政法领域中请示报告制度的理解与适用

段瑞群

在当代中国，“社会主义”和“法治”是理解中国法治的两个最为重要的关键词。党的十八届四中全会提出“中国特色社会主义法治理论”，十九大报告特别强调“坚持党对一切工作的领导”，《中国共产党政法工作条例》提出“坚持党对政法工作的绝对领导”，这标志着当代中国的主导政治力量重点从强调“党的领导”角度界定社会主义法治，以体现法治建设的主体性和自主性。［1］特别是，《中国共产党政法工作条例》设置“请示报告”专章，并作为党委领导政法工作的主要方式与手段。［2］2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，明确完善党对政法工作的领导体系，包括深化党委政法委改革，以及加强党对政法工作的政治领导、思想领导和组织领导。其中，请示报告则是加强党对政法机关政治领导的重要制度要求。因此，请示报告制度既是有效串联中国特色社会主义法治体系和党的领导制度体系的载体，也是推动更高水平“法治中国”建设的一把钥匙。

一、党内法规体系中请示报告的制度沿革

制度发展是一个自然历史过程，是在历史传承、文化赓续、社会进步基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。［3］自我党成立伊始，中国共产党就开始尝试建立请示报告制度，以强化集中统一领导，建构科层制度体系①例如，早在1923年12月18日，时任中共中央执行委员会委员长的陈独秀就曾发布《中央通告第十二号——各区及各地方应每月向中央报告工作》。1928年10月17日，中央通过《关于各省委对中央的报告大纲》。1931年12月15日，毛泽东同项英等发布中华苏维埃共和国临时中央政府《关于建立报告制度问题》的通令。参见：中央组织部，中央党史研究室，中央档案馆.中国共产党组织史资料第八卷文献选编（1921.7-1949.9）上册［M］.北京：中共党史出版社，2000：32；中央文献研究室.毛泽东年谱（1893-1949）上卷［M］.北京：中央文献出版社，2002：362.。随着建党理论与实践不断成熟，加之残酷的战争环境、复杂的斗争形势以及马克思主义政党的本质属性、管党治党的客观需要，以1942年9月1日《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》为标志，［4］党委“一元化”领导体制开始形成，一个具有高度思想统一性、行动统一性、目标统一性以及强大凝聚力、号召力的政党日益成熟。1948年，中央密集出台涉及请示报告的制度文件。1月7日，中央发布《关于建立报告制度》，［5］随后又作出若干补充指示或规定，细化请示或报告事项。例如，3月25日，毛泽东为中央起草《关于建立报告制度的补充指示》；9月，中央印发《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》。［6］至此，党内的请示报告制度已基本建立。

新中国成立后，由于出现“修正税制”事件，［7］1953年3月10日，中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》，要求中央人民政府工作中的重大方针、政策、计划、事项，都应当事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，方可贯彻执行。［8］同时，在“党政”关系方面，逐步形成各级党委部门“分口”领导政府工作的制度安排。例如，1953年3月14日，时任政务院政治法律委员会党组书记的彭真向毛泽东并中共中央，建议县级及以上各级党委应明确一名党委常委负责司法工作，各级司法机关要严格遵守请示报告制度。4月7日，中央批示原则同意，并转发各级党委参照执行。［9］各级党委中负责司法工作的常委，其实就是“政法委书记”这一党内职务的渊源。1956年9月26日，八大通过新党章，在规定民主集中制相关内容时，明确下级党组织必须定期向上级党组织报告工作；下级党组织的工作中应当由上级党组织决定的问题，必须及时向上级请求指示。由此，请示报告制度正式成为党章重要部分。

十一届三中全会之后，党内政治生活逐渐恢复正常，请示报告制度也逐渐恢复和健全。自1982年十二大通过的党章，直到2017年十九大修改通过的党章，均对请示报告作出明确规定。［10］此外，中央针对请示报告也出台了相关规范文件。例如，1988年中纪委颁布《关于建立健全报告制度的通知》，明确提出健全请示报告制度。此外，2003年《中国共产党党内监督条例（试行）》，2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》等，也规定了请示报告制度。

党的十八大后，新一届中央领导集体针对管党治党方面的突出问题，特别是在执行请示报告方面存在的不足，不断完善相关党内法规，持续加强请示报告制度建设。2014年1月14日，习近平在十八届中央纪委三次全会上，要求全党严格执行请示报告，各方面党组织都要在党委统一领导下开展工作。2016年10月27日，十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，要求中央和国家机关、各人民团体的党组织，省级党委定期向中央报告工作，重大事项或重大决定及时向中央请示报告，其他层级党组织参照落实。2017年10月24日，十九大修订的新《党章》继续将请示报告制度作为民主集中制的基本原则之一予以规定。10月27日，中央政治局通过《关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，要求中央政治局委员带头落实请示报告制度。［11］2018年6月29日，十九届中央政治局围绕党的政治建设开展第六次集体学习。［12］2019年1月31日，关于请示报告的专门党内法规《中国共产党重大事项请示报告条例》正式实施，同日中央制定《关于加强党的政治建设的意见》。2019年9月1日，修订后实施的《中国共产党问责条例》明确将不遵守重大事项请示报告制度作为各级党组织以及党员领导干部被问责的重要情形。截至目前，从党内法规体系建构的角度来讲，党内请示报告制度已基本健全。

二、请示报告在政法领域的历史面相与现实规范

政法领域内的请示报告是党内请示报告制度的重要组成部分，其特殊之处是政法工作是“党规”与“国法”交织与碰撞的典型领域。历史的吊诡之处就在于，过往成功经验，有可能成为当下实践失败的诱因。请示报告制度肇始于党的自身建设，具有治党管党特殊优势。但是，党建“灵丹妙药”与制度经验，简单套用至国家政权层面，特别是具有特殊专业属性和运行规律的司法领域，可能不仅无法产生预期的治理成果，反而变异出“党委审批案件”制度。特别是在20世纪50年代末，案件处理的请示报告日益被极端化、绝对化。例如，福建省宁德县法院自1958年2月提出，法院不仅要绝对服从县委和政法党组的领导，审判人员在区、乡工作时，还要服从当地区委和乡支部的领导，无论是调查、开庭、宣判均要事事请示汇报。［13］实践中，各地法院报请党委审批案件的做法不尽相同。党委审批司法个案作为一种制度设计和司法理念有其存在的历史逻辑和现实需求。但是，受到“极左”错误思潮影响，案件审批不仅沦为一种政治表演秀，甚至在个别地方成为少数领导个人（包括乡、公社、大队等基层领导）肆意实现“政治抱负”，践踏法制文明的借口，［14］这成为新中国政治建设和法治发展过程中的惨痛教训。

“文革”结束后，中央深刻总结民主法制建设领域的经验教训，重新定义了党委领导政法工作的方式方法，即“领导”是政治领导、思想领导和组织领导。1979年9月9日，中央发布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即“64号文件”），党委审批案件从制度层面已被正式废除。伴随着改革开放推向深入，请示报告制度在司法实践中出现了两种截然相反的倾向。一方面，不少地方党委、领导干部以“大局”或“维稳”为名不当干预司法个案审判，“党委审批案件”变相存在，甚至埋下冤假错案滋生的祸根，即“政”与“法”之间的距离突破了合理界限；另一方面，不少司法机关、审判员以“司法独立”或“法治”为借口，敷衍或选择性执行党内请示报告制度，导致司法质效下降，案件处理政治、法律、社会“三个效果”不统一，甚至与地方党委政府关系紧张，累及自身建设与司法体制改革效能，即“政”与“法”之间的张力突破了合理界限。党的十八大以来，涉及政法领域的请示报告制度建设，通常是在弥合上述两对矛盾。2017年上半年，中央办公厅曾印发《政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定》。［15］鉴于不久之后《中国共产党政法工作条例》制定实施，《政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定》相关内容已被《中国共产党政法工作条例》相关章节和条款吸收。

在党内法规话语体系中“请示”与“报告”的核心区别在于重大事项的决定权，即“事前要请示”，相关事项必须经由上级党组织批准后方可实施；“事后要报告”，相关事项仅需事后呈报上级党组织掌握审查即可，无需先行请求批准或授权。因此，请示与报告相比较，请示更加具有强制性、程序性，通常请示的是具体“事”，报告则往往是综合性、专题性工作的情况汇总。除“请示”与“报告”之外，还有“报备”，主要是涉及党内法规和规范性文件拟定情况、领导班子分工与变化等需要上级党组织了解、掌握的事项。根据《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党政法工作条例》等党内法规，目前政法领域请示报告制度规范主要涉及以下方面。

第一，请示报告的主体。请示报告的主体必须是党组织，而非司法机关，具体情形包括政法机关党组织向同级党委政法委请示报告、政法机关党组织向同级党委请示报告、下级党委政法委向上级党委政法委请示报告、下级党委向上级党委请示报告政法工作事项等。其中，政法单位党组（党委）向同级党委请示报告重大事项，一般应同时抄报同级党委政法委。另外，比较特殊的情况是在中央层面，中央政法委、中央政法单位党组（党委）在党中央领导下开展工作，除了向党中央请示报告工作之外，还要向中央总书记请示报告工作。这意味着，中央政法委书记不再由中央政治局常委兼任之后，中央国家层面的政法工作重大事项决策已由中央直接负责，并建立起了类似于军队“军委主席负责制”的政法工作“总书记负责制”，实现了“枪杆子”与“刀把子”高度集中统一领导。

第二，请示报告的事项。根据《中国共产党重大事项请示报告条例》相关规定，所谓“重大事项”既包括超出本级党组织职权范围的重要事情或重要情况，也包括虽在本级党组织职权范围内，但“涉及全局”和“影响广泛”的重要事情或重要情况。具体而言，《中国共产党重大事项请示报告条例》规定除了属于党组织自身职权范围内的“日常工作”、上级党组织已明确批复和事后报告即可的事项外，只要涉及重大事项，且难以驾驭或把握的事项均应该请示。特别是，“复杂敏感案件处理”“重大突发事件”等应当向上级党组织请示，并且“重大敏感案件”“突发事件”“群体性事件”应对处置情况应当向上级报告。似乎“复杂案件”需要请示以便上级党组织提前介入指导，但未必事后必然“报告”；“敏感案件”既需要请示也需要报告，意味着上级党组织要全程掌控与指导案件“敏感”因素的处理；“重大”案件并不必然是“敏感”案件，或许仅仅系涉案人数众多或金额较大等因素，因此事后报告亦可；“突发”案事件或“群体性”案事件（往往是“突发”）因时间的紧迫性或紧急状态，不宜以“请示上级”推脱责任或延误处置时机，故可事后报告。

根据《中国共产党政法工作条例》相关规定，中央政法委和中央政法单位党组（党委）向中央请示的是重大方针政策、政治安全重大事项、维稳工作重大问题、政法重大改革、重大立法建议、队伍建设重大措施等重大事项，并不包括“敏感”“重大”“突发”案事件处置。但是，这并不意味着绝对排斥“敏感”“重大”“突发”案事件处置需要事前请示中央。因为，如其涉及国家安全，特别是政治安全以及社会稳定的重大事项、重大问题，当然应该请示中央。中央政法委和中央政法单位党组（党委）需要向中央报告的主要是贯彻落实和阶段性工作情况，并特别指出“具有全国性影响的重大突发案事件重要进展和结果情况”应当及时向中央报告。此处的“具有全国性影响的重大突发案事件重要进展和结果情况”并不必然是指司法审判案件，也包括重大或突发公共安全事件、具有重大影响的执法司法案件。因此，综合《中国共产党重大事项请示报告条例》相关规定，可以得出的结论就是，“敏感”案事件必须“请示”。

那么，到底什么是“敏感”案件呢？2019年8月2日，最高人民法院发布了《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》，［16］在规定应当提交审委会讨论决定的案件范围时，明确“敏感案件”主要是指涉及国家安全、外交、社会稳定的案件，而“重大”案件则与疑难、复杂案件并列，上述案件应提交审委会讨论决定。其实，所谓“敏感案件”既可能是案件当事人、关联人身份敏感，也可能是法律关系、涉案标的物、适用法律规范、法律证据等因素敏感，甚至一些所谓的司法案件本身就是维护国家安全、维护意识形态安全、维护社会大局稳定等斗争在司法领域的延伸或体现而已。相关党内法规之所以如此煞费苦心设计“请示”与“报告”的事项，或许就犹如有学者指出的那样，重大敏感案事件往往蕴含着阶层性或群体性冲突，或者涉及深层次的社会管理问题，矛盾激化后往往具有政治属性，简单的依法司法思维往往难以应对。［17］

与此相对应的是，中央政法单位党组织、省级党委政法委向中央政法委的请示事项，体现了党委政法委把握方向、统筹协调的职能定位，并不涉及“敏感”“重大”“突发”案事件，甚至涉及国家安全的请示事项，也仅仅是相关政策措施问题的研究。①参见：《中国共产党政法工作条例》第二十条：中央政法单位党组（党委）和省（自治区、直辖市）党委政法委员会应当向中央政法委员会请示以下事项：（一）涉及政法工作全局、需要提请中央政法委员会研究决定的重大事项；（二）有关地区、部门之间存在分歧，经反复协商仍不能达成一致，需要中央政法委员会协调的重大事项；（三）重大政法改革方案和措施；（四）出台重要执法司法政策性文件、司法解释，提出涉及重大体制和重大政策调整的立法建议；（五）党中央交办的重大事项和需要中央政法委员会统筹研究把握原则、政策的重大事项；（六）政法工作中涉及国家安全特别是政治安全等重大事项的相关政策措施问题；（七）拟以中央政法委员会名义召开会议或者印发文件；（八）应当向中央政法委员会请示的其他重大事项。中央政法单位党组织、省级党委政法委向中央政法委的报告事项，则体现了党委政法委作为党委职能部门的角色，即抓贯彻落实、推进重大改革、抓党建管队伍，特别是要求政法单位及时报告领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况尤为体现了党委政法委独特价值与作用。①参见：《中国共产党政法工作条例》第二十一条：中央政法单位党组（党委）和省（自治区、直辖市）党委政法委员会应当向中央政法委员会报告以下事项：（一）全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，贯彻落实党中央决策部署情况；（二）贯彻落实党中央关于政法工作的重要指示精神情况；（三）贯彻落实中央政法委员会工作部署、指示和决定情况；（四）重大工作部署以及推进情况，年度工作情况；（五）重大政法改革部署以及推进情况；（六）政法工作中涉及国家安全特别是政治安全的重大事项处理情况；（七）履行全面从严治党主体责任情况，落实党建工作责任制、党风廉政建设责任制、政法领域意识形态工作责任制等情况；（八）领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况；（九）应当向中央政法委员会报告的其他事项。总体而言，中央政法单位党组织向中央政法委请示与报告事项，就是既不能“越俎代庖”（即包办政法单位的具体事务，甚至插手个案处理），也不能“放手不管”（即对执法司法工作不敢管、不会管），［18］要体现党委政法委“把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境”的定位。

第三，请示报告的答复。涉及政法工作的请示报告通常由上级党组织的综合部门（办公厅或办公室等）负责接收，根据请示与报告事项不同，提出拟交办相关内设部门办理，报请主要领导、分管领导做出决定、部署或批示后组织办理，并根据党委机关办文程序要求，形成收文批办单、呈文批办单、专题报告、工作总结、案件督办单等“件”。如果政法单位党组（党委）请示报告的事项超越相关分管领导职权范围，或者相关事项重大，则往往通过提交党委常委会、政法委员会全体会、书记办公会、秘书长办公会、委务会、政法专题会等进行集体研究、会议讨论后作出决定，并答复请示单位党组织。上述会议不管形式如何，通常会形成“会议决议”或“会议纪要”。不管是“件”，还是“会议纪要”，往往会根据档案工作要求，予以存档并长期保存。

三、政法领域内请示报告的袪魅与适用

2019年10月31日，十九届四中全会审议通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出坚持和完善包括党的领导制度体系、中国特色社会主义法治体系等在内的13项制度体系。［19］11月1日，中央政法委员会全体会议召开，要求完善党对政法工作绝对领导等制度体系，以政法工作现代化推动国家治理体系现代化。同时，特别指出要严格执行政法机关党组织向党委请示报告重大事项等制度。［20］与其他党和国家工作领域不同的是，政法领域内请示报告具有特殊性，核心就是如何科学处理党的集中统一领导与司法权独立运行之间的关系。②曾有学者专门梳理了全国人大立法工作中的请示报告制度与实践。参见：郭辉.全国人大立法中的“请示”制度——体现、内涵和趋势［J］.澳门法学，2016，（3）.有学者评价，法院坚持党的领导与依法独立行使审判权涉及我国司法根本制度的大是大非问题，又是极难把握政策界限和操作尺度的疑难复杂问题，还是国际国内有关方面十分关注的敏感问题。［21］

（一）请示报告与“干预”司法

党的十八大后，延续多年的年度“全国政法工作会议”升级为“中央政法工作会议”。习近平在2014年1月召开的中央政法工作会议讲话中提出建立“领导干部”违反法定程序干预司法的登记备案通报以及责任追究制度。随后，2014年10月，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步明确建立“领导干部”干预司法或插手具体案件的记录、通报和责任追究制度。2015年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发了相关规定，同时中央政法委出台了司法机关内部人员过问案件记录和责任追究相关规定。在现有的党内法规体系中，所谓“干预”系否定性评价，而非是中性的或技术性的评价，即不存在学者提出的所谓“腐败性干预”和“治理性干预”的区分。［22］另外，“干预”的主体是“领导干部”，且系个人行为而非组织行为，即党委不是“干预”司法的适格主体；“干预”的行为要件是违反法定程序，或僭越职权职责，或滥用权力影响对司法权依法独立运行施加影响，而非因承担领导、管理、监督司法的责任；“干预”的主观要件是为“利”，既可以是“私利”，也可以是非党组织认可的所谓“政治利益”或其他利益交换。因此，党内请示报告制度与“干预司法”在规范层面并不存在逻辑抵牾与制度冲突。

现实中，党委政法委“干预司法”往往被反复提及，似乎只要取消或缩限党委政法委职权就可以更好地实现“司法权独立运行”。事实果真如此吗？从请示报告制度的设计与实践来看，司法机关需要请示报告的主体是广义上的“党组织”，本级地方党委、上级党委、上级司法部门党组织，以至于各级党委职能部门，都可以通过各自的“请示报告”渠道对司法活动施加影响。特别是，随着专业话语的兴起，上级法院对下级法院的人事任命的影响，上级党委组织部门对下级法院领导班子成员任免的影响日益增加。上级法院通过人事任免、管理考核以及审判资源的调配，一定程度上打破了上下级法院之间的审级关系，也潜在地激化“条块”矛盾。因此，党委政法委“长期坚持”不仅有实践需要，更有制度空间；党委政法委不仅应当扮演司法权独立运行的守护者，更应当充当国家治理体系现代化的推动者。那么如何保障党委政法委权力的依法依规而又有效运行呢？特别是如何避免政法领域请示报告制度异化为“党委审批案件”的翻版呢？解决这个问题的基本思路应该是按照“依法治国”与“依规治党”双轨并行的思路，建立起二者的衔接制度体系。特别是，针对相对封闭和保密的请示报告制度，完善相关党内法规配套规范，辅之党政公文信息化系统，建立完善较为成熟系统的请示报告流转体系、追溯体系、督办体系、监督体系与责任追究体系，切实规范决策权、执行权运行，实现“全面从严治党”与“全面依法治国”的融合。

（二）请示报告与案件审批制度

请示报告制度着力点是加强党委的集中统一领导；案件审批则是以加强党的领导为理由，实则是混淆领导权、执政权与司法权的区别。请示报告制度立足点是重大事项、重大问题、重大政策、重大措施、立法建议等“宏观”层面，案件审批则是执法司法个案的处理，包括实体和程序处理等“微观”方面。请示报告制度落脚点是实现从介入个案处理向延伸办案效果、从恢复社会秩序向维护社会稳定、由整治突出问题向建构长效机制转变，［23］案件审批则是关注司法个案社会效果、政治效果和法律效果的某一个方面，或某几个方面。同时，需要再次强调的是，党委审批案件作为已被废止的制度，在当下，无论是在宪法法律层面，还是党内法规层面，甚至政治规矩、政法实践层面，均无存在的合法性、合理性和必要性。

学界通常用“党管政法”概要描述中国特色的政法体制，认为党管政法机制是中共将其领导机制嵌入国家政权体制的一种机制。［24］其实，“党管政法”并不能全面准确描述当代中国的政法体制和机制。第一，政法机关是由执政党亲自创设或改造。就犹如“没有共产党，就没有新中国”的表述，现代意义上的“新中国”，是中国共产党从革命党迈向领导党、执政党的过程中创设。新中国成立伊始，虽然对“旧司法人员”采取“包下来”的政策，但是1952年至1953年司法改革运动，既清理了“旧法思想”，更清理了“旧司法人员”，是对政法机关的重塑和建构。［25］第二，政法机关中的党组（党委）以及各级党组织本身就是执政党的有机组成部分，政法干警中的党员本身就是全体党员的重要组成部分（虽无公开统计数据，但政法干警中党员比例通常高于其他国家机关）。政法机关通过履行立法、执法、司法、守法、普法等特定职责，贯彻落实体现执政党的核心价值观念、法治理念和基本政策。第三，党委政法委是“委员会”的设置而非“领导小组”，这样既可以防止权力的过度集中，也可以有效推动重大决策部署的贯彻执行，有效避免合作困境或制度漏洞。第四，所谓的“党管政法”中的“党”绝不仅仅是指党委政法委等职能部门对政法工作的领导，还包括中共中央、地方各级党委、政法单位党组（党委）以及党委组织部、党委宣传部等其他党委职能部门，是一个系统运行机制、管理模式。党与政法工作的关系不是单纯立足“政”与“法”基础上的“管”，其概念、内涵、外延与实践等远非“管”所能涵盖。此外，一个“管”字似乎是上下级之间的隶属关系，是命令与服从的关系。以“党领导政法”概要描述政法体制，主要的意图是梳理清相关制度机理，划清相关制度框架，进而界定政治影响或干预与司法权独立行使之间的边界，确保党规与国法在各自轨道并行不悖。因此，与其说是“党管政法”，不如说是“党领导政法”更加准确描述执政党与政法系统之间的关系。其中，请示报告制度作为各级党委，特别是党委政法委最为倚重的制度，可以扮演实现从“党管政法”到“党领导政法”的转化阀门，落实党对政法工作的政治领导、思想领导、组织领导，优化党的领导制度体系。

（三）请示报告与党委领导干部批示、圈阅、督办公文

在当代中国，中国共产党不仅是领导各方面事业的政治核心力量，也是当代中国社会各阶层和各种政治力量的一个组织、动员、整合和意识表达机制。因此，“党的各级领导人直接间接（通过行政或其他组织机构）地影响、干预有时甚至操纵替代了司法，但这不能也不应简单将其视为不正当的影响和干预。与任何制定法一样，这种批示同样需要并且可以解释的。若是追究起来，许多案件的不同处理都可视为党（个人或机构）干预的结果；但事实上，这些结果更可能是裁判具体案件的法官用党的干预来掩饰自己的判断”。［26］党内公文流转有着较为严格的收发、登记、办理、流转、存档等制度，所谓领导干部干预或不恰当影响司法，反而不易或不便直接“落字”，即明确用批示、圈阅等方式表达对司法裁判的“长官意识”。这种情况不仅在实践中十分罕见，即使有其也是面临着极大的政治风险和法律风险，简直是严重缺乏“政治头脑”。

“请示”与“报告”本身就是党政公文的一种类型，必然伴随着领导干部批示、圈阅、督办等相关办文程序。在当前政法实践中，请示报告制度的贯彻存在不少问题与不足。第一，请示报告文种错误。向上级党组织请示报告工作应以组织名义或特殊情况下以党组织负责人的名义签发，即党组（党委）书记或党组成员（党委委员），而非以院长（局长、检察长）等行政职务名义签发；以采用党内公文，加盖有镰刀锤头标志的党组织印章，而非以政法单位公文，加盖有国徽的院（局）章。第二，请示报告主体不适格。上下级公安机关、审判机关、检察机关的党组织之间并不是党内法规意义上的请示报告主体，特别是上下级法院之间就个案处理、法律适用、审判事务等事项请示报告不仅有违审级划分，反而可能助长司法的行政化、地方化的弊端。［27］第三，请示报告事项存在瑕疵。一方面，遇事就请示、凡事都报告，以请求加强领导为由，上交矛盾、推脱责任或不履职、不积极履职；另一方面，就是该请示的不请示、该报告的不报告，或者该请示的选择报告、该报告的选择请示，不善履职，不作为甚至乱作为；或者该请示的临时请示，上级党组织无法充分研判与科学决策，甚至以情况紧迫为由，意图“迫使”作出有利于“我”的批复；或者片面请示或不完全请示，意图“诱导”上级依据不完整信息作出有利于“我”的批复。此外，以部门利益、单位利益为重，报喜不报忧、报功不报过、报结果不报过程或报过程不报结果，缺乏全局观念和大局意识。第四，抄送制度执行不够。由于政法体制下较为复杂的“条、块、片”的关系，政法单位在请示报告中往往遵守逐级请示报告，但忽视将相关请示报告抄送相关党组织。例如，向地方党委请示报告不抄送本级党委政法委。类似情况，既有技术层面，也有相关“利益”层面的考量。

（四）请示报告与“公检法”关系

根据《中国共产党政法工作条例》规定，政法单位特指法院、检察、公安、国家安全、司法行政（含监狱戒毒）等从事政法工作的专门力量。在这些政法单位内部，既有领导与被领导、指导与被指导，也有中央垂直领导、地方领导的情形；政法工作涉及立法、执法、司法、守法、普法等依法治国全领域，请示报告事项既涉及行政权与司法权，也涉及事务管理和案件协调，还涉及法律与政策贯彻统筹。因此，政法单位之间的关系是极为复杂多元的。

以刑事诉讼案件为例，公检法三者之间的关系，概述称之为既相互制约，又相互配合。在实践中，由于复杂的社会现实，制约往往不足、配合往往乏力，政法系统运行衔接的摩擦成本，不仅高，调和难度也大。特别是面对高风险、利益不确定的刑事案件时，公检法三者直接呈现出冲突、对立→反报复后，协作→外部干预后，恢复对立、制约→……抽离、弃责的关系形态公式，在有分歧的疑难大案要案中，甚至程序运行僵滞，制度赋予政法单位的法定角色职责被放弃。作为“最后一道程序”的法院，由于无法承担或错判或错放的法律责任、政治责任，迫切需要“党的领导”，“退无可退”的党委政法委则被迫视情协调作出“埋有发生冤案几率”各种抉择①刘忠教授一针见血地指出，“一些西方学者再次作出错解，即草率地断言时间在先的要件与时间在后的要件之间具有因果关系，从而得出协调造成冤错案件的结论。但是，只有前件必然地、直接地引起后件，才可认为前件与后件之间有因果关系，时间在先的行为，不一定是逻辑在先的前件，不一定与结果构成有因果关系”。参见：刘忠.从公安中心到分工、配合、制约——历史与社会叙事内的刑事诉讼结构［J］.法学家，2017，（4）：11-15.。与外界通常理解的不同，面对公检法之间的冲突与摩擦，特别是案件的协调，党委政法委虽内心“生无可恋”，却又要“不厌其烦”沟通协调。也就是说，党委面对案件协调也表现出了极为复杂矛盾的心态。一方面，无论法律制定得多么周详，也只是一套形诸文字并由概念和规则复合而成的逻辑系统，繁复庞杂的社会事实不可能与之天然吻合，［28］客观上需要协调案件。另一方面，随着以“国家法中心主义”为要旨的司法改革深入，法治实践者与基层群众之间出现断裂。②例如：第一，法官职业化导致国家法律与群众生活相脱离，造成基层司法人员与社会大众相疏离；第二，推动省级以下地方法院人财物统一管理，强调法院的独立性，逐步与行政机关脱离；第三，审执分离的司法改革理念从基层法院内部阻隔了与基层群众之间的信息沟通，一定程度上导致司法人员无法全面了解具体的社会事实与群众诉求，局限于诉讼文书裁剪的法律事实，往往导致司法个案判决无法实现法律效果与社会效果的统一。参见：徐斌.“法治专业化”的陷阱——《马背上的法庭》与法治群众路线［J］.文化纵横，2018，（5）：130-132.同时，又由于中国共产党与人民之间的政治关系，以及中国共产党对人民作出的基于社会主义价值追求的整体性承诺构成了当代中国法治的价值根基，［29］各级党委无法容忍司法机关以专业属性的借口疏远民众朴素正义观的诉求，即为了巩固执政基础，永葆“初心使命”，主观上也有协调案件的动因。

既然现实中以“协调案件”实现“协调关系”不可避免，那么请示报告可以在优化政法体制，降低制度成本，营造良好执法司法环境方面体现特殊价值。第一，从协调“案件”到协调“司法”的转变。党委对于政法单位请示协调的司法案件，应该从关注案件本身的处理到统筹案件法律效果、政治效果、社会效果的转变，既不能充当政法单位的“老娘舅”“和事佬”单纯居中调解，更不宜或不能被强势的政法单位绑架成为“政治工具”。应通过请示报告制度强化意见交涉的执法司法运行机制协调，并且最终目的应该是按照法治的要求以及司法的运行规律，确立司法权在社会权力网络中的应有地位，促进司法工作在法治社会的功能发挥。第二，从协调“司法”到协调“环境”的延伸。当代中国正处于转型的特殊时期，司法机关的确认规则之治和解决纠纷争议的功能往往处于张力，或者被寄予了远远超越其自身所能承担的职能作用。面对政法单位党组织的请示事项，党委政法委或许可以通过再请示报告，即向本级党委或上级党委政法委请示报告的形式，为司法权依法独立运行排除非法干扰。此类事项既可能是涉及“人、财、物”的保障，也可能是加强党建队建的工作举措，也可能是在执法办案中排除其他党委政府部门的不当介入，进而努力创造公正的执法司法环境。第三，从协调“环境”到协调“立法”的尝试。过快、过激的立法活动以及法律介入社会生活范围和力度的延伸，立法环节并未充分发挥其容纳和平衡多元利益诉求的功能，导致法律的实施环节出现了利益平衡的难题。今后党委政法委协调司法应“关口前移”，通过请示报告的形式，打通政法单位党组织、党委、人大党组、政府立法部门党组织、政协党组等沟通渠道，将处理司法难办“案件”的被动协调转为法律制度和法律适用衔接的主动协调，减少司法争议中的“政策争议”，逐步将其限定为“法律争议”。［30］这或许就是十九届四中全会关于坚持和完善中国特色社会主义法治体系中关于完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法工作格局的重要实现方式。

结 语

学者苏力在新书中以独特的语言风格提出“真正负责的法律人”概念。①即真正负责的法律人，不是那些成天掰活和捯饬各种概念、教义、理论甚或理论家名字的人，那些爱给学者分类贴标签的人，那些太善于归纳、概括、梳理思想理论渊源流脉络的人；而一定是那些高度关注各类事实，努力清理和理解这些事实背后的意义，基于职责，但更出于公心，不仅听取各类诉求，而且会设身处地发现各方甚或不在场者的潜在的未来诉求，尽力协调平衡立法、行政和司法中那些都可以也很容易用各种教义、理论或人名的虎皮装饰的利益冲突，毅然地，有时甚至是不计毁誉地，在制度范围内，在自己能力可及的范围内，坦然做出自认为最佳的选择的人。有时，甚至因为这种抉择，他其实在一定程度上是以“人治”来推进或创造法治。参见：苏力.是非与曲直——个案中的法理［M］.北京：北京大学出版社，2019：4-5.其实，学术研究的最终目的是为了更好地认识真实世界，而不是阐明某一现有理论或意识形态，毕竟真实的世界不是非此即彼的二元，而多是由二元间的并存和互动所组成。［31］就犹如这极具中国政法工作特色的请示报告制度，表面上似乎与通常理解的“司法独立”“审判权独立运行”相互背离，甚至矛盾冲突。但是二者的并存，二者关系的纠缠，恰恰蕴含着中国司法实践的制度密码与实践特色：向前一步可以开启真正的法治新路径，向后一步也可以陷入意识形态泥淖，问题的核心就是如何正确处理、科学驾驭二者之间对立统一的互动关系。作为学者而言，虽然无法远离政治，却可以远离自己的政治偏好；无法创造道德，却可以促成社会团结；无须放弃理想，却必须将理想建立在现实基础之上。［32］唯有如此，才可以认识政法体制、解读政法体制，继而改革政法体制，开启“中国之治”法治新篇章。