自然资源统一登记工作方法探究

姜囡

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁 沈阳 110032）

自然资源统一登记是推进生态文明制度建设，落实党的十九大报告精神的一项重要举措。因此，研究探讨自然资源统一登记工作的工作方法和技术路线势在必行。笔者尝试基于自然资源调查、确权工作的难点吗，探究自然资源统一确权登记工作的技术依据和技术路线。

一、调查及确权工作难点

目前，不动产统一登记工作的基础上构建自然资源统一登记体系的难点，体现在标准规范有待完善、登记单元彼此重叠、资源价值评估缺乏标准、各类资源数据良莠不齐。例如，在国家公园等自然保护地登记方面，生态保护红线、国家公园功能区划和土地利用总体规划互相叠加，公共管制要求纷繁复杂，登记单元划分存在难度。

据统计，全国12个试点省份确权登记了40个自然保护区、20个湿地公园、19个风景名胜区，但仍无法解决登记单元彼此界线不清、权属不明的问题。以辽宁省盘锦市国家湿地公园为例[1]，该湿地国家公园总面积16万平方公里，属滨海湿地复合生态系统，分芦苇沼泽、浅海海域、滩涂、河流、水库、水稻田6种生态系统，地貌为辽河下游冲积平原，具有巨大经济价值，但在湿地公园的规划与建设中，存在着许多权属、经济、生态方面的问题，始终缺少一个合理、科学、易操作的评价指标体系。保护区管理处仅有占保护区总面积4.6%的使用权，其他土地权属归属混乱，导致自然资源监管不力，破坏严重。

随着农业开发、村屯建设和人口增长，对资源需求量剧增，导致自然资源严重退化，在资源退化和人口增长的双重压力下，形成过度开发资源枯竭和破坏环境环境恶化的恶性循环，自然资源的可持续开发利用难以为继，故此，总结目前自然资源管理开发上存在的难点，明确管理部门，开展统一确权登记径迫在眉睫。

1.调查标准规范有待完善

自然资源调查涉及对水流、森林、山岭、荒地、滩涂及探明储量的矿产等国有自然资源的清晰界定，以满足明确权责，有效监管的需要，所涉及林地、草场、土地、矿产资源等在其管理部门所界定的概念上有重叠，内涵外延不清。因此，需整合各部门技术标准，在标准规范达经研讨达到基本一致后方可作为有效技术支撑。此外，由于此前多部门管理资源的局限性，部分技术标准不全面、不完善科操作性查的问题在统一登记的过程中暴露出来，在调查过程中难以有效执行，亟待进一步修改完善。

2.登记单元彼此重叠

在自然资源统一确权登记过程中，生态空间涵盖生态保护红线、饮用水保护区、河湖和水利工程管理范围红线、国家森林保护区、国家公园、地质公园、湿地保护区、生态功能保护区、自然生态保护区等等，各类生态文明作为登记单元的定义互为条件、彼此重叠，专业覆盖面广、综合性强。推进自然资源调查需协调统一各部门对自然资源登记单元的界定和规范。

3.价值评估缺乏标准

目前，自然资源价值在行政管理层面并没有统一的评估标准。学界主流观点认为，自然资源价值大致可分为三部分，即生态效益价值、经济效益价值和社会效益价值，但由于价值需求不同，其所定义的价值功能体系迥异，无法确立统一的评估标准。自然资源调查以确权登记、有效监管、有序流通为目的，故此需要明确自然资源价值评估标准，以实现调查目的。

4.数据良莠不齐

目前，各部门在日积月累的管理过程中，形成了对应的自然资源调查登记数据，但由于技术力量薄弱、管理局限性及缺乏长远规划，各类自然资源基础数据良莠不齐、难以收集、数据格式多样、存储分散，数据体现的重点内容不同，逻辑不一致、精度和尺度各异，无法满足统一登记要求，故此需完善相关数据，满足统一登记技术要求。

二、工作技术依据

为解决上述难点，明确自然资源确权登记范围、自然资源登记单元划分及编码、自然资源调查、自然资源记载登记簿、自然资源登记信息管理与应用等具体内容，落实自然资源统一登记工作的依据包括四类：一是法律、地方性法规、部门规章；二是自然资源主管部门制定的标准；三是自然资源统一登记技术方案；四是自然资源生态空间作为登记单元的定义及调查方法。

三、调查及确权技术路线及方法

1.制作自然资源分布调查图

自然资源调查分布图是设置自然资源及内部自然资源类型单元，推进自然资源调查工作的基础。开展自然资源数据收集和分析，统筹各自然资源行政管理部门的管理标准确定自然资源统一登记调查的说明，依据各部门提供的登记数据，制作自然资源调查分布图。

以自然资源调查类型表为基础，提取各管理部门提供数据中有用的信息，将各自然资源管理部门的数据分析叠加形成分布汇总图，自然资源分布汇总图套合自然资源调查范围，核对后，获取自然资源调查分布图。

2.设置登记单元和编码

一是要确定登记单元设置原则。根据各自然资源管理部门此前确定的自然资源范围、结合已登记的物权权属边界按不同的资源类型及其在生态、经济、社会、国防等领域的重要程度并考虑生态功能的完整性、权属界线闭合的原则，在不冲突、可衔接、保持生态红线的情况下，在调查工作底图上，设置预划登记单元及内部自然资源类型单元。预划单元范围原则上选取调查范围内资源及资源所有权权属界线的最大范围。

二是自然资源类型单元编码规则。以设置完的自然资源登记单元内资源类型为数据源，按各自然资源类型单元具备唯一代码的基本原则，依据《信息分类和编码的基本规则和方法》，参照不动产登记单元编码规则，按照实际工作需要编制。编码应体现登记单元类型、区位属性、唯一标示、区块隶属关系、资源类型等。

三是制作预划登记单元工作底图。依据登记单元范围线制作预划登记单元工作底图。一覆盖调查区域的最新大比例吃正射影像图，作为外业调查的工作底图。对于现状地物变化较大活影像不清的，采取航测方法获得同等精度的正射影像图。对自然资源调查分布图和预划自然资源登记单元范围线进行套合，获得预划登记单元资源工作底图，将上述分布图套合所有权界线，形成预划登记单元底图。由此获得的工作底图，涵盖了自然资源的分布信息和所有权分布信息，为内业分析提供数据基础。

四是开展数据内业分析。利用正射影像图和预划登记单元工作底图，进行初步调查，以现有资源为基础，预处理登记单元内存在的问题，获取登记单元调查草图，并在权籍调查表中记录问题及处理方案。

3.发布首次登记通告

以权属调查表为基础，对内业发现看可能存在问题的资源类型单元开展调查，形成权籍调查表。在开展资源调查前15个工作日，发布首次调查公告。首次调查是指在一定时间内对登记单元内全部国家所有自然资源所有权进行全面登记，按照自然资源首次登记规定的通告、调查、审核、公告、登簿程序，进行首次登记。

4.开展自然资源调查

一是核实权属状况。调查人员会同双方直接人共同到现场指界。双方认定的界线，必须由双方在权籍调查表上签字。权属界线有争议的，应现场调处。

二是界址和属性调查。以自然资源类型为基础，开展调查，记载自然资源分布的空间状况、相关属性及公共管制等。

三是绘制登记单元草图，用于描述单元位置、界址点、线和相邻单元的资源，不得涂改。

5.调查数据建设

经调查确定的资源自然属性和权属需整理入库，形成数据库成果形式，基于地理信息平台软件，利用调查成果，开展数据库建设，对数据进行坐标系、完整性检测。实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息的有效衔接。

6.自然资源确权登记

根据现有资源管理行政机关设置，由不动产登记机构进行自然资源统一登记审核，通过后将不涉及国家秘密的自然资源登记事项在自然资源政府门户网站上进行公告，公告一般不少于15个工作日。公告期内，相关权利人对登记事项提出异议的，登记机构应对异议开展调查。公告期满无异议的，载入自然资源登记簿。

自然资源统一确权登记工作程序繁琐、时间跨度长、历史意义重大，笔者尝试探求这项工作的内容、流程、技术路线，以期对工作的开展有所裨益。