一批叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，“把改革方案的含金量充分体现出来，让人民群众有更多获得感”(12)中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年，第77页。，获得了广大人民群众的拥护和支持。

第二，改革的问题和经验从人民群众中来。人民有所呼，改革就要有所应。随着我国经济社会发展水平和人们生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对就业教育医疗食品环境等切身利益问题的关注度越来越高，对社会不公、党政机构职能交叉办事效率低下、少数党员干部慢作为不作为等问题的反映越来越强烈。如果党和国家机构改革不能抓紧解决这些问题，不能给老百姓带来实实在在的利益，不能创造公平公正、向上向善、风清气正的社会环境，甚至导致更多不公平、更多问题出现，改革就会失去意义。有鉴于此，此次机构改革坚持问题意识，着眼于人民群众普遍关心的领域，以优化党和国家机构市场监管、民主法治建设、文化教育发展、医疗卫生服务、生态文明建设等方面的职能为重点，组建了一些新机构，强化政府公共服务、社会管理职能，以满足人民群众对高质量公共服务的新需要。例如，针对人民群众最为关心的公共安全问题，决定组建应急管理部，为防范化解特大安全风险，健全公共安全体系，确保人民群众生命财产安全和社会稳定提供了保障。

实践表明，没有人民的支持和参与，任何改革都不可能取得成功。推进党和国家机构改革，一方面，必须站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，主动从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措，“通过创新制度安排，创造国家公平正义的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”(13)中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年，第77页。。另一方面，必须“广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民的智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进”(14)中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年，第78页。。例如，这次党和国家机构改革中，国家医疗保障局的组建及职责规定，就是吸收了福建省三明市医保体制改革探索的经验，即通过城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度的统一，确保医保资金使用合理、安全可控。福建省三明市在推进医疗、医保、医药“三医联动”改革的过程中，保障了人民群众就医需求，实现了药价下降、医生增收、医保增盈的成效。

(三)发展成果由人民共享是推进党和国家机构改革的出发点和落脚点

推进党和国家机构改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉、实现发展成果由人民共享为依归，这是坚持以人民为中心发展思想的必然要求。习近平总书记强调：“国家建设是全体人民共同的事业，国家发展过程也是全体人民共享成果的过程。”(15)中共中央文献研究室编：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第44页。此次改革在横向和纵向上全面理顺各级各类机构的机构设置和职能配置，就是要构建系统完备、运行规范和科学有效的党和国家职能体系，用制度体系保障人民更多更公平地共享发展成果。

与历次机构改革不同，此次改革站位高远，坚持原则性规定和战略性谋划的统一，更加注重改革的系统性、整体性和协同性。从横向上看，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，推进跨军地改革，建立起包含党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系以及群团工作体系在内的党和政府机构职能体系，是加强党的集中统一领导、实现机构职能之间协调运转的必然要求。完善党政机构布局，就是要使党政机构职能分工合理、职责明确，有效提升党的领导力；深化人大、政协和司法机构改革，就是要健全人大的组织制度和工作制度，推进人民政协的履职能力建设，更好地维护社会公平正义，保障人民当家作主的权利。深化群团组织、社会组织和事业单位改革，就是增强组织政治性、先进性、群众性，力戒“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等倾向，落实以人民为中心的工作导向，加快政社分开、政事分开，激发群团组织和社会组织活力；深化跨军地改革，就是要增强人民军队战斗力。从纵向上看，脖子以上和脖子以下机构改革要统筹谋划，建立健全垂直管理体制和地方分级管理体制，理顺中央和地方事权，构建中央到地方各级机构政令通畅、运行高效的工作体系，激发中央和地方两个积极性。其中，最主要的是在确保党中央集中统一领导下，使地方拥有更多的自主权利，可以面向基层因地制宜进行机构设置和职能配置。同时，构建简约高效的基层管理体制，加强基层政权建设，尽可能把资源、服务、管理放到基层，保证基层有人有权有物，最大限度地方便人民群众。

三、以人民为中心推进党和国家机构改革的实践逻辑

“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节”(16)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第213—214页。，而要体现在“多推有利于增添经济发展动力的改革，多推有利于促进社会公平正义的改革，多推有利于增强人民群众获得感的改革，多推有利于调动广大干部群众积极性的改革”(17)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第103页。的实践中，让人民群众感受到实实在在的改革成效。

(一)尊重人民意愿：党和国家机构改革方案“从人民中来，到人民中去”

党和国家机构改革是全面深化改革的重要领域和关键环节，是难啃的“硬骨头”，牵一发而动全身。改革要顺利进行，就必须首先获得人民支持。而充分尊重人民意愿，真正为人民着想、为人民排忧、为人民谋利，则是获得人民支持的前提条件。这次机构改革，就充分体现了这一要求。一方面，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》的起草和通过充分尊重人民意愿。2015年，习近平总书记就对深化党和国家机构改革提出了调研要求。2017年下半年以来，中央改革办、中央编办分赴31个省区市、71个中央和国家机关部门进行了实地调研。在归纳总结调研成果，吸取以往改革经验的基础上，习近平总书记广泛听取了各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议。最后，经中央政治局常委会议、中央政治局会议先后审议修改后，提交党的十九届三中全会审议。这充分说明，关于党和国家机构改革两个重要文献的出台，是在充分发扬民主、尊重人民意愿基础上产生的，是广开言路、集中各方智慧的结晶。

另一方面，尊重人民意愿推进党和国家机构改革，就要为人民群众做实事、解难事、做好事。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出了党和国家机构职能体系中十个长期想解决但没有解决的问题，深刻分析了当前党和国家机构中的突出矛盾和短板，明确提出要着力解决机构设置、职能配置、运行机制和编制管理的问题，切实进行转职能、转方式、转作风的改革。依据以往的改革经验，解决机构重叠问题，就要合并设立机构，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责；解决机构之间的职能交叉问题，就要坚持“归口统一管理”“归口统一领导”，加强党政、党群以及中央部门与地方部门之间的联动互动；解决机构体制机制运行低效问题，就要在优化协同的基础上，保持中央和地方各级政令统一、各司其职，形成自上而下高效率的组织体系。而深入推进转职能、转方式、转作风的改革，就是要切实将各项工作落实到人民群众中去，拓宽关心民情、了解民意的渠道和方式，力克官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风。实践证明，只有通过这些改革，才能保证在国家治理体制机制中人民能够尽其能、享其利、排其忧，“真正解决机构职能体系中以谁为中心的‘倒三角’问题”(18)石亚军：《深化党和国家机构改革是一场彰显四个着力的深刻变革》，《中国行政管理》2018年第5期。。

(二)维护人民利益：将思想和行动统一于改革部署

维护人民根本利益，保障人民当家作主，就要勇于向自身开刀。深化党和国家机构改革，无疑是对深层次体制机制矛盾、积弊的一次全面突围，力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有，各种利益之间的博弈更加激烈和复杂。因此，要切实将思想和行动统一于改革部署，形成强大合力，解决改革中产生的“梗阻”问题。

在思想认识方面，就是要在坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导的前提下，充分认识此次改革的革命性特征，破除机构改革中的思想藩篱，积极投入改革、主动配合改革。深化党和国家机构改革是要“动奶酪”的、是要触动利益的，也是真刀真枪的，需要有自我革新的勇气和胸怀。因此，就此次《深化党和国家机构改革方案》实施问题，习近平总书记强调要把思想政治工作贯穿改革全过程，为解决改革中出现的“梗阻”问题提供了答案，即制度改革与思想引导要同向发力，既要保证人的政治立场是对的，也要保证人的思路、思想是好的。这里，最关键的是“要引导广大党员、干部特别是领导干部大力弘扬实事求是、求真务实精神，理解改革要实，谋划改革要实，落实改革也要实，既当改革促进派，又当改革实干家”(19)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第105页。。

在行动方面，就是要“牢固树立全局意识、责任意识，把抓改革作为一项重大政治责任，坚定改革决心和信心，增强推进改革的思想自觉和行动自觉”，“以钉钉子精神抓好改革落实，扭住关键、精准发力，敢于啃硬骨头，盯着抓、反复抓，直到抓出成效”(20)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第105页。。改革紧迫的时间安排，加上改革方案实施工作的挑战性，这就要求党政主要负责同志毅然决然地肩负起领导责任，以人民利益为重，“把改革放在更加突出位置来抓，不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，做到重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察，扑下身子，狠抓落实”(21)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第106页。，让人民群众享受改革释放的最大“红利”。

(三)回应人民期待：增强人民获得感、安全感、幸福感

坚持以人民为中心推进机构改革，就要将人民期待体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，以健全的制度体系保障和改善民生，维护社会公平正义，不断增强人民的获得感、安全感和幸福感。

第一，让人民享有健康丰富的精神文化生活，增强全民文化自信，是全面建成小康社会的重要内容。此次改革整合文化部和旅游局职责，组建文化和旅游部，将对满足人民日益增长的文化需求，改善文化民生、提升人民幸福指数，增强全民族文化自信，推动文化走出去提供重要保障。第二，“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求”(22)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第307页。。党的十九大提出实施健康中国战略，“完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务”(23)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第48页。。为全面落实党的十九大战略部署，此次机构改革组建了国家卫生健康委员会，着眼于以人民健康为中心，积极推动树立大卫生、大健康理念，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”(24)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第48页。。第三，“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。人民群众对环境问题高度关注”(25)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209页。。此次机构改革不仅组建了生态环境部，而且还组建了自然资源部以及国家林业和草原局，着力推进绿色发展、着力解决突出环境问题、着力优化生态安全屏障体系，旨在“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”(26)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第50页。，直接造福广大人民群众。

除了在关系人民生产生活的重要领域给予密切关注外，本次改革还有两个群体受到了格外关注，一是军人，另一是农民。此次改革组建了退役军人事务部，就是为了维护军人军属合法权益，加强退役军人服务保障体系建设，做好服务管理和待遇保障、教育培训以及优待抚恤等工作，让军人无后顾之忧。对于农民问题，习近平总书记强调，我国是农业大国，重农固本是安民之基、治国之要。此次改革组建农业农村部，充分体现了党中央对农民问题的高度重视，也必将对乡村振兴战略的实施以及推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展产生深远影响。