赵亮
(辽宁省自然资源事务服务中心,辽宁 沈阳 110032)
耕地是我国最为宝贵的资源,是保障国家粮食安全和生态安全的根基,18亿亩耕地红线绝不容突破。新时期,党中央、国务院提出加强耕地保护和改进占补平衡管理的政策,要求各地政府通过大力实施全域土地综合整治和高标准农田建设增加优质耕地面积、提升耕地质量,以补充耕地和改造耕地相结合方式落实地区占补平衡任务,实现藏粮于地、藏粮于技。基于耕地资源类型和利用管理方式的多样性,必须根据实际实施耕地提质改造有效管控,才能达到耕地数量、质量、生态三位一体保护总目标。
根据调查统计,2017年-2019年全省耕地提质改造规模逐年提升,累计已达6.96万亩,实现新增水田2.25万亩,占补平衡耕地增加面积和质量提升面积基本持平,改造水田数量是开发水田数量的2倍,建设占用补充耕地的方式逐渐由传统的宜耕后备资源开发消耗向耕地补改结合绿色发展转变。可以说,耕地提质改造已经成为部分地区储备占补平衡水田指标和粮食产能指标的主要方式,不仅破解了无地可垦、劣地开垦的难题,而且通过与易地统筹调剂方式合理搭配组合,极大的缓解了补充高等别耕地压力,也实现了保护粮食产能稳定的目标。
“十二五”以来,我省持续开展农村土地整治和高标准农田建设,着力改善农业生产条件、优化城乡用地利用结构和布局,达到耕地质量稳定改善预期效果,取得良好的经济社会效益。现阶段,耕地提质改造通过特定区域集中连片改善灌、排等农田基础设施,以及采取保护性耕作和地力培肥措施,科学引导农村土地经营者将低效旱地整治成水田管理,调整和优化耕地利用结构,提升耕地质量等级,促进规模经营效益和农业产业现代化。目前,实施提质改造完成占补平衡呈现明显的地域分异特点,项目集中在沈阳、鞍山、辽阳、铁岭等中部平原区,这些地区经济发展较快,资源需求旺盛,资金投入有保障,但耕地后备资源相对匮乏,因此,项目组织实施意愿很强。辽西地区储备耕地资源丰富,是全省补充耕地统筹调剂的重要输出地,中低产田比重大,耕地质量限制因素较多,需要进一步评估提升空间和实际潜力。
本轮机构改革将高标准农田建设职能统一调整至农业农村主管部门,而耕地提质改造是在既有耕地上实施的、能够产生占补平衡水田指标和粮食产能指标的建设行为,自然资源主管部门如何深度参与项目立项、实施、验收、上图入库、新增耕地核定全过程管理成为亟需解决的问题,需要各级政府协调明确。
耕地提质改造必须结合地方实际,以现实需求定投入规模,科学规划选址,并与其他各类农田治理项目统筹开展,才能达到经济、社会和生态效益最佳。根据调查,已经实施的提质改造项目主要是一些地区归还重点项目承诺补充耕地历史欠账。此外,还有部分地区通过自行开发或引入社会资本集中储备占补平衡水田指标,拟纳入全省补充耕地指标调剂平台,形成指标调剂收益,解决地方财力不足问题。耕地资源的无序开发和囤积一方面容易引起全省调剂市场供给侧过度饱和,破坏公平竞价秩序,另一方面零散的、不成规模的水田也面临着后续使用和管理的压力。
首先,受耕地质量等级影响因素和评定方法限制,多数地区耕地提质改造后地块利用等指数变化不能使质量等别提升至高一等级,造成实际质量变化程度无法量化。其次,项目建设仍是以土地平整、深翻、新建机井、修筑道路等传统工程为主,缺少对农田景观系统修复和保护的工程措施。最后,由于项目区域过度分散,项目投入和后期管护成本也随之提升,一些项目出现了因农民意愿改变而不得不调整规划设计,甚至已经改造好的水田发生改变耕种用途、农田基础设施破坏情况。
一是省级层面应当强化计划管控,严格控制各地年度耕地提质改造储备占补平衡指标规模,避免盲目开发造成资源浪费。鼓励地方在土地综合整治和高标准农田建设时注重有针对性的提质改造,要量水而行,合理利用地表水,严格限制地下水使用,不搞脱离实际大规模水田开发,要因地制宜,采取有效措施切实提升耕地质量。二是市、县级层面要把耕地提质改造整治要求和任务纳入国土空间规划,突出全域谋划和统筹规划,科学划定重点实施区域、限制实施区域、禁止实施区域,准确评估耕地提质改造潜力空间,正确研判乡村开展耕地提质改造的积极性和条件成熟程度,组织自然资源主管部门和农业农村主管部门牵头负责,乡镇政府、农民和新型土地经营者协同审慎稳妥推进项目立项实施验收管护,确保工作成效。
一是要抓紧完善当前耕地质量等别评价体系和方法,在此基础上评估东、中、西部地区影响耕地质量等级和可提升方向的主导因素,结合地区水土资源条件,提出切实可行的改造利用方向。二是要加快研究制定土地整治垦造水田建设标准,指导各地规范、有序、合理开发水田。要明确项目选址条件,避免农业生产和生活用水矛盾;要提高田间工程建设标准和质量要求,确保验收后的水田长期稳定可持续利用;要积极引导改造后的土地合理流转,防范权属纠纷隐患,充分发挥规模整治效益。三是做好提质改造成效评估和检查复核。运用遥感监测等信息化手段及时跟踪检查改造的水田和农田灌溉设施利用和管护情况,避免不按照规划设计用途利用,甚至发生插花地情况,确保建成的各项工程设施高效使用。
按照新时期国土空间规划和生态修复理念,破除单一的工程思维,把耕地提质改造活动融入全域土地综合整治和高标准农田建设过程,坚持生态优先、绿色发展。项目实施过程中紧密结合山水林田湖草综合整治,要注重耕作层土壤剥离用于提升耕作层质量,合理调配表土剥离区和覆土区域;要科学改良土壤,持续改善土壤结构、增加有机质、提高土壤肥力,促进农田生态系统修复;要加强农田生态景观建设,系统运用工程创新技术、农艺技术、生物技术、生态技术等整治手段进行生态型耕地提质改造,尽量减少沟渠、道路硬化,合理开发利用水资源,着力改善土地生态环境、优化农田生态系统,促进美丽乡村建设。