竞争性扶贫项目基层运作的行动者网络及其制度化研究

刘祖云 何云婷 刘晶

引言

自国家全面取消农业税以来，乡村社会治理转型走向了“供给式整合”道路，项目制成为国家扶持乡村发展的重要资源配置方式。近年来，党和政府对“三农”问题的重视使得大量资源以项目的形式流入乡村，尤其在提出精准扶贫后，扶贫项目的基层执行状况备受关注。党的十九届四中全会也强调指出，坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。基于多样化需求的竞争性扶贫项目①主要包括村庄一级的道路、水、电等基础设施改造和“整村推进、连片开发”中的产业开发等项目。，相较于满足基本公共服务需求的保障型普惠性扶贫项目，具有不确定性。事实上，尽管竞争性扶贫项目基层运作成效初显，但在具体政策执行中仍存在诸多以分利为目的的消极的、非规则化行为，以及失序和混乱、谋利和腐败等去制度化表征。为何会出现这种状况，又该如何矫治从而维护竞争性扶贫项目基层运作的公共性，是乡村治理中亟待解决的问题。

基于此，竞争性扶贫项目基层运作成为学界关注的焦点。从宏观层面的制度分析来看，既有研究主要集中于政府行为研究。以项目制为核心的新型国家治理体制，整体呈现为中央与地方政府之间“发包—打包—抓包”的分级运作机制［1］［2］，形塑了一种“项目治国”的新局面［3］。这种依附并嵌入于科层制体系，增强府际互动关系［4］的项目运作机制，虽然极大地提升了自上而下的基层政府的动员力和控制力，但也改变了基层政府的行为逻辑，导致在公共品供给中难以厘清组织层级关系和条块关系［5］。总之，项目制一方面影响和塑造了稳定的制度安排，另一方面诱发了各层次上相应的政府行为，成为认识国家治理的运作过程和政府行为的一个新维度［6］［7］。随着项目制实践与理论研究的深入，学者的关注点已从宏观层面的政府行为，下移到微观层面的项目基层运作实践困境及其治理研究。从运作逻辑来看，上级政府存在着项目分配阶段的“选择性平衡”思维［8］以及项目落实阶段的选择性治理或策略主义手段［9］；从运作效果来看，项目制的技术理性治理逻辑遭到社会关系侵蚀［10］，村庄间的分化［11］加剧、“资源依赖”［12］、分利秩序和基层治理内卷化等问题表明，项目制的落地过程违背了国家政策设计的公平正义初衷，并造成项目制基层运作公共性的消解。

纵观以往关于项目制基层运作的碎片化研究，一方面表现为偏重于宏观层面的制度分析，从政府行为方面论述项目制的政策效用；另一方面偏重于微观层面的个案分析或现象描述，聚焦于基层运作困境，强调的是社会情境中不同主体的非制度化的具体行动、主体间的博弈、妥协与共谋等行为与选择性或策略性治理。

既有研究为本文对于竞争性扶贫项目基层运作的研究提供了基础与借鉴，但也存在一些不足：第一，以描述性分析为主的微观化研究居多，而较为宏观的机理性探究偏少；第二，情境性的案例分析加剧了研究的碎片化程度，缺少一种整体性思维对项目制基层运作加以统合分析；第三，过于注重项目制基层运作的技术效率而忽视了公共价值导向，缺少以多元主体间关系的理论视角揭示基层运作的公共性状况。“行动者网络”正是这样一种与项目制基层运作的事本主义的行动取向［13］相契合的分析框架。该理论强调作为结点的行动者，彼此处于一种平权的地位。主体间是一种相互认同、相互承认、相互依存又相互影响的主体间性的相与关系。基于此，本文从行动者网络这一系统揭示竞争性扶贫项目基层运作中多元主体间关系的理论视角，阐述基层运作的公共性状况，并借鉴自主治理理论阐述行动者网络作为集体行动的制度化逻辑，提出相应的制度化路径来维护公共性，以建立竞争性扶贫项目的公平正义制度体系。

一、竞争性扶贫项目基层运作的行动者网络类型

扶贫项目的竞争性是形塑行动者网络的重要诱因，不同的行动主体参与而形成了不同类型的行动者网络，本文将其参与主体概括为：外来的市场主体、基层政府及其行政人员、本村的村干部、村内各种有势力（经济能人、黑灰势力、家族等权威人物）的精英以及普通村民。由于他们彼此之间存在着公开或私下的竞争，使得行动者网络具有一定的开放性和不稳定性。为了在特定网络之中使网络稳定化，保证自己在较高的程度或较低的程度上实现生存，符合所有行动者的利益（Latour 2005）［14］，多元行动主体通过非规则化、共谋性行为进行不断的互动以实现各方利益的平衡［15］，主导了竞争性扶贫项目基层运作的行动者网络类型（如表1所示）。

具体分析如下：

（一）行政吸纳型行动者网络

行政吸纳型行动者网络，主要以基层政府的行政权力为主导，为了实现对基层的有效治理，使竞争性扶贫项目有效运行，基层行政力量薄弱的乡村地区会选择吸纳乡村社会中“非正式权威主体”以巩固其合法性地位。因此，该行动者网络通常是由基层政府及其行政人员、本村的村干部、村内各种有势力的精英和普通村民构成。

行政吸纳型行动者网络由行政权力主导。第一，农业税费的取消导致基层政府对于乡村治理权威的利益纽带丧失，加剧了乡村治理的难度，这意味着竞争性扶贫项目基层运作将面对更加复杂的乡村社会利益结构。在此背景下，加强基层政府的行政权力是实现基层治理和项目落地的重要前提。第二，普通村民无配套能力导致话语权沦丧。通常来说，承接竞争性扶贫项目需要一定的配套设施或资金要求，而贫困村庄内的大多数普通村民无力配套，尽管他们名义上是竞争性扶贫项目的受惠者，实际上却处于利益链的最底层，虽然数量庞大，但是过于分散，作为行动主体的力量相对薄弱，在些许利益的驱使下，他们往往选择安于现状，其利益诉求的话语权也逐渐被行政吸纳，成为“被代表”的大多数。第三，压力型体制下，基层政府不得不强化行政权威以完成治理任务的打包与转移，即竞争性扶贫项目的落地实践。之所以加强行政权威，是因为基层政府及其行政人员与村干部均为策略型行动主体，有着各自的利益需求。比如，兼具双重角色的村干部，他们既是国家政权在基层的代理人，扮演捍卫公共利益的角色；又是村庄利益的保护人，扮演资源争取人角色；其支配权依赖于官方体制的授权，而他们的经济角色又使他们必然关注村庄整体的资源利益，从而充当该利益的保护人［16］。

行政吸纳型行动者网络通过吸纳非正式权威，来摆脱竞争性扶贫项目基层运作的正式权威不足的治理困境。第一，基层政府及其行政人员通过吸纳村内各种有势力的精英，来增强基层治理实践中的行政合法性，在此基础上谋求政绩发展。因此产生了利用“非正式权威主体”来巩固行动者网络稳定性的行政吸纳需求。第二，非正式权威需要体制庇护。在竞争性扶贫项目基层运作场域内，其他行动主体意识到基层政府的行政吸纳需求，同时他们自身也需要通过与基层政府和村干部的互动，以体制外的社会优势换取体制内的政治庇护，以此维系行动者网络，稳定经营的外部环境，并壮大自身实力。第三，出于稳定乡村政治生态的规避问责心理。竞争性扶贫项目基层运作涉及多元行动主体，其中难免有利益的冲突。但若村干部能够代表乡村争取到竞争性扶贫项目，不仅可以为本村带来利益，还能借助基层政府对乡村的非正式权威进行吸纳，弥补乡村基层组织正式权力运作中因合法性强制力不足造成的治理困境，使得村干部巧妙规避了权力强制运作可能带来的责任追究问题，稳定乡村的政治生态。

在行政吸纳型行动者网络中，为实现竞争性扶贫项目打包流转的基层治理任务，基层政府及其行政人员以及村干部会吸纳“非正式权威主体”，来促使竞争性扶贫项目在基层落地。当出现一些矛盾与纠纷时，作为官方代表的正式权威不便出面，便会借助村庄内非正式权威的力量，对村中不配合的村民进行弹压，以确保竞争性扶贫项目从竞争承接到落地的过程中，这一“规范性”的程序性操作流程得以平稳实现，分利过程主要由行政权力主导，村内非正式权威主体借机从中分利。

（二）资本注入型行动者网络

资本注入型行动者网络，主要是以外来市场主体的这一外来资本为主导，在资本下乡的制度环境背景下，他们受当地基层政府所提供的优惠或减免政策的吸引，以资本注入的方式承接当地的竞争性扶贫项目，并对其进行项目配套。需要强调的是，该“资本”主要是指市场资本。因此，该行动者网络通常由基层政府及其行政人员、本村的村干部、外来市场主体和普通村民所构成。

资本注入型行动者网络由外来资本主导。第一，在资本下乡的基层运作实践过程中，外来市场资本经基层政府的引导，进行对项目的前期配套，从而塑造项目申请和实施平台的建设路径。因此，外来资本凭借其资本注入取得竞争性扶贫项目基层运作的支配性话语权。第二，外来市场主体通过不断的资本积累，已成为当地乡村发展的支柱性产业。基层政府及其行政人员和村干部则可获得因资本注入盘活的扶贫项目为本村带来的经济、政治和社会效益等。第三，普通村民的无奈妥协态度加剧公共性的目标异化程度。在如此庞大且稳定的利益输送背景下，竞争性扶贫项目基层运作的公平正义初衷被市场目标所异化，无形中固化了外来资本主导的行动者网络。外来市场主体与基层政府（政策优势）和村干部（社会关系网络）结成利益共同体，间接抵消村民“非暴力性的抵抗”所带来的负面效应，实现资本利益的最大化。在基层政府及其行政人员、村干部和外来市场主体的合力冲击之下，原本就分化的普通村民也没能形成抗争的合力，反而是在各种因素和自身期许的作用下形成了无奈妥协的态度，助长了侵蚀项目公共性的去制度化行为，增强了资本注入型行动者网络的稳定性。

资本注入型行动者网络有政策执行支持。由于外部资本脱嵌于村庄场域的事实，他们可能会遭遇来自村庄无言的抗拒。为保障竞争性扶贫项目的基层运作，减少外来市场主体因脱嵌于村庄场域而损失的成本，基层政府会分别从政策合法性层面和具体执行层面予以支持，前者主要表现为政策红利支持，基层政府以各种税收优惠或项目补贴的方式支持外来市场主体承接竞争性扶贫项目，并保障其收益；后者主要表现为具体实践过程中的行政执行支持。在竞争性扶贫项目的实际运作中，外来市场主体在村庄的发展深受村庄个体、组织环境和村庄人情关系网等因素的影响。如果因此产生矛盾纠纷，除了需要基层政府及其行政人员的行政支持外，还有赖于本村的村干部等乡村本土社会力量的支持，因为他们在乡村这一熟人社会中，有着外来者无可比拟的社会优势，有了他们的斡旋与调解，能够有效减少外来市场主体的运作成本。因此，基层政府的政策偏向、村干部的依赖性庇护，以及外来市场主体的自身资本积累的需求，使多元行动主体之间形成“利益捆绑”的共谋分利局面，形塑了资本注入型行动者网络。

以宁夏南部地区黄高县蔬菜产业为例，该案例是典型的资本注入型行动者网络。当地基层政府在推动资本下乡的过程中，以政策优惠吸引外来市场资本注入其中，使其主动对下乡资本进行项目配套，以盘活竞争性扶贫项目，带动当地的政治、经济和社会效益。然而，资本下乡并非是一种单向度的资源流动，而是一个与村庄持续互动交流的过程。在村庄差序化人情格局下，村民可能使用“非暴力性的抵抗”来阻挠外来资本在本村的发展，不仅增加了外来市场主体的额外成本，还会导致外来市场主体与村民之间的矛盾逐步激化，造成两者之间冲突的恶性循环。［17］在此背景下，外来市场主体不仅获得了基层政府的政策执行支持，还凭借其雄厚的经济资本，拉拢村干部作为其面向普通村民的中间人，降低资本注入型行动者网络的外部成本。

（三）“权力—资本”互动型行动者网络

“权力—资本”互动型行动者网络不同于上述两种类型，它并非由政府或市场单一主导，而是由权力和资本共同主导，整体遵循权钱互动逻辑。需要指出的是，这里的资本指的是在竞争性扶贫项目基层运作中所涉及的各种资本，包括不同程度的经济资本、文化资本和社会资本。该行动者网络通常是由基层政府及其行政人员、本村的村干部、村内各种有势力的精英、外来市场主体和普通村民所构成。

在“权力—资本”互动型行动者网络中，权力和资本共同占据主导地位。第一，可操作的制度空间模糊性需要权力与资本的共同作用。在竞争性扶贫项目基层运作过程中，权力代表的是体制内的力量，而资本代表的则是体制外的力量，当二者合力时能够形成支配性局面，即资本以诸多形式嵌入权力运作网络中，可左右竞争性扶贫项目的基层运作，制度的可操作空间也随之增加。一方面，权力为资本的运作大开方便之门，为竞争性扶贫项目基层运作扫除制度性障碍；另一方面，资本以竞争性扶贫项目基层运作为媒介，深深嵌入权力运作网络中，增强了基层政府及其行政人员与村干部的基层治理权威。第二，权力与资本所形成的支配性地位具有治理效力。这是因为在竞争性扶贫项目基层运作中，常常会涉及农地调整，并会对村民正常的生产生活造成一定影响，需要基层政府的行政权力下沉以及资本的力量进行斡旋和调停。基层政府需要依托村级组织与众多分散的村民进行协商［18］，而村干部就成为下乡资本管理分散的普通村民的代理人，帮助解决村民之间、村民与村级组织和基层政府以及村民和外来市场主体之间的冲突与矛盾。

“权力—资本”互动型行动者网络遵循权钱互动逻辑，也即逐利价值观下所形成的权钱结合逻辑，主要展示为“权钱勾结”［19］。一般而言，稳定的关系网络需要多方势力的平衡来维持，稳定的资源互换纽带可促进关系网络的稳定，权钱互动逻辑也不例外，这在竞争性扶贫项目基层运作中表现为两个方面：其一，基层政府与外来市场主体的互动过程遵循权钱互动逻辑。基层政府及其行政人员为外来市场主体介入乡村场域保驾护航，并与其他掌握不同程度的经济资本、文化资本和社会资本的村干部、村内各种有势力的精英，以及普通村民不断互动与妥协，互相“帮衬”，以非规则化的“共谋”行为侵蚀竞争性扶贫项目的公共性。其二，村干部动员普通村民的过程遵循权钱互动逻辑。村干部所握有的政治资源，是以下一次选举成功为前提，为了保有政治资本以维护其既得利益，他们会分利给普通村民以获取选票支持。因此，村干部主要采用“情-利-威”这一递进动员策略：首先利用熟人社会中的人情关系网对普通村民进行动员，有些碍于面子的普通村民容易缓和态度。接着，村干部再承诺一些小恩小惠以利诱之，使其配合村里的工作，作为参与分利的交换，普通村民的选票便投给该村干部。

鉴于竞争性扶贫项目的不确定性，掌握政策资源的行动主体与有能力配套的行动主体就可建立互动关系，并结成“权力—资本”利益共同体。由于竞争性扶贫项目的实施往往涉及农地调整的纠纷，而握有社会和文化资本的村干部就成为下乡资本管理分散的普通村民的代理人，通过威逼利诱等权钱交易手段后，大部分的村民通常会妥协，如若存在不愿配合的村民，则通过权力与资本的互动将村中掌握社会资本的各种有势力的精英纳入行动者网络中，借助其暴力威慑等一些非制度化的手段来摆平，多元主体之间正是通过不断地进行权力与资本的互动来巩固彼此之间的利益关系，“权力—资本”互动型行动者网络也由此形成。

二、竞争性扶贫项目基层运作行动者网络的去制度化

制度信念与实践的存续并不是绝对的，也会出现去制度化。去制度化是指制度弱化与消失的过程。［20］从应然层面来说，竞争性扶贫项目基层运作本应是围绕公共性展开的制度化运作过程，却在各种行动者网络的作用下偏离了公平正义的公共性本质要求，也即实然层面的去制度化表征。因此，本文将进一步分析竞争性扶贫项目基层运作中各类行动者网络的去制度化。

（一）行政吸纳型行动者网络的去制度化分析

1.行政“权力真空”后滋生“营利型经纪”

上级行政干预力量的撤出导致基层行政制裁力量的消退，新兴利益群体为进入场域而主动违反或规避法律制度。在传统社会，乡村治理依靠的一直是“约定俗成”的乡绅伦理自治，并且是以保护型经纪体制为主，这种体制扎根于乡土文化的网络之中，来自国家层面的行政干预并不多。行政与文化以此体制为联系的纽带，二者交叉模糊地带由文化软约束力来填补，但同时也为后期营利型国家经纪偏离公共性埋下了隐患。进入20世纪后，国家政权的强化不断地压迫原乡村政权，使后者陷入困境，导致保护型经纪纷纷退出国家与村庄社会的枢纽地带，其数量的减少和影响力的降低为营利型经纪的增生提供了可乘之机［21］。直到20世纪70年代末，随着人民公社制度的解体、农业集体化时代的终结，行政干预也随之撤出，村民自治取而代之并逐渐占据主导地位，然而，此时的乡村已经从“熟人社会”转向“半熟人社会”，既缺少来自国家政治体制内的行政制裁力量支持，又因文化的软约束力的式微而缺少来自体制外的公共约束，乡村社会日趋原子化，传统村庄领袖纷纷被营利型经纪所代替，在竞争性扶贫项目基层运作中进一步蜕化为各种分利主体。

2.非正式权威主体垄断资源利益

鉴于基层政府及其行政人员和本村村干部的治理需求，以村内各种有势力的精英为代表的非正式权威作为行政吸纳对象的同时，也在积极地吸纳正式权威力量［22］，借助国家话语体系的权威，通过规范的程序性操作，为侵蚀竞争性扶贫项目的公共性披上一层名正言顺的“合法性”外衣。其中，“经济能人”由于在村庄内掌握相当多的经济和社会资本，因而可对普通村民形成支配关系，在村庄日常事务管理中具有一定的发言权，甚至能在村民选举等村庄重大政治事件中起到举足轻重的作用。竞争性扶贫项目本身就意味着需要行动者的经营，背后牵涉到利益的输入和输出，各种村中势力就可以涉入其中。即便是在有竞争性扶贫项目指标的贫困村庄中，也可能因村庄自身的配套乏力而导致无力承接项目的状况。此时，村中的“经济能人”则可以凭借其雄厚的经济实力满足竞争性扶贫项目配套要求，并联合村中的黑灰势力、宗族势力进行谋利性经营，借助黑灰势力的暴力经营维持资源垄断利益。借助历史传统上的家族私文化的宗族势力在村庄中的特殊社会地位，压制普通村民的诉求表达，从而实现各自逐利性价值观导向下的谋利性经营，最终实现利益的最大化。

3.政绩思维致使行政目标异化

基层政府及其行政人员，他们既是在竞争性扶贫项目基层运作中掌握政治资源的行动者，同时也是在政治晋升压力和行政压力下谋求自身发展的理性人，其自利性在很大程度上表现为政绩追求。［23］在中国的压力型体制下，上级党委的竞争性选拔和任命是对基层干部最重要的政治激励方式［24］［25］，一切以政治为先是他们立身之本。一方面，他们的精英身份源于党和国家的强制性资源再分配的结果，他们处于完全依附的地位；另一方面，他们自身没有掌握任何可以和国家交换的稀缺资源，也就不具备传统士绅精英那样与官方讨价还价的余地。党和国家对这些政治精英进行考核评判的主要标准，也不再是对地方公共事务的贡献，而是对国家权力的忠实程度和对国家意志的贯彻程度，其合法性也主要来自党和国家的认可。对于他们而言，比起竞争性扶贫项目基层运作的公平正义是否得到实现，他们更加关注其对于政绩的裨益，并希望以此来获得政治生涯中的晋升机会。出于生存理性的考虑，他们的关注点在于如何设法达到政绩要求，在这种政绩思维导向下，公平正义的行政目标被异化为行政任务的打包与转移，偏离了基层运作的公共性要求。

（二）资本注入型行动者网络的去制度化分析

1.政策执行过度偏向外来资本

在资本注入型行动者网络中，基层政府通过政策红利吸引外来市场主体承接竞争性扶贫项目，这本身就是一种官方认可的政策执行偏向。例如，基层政府积极打造与蔬菜资本运作相配套的项目设施，为外来市场主体进入乡村场域提供便利。在政府大力扶持下，外来市场主体很快发展成为当地的主导蔬菜产业，其对于当地乡村的发展重要性也随之增加。然而，当外来市场主体的蔬菜规模经营过程中出现水资源攫取现象时，基层政府依仗行政执行权威，通过对合理政策的不合理使用来阻碍农户获得取水许可证，却对外来市场主体的取水大开方便之门，从而将大部分的地下水资源供应给外来市场主体。外来市场主体并不需要担心流转土地而没有机井供水，因为基层政府会通过各类项目帮他们打造好机井，铺设好灌溉管网。这些非制度化的行政手段表明基层政府在政策执行过程中过度偏向外来资本，致使本地农户用于生存和发展的水资源被外来市场主体所攫取，违背了竞争性扶贫项目基层运作的公平正义的本质要求。

2.外来市场主体的公共性缺失

外来市场主体以经济利益最大化为导向，始终贯彻的是围绕自身经济利益展开的分利逻辑。他们凭借自身敏锐的政策洞察力，感知到项目下乡的巨大商机，并以获得竞争性扶贫项目基层运作的资金补贴和政策支持为承接项目的前提，从而实现自身利益最大化目标。这一过程始终是遵循利益最大化原则而非公平正义的价值理念，因此从他们根深蒂固的价值观上来说，原本就存在公共性缺失问题。此外，基层政府所提供的政策优惠和实际政策执行偏向，进一步加剧了外来市场主体的公共性缺失程度。外来市场主体凭借其经济地位，掌握竞争性扶贫项目基层运作的话语权，当与当地村民存在用水冲突问题时，他们试图借助于资本注入型行动者网络中的利益共同体关系，由行动者网络中的其他行动者出面“摆平”矛盾，并不认为公共目标与自己有关，尤其是与己无利的公共目标定位。因此，从外来市场主体所遵循的价值观及其行为方式来看，他们缺乏公共对话意识，缺少对竞争性扶贫项目基层运作公共性应有的人文关怀。

3.个体逐利性强而约束力式微

因社会阶层的分化和个体逐利性崛起而形成的规范性共识的日益片段化，对非正式制度中义务期待的力量日益消解。当前社会竞争日趋激烈，社会阶层分化不断扩大的同时也意味着各阶层的贫富差距扩大化，处于社会底层的人们产生强烈的不公平感和相对剥夺感，以及迫切希望改变自身目前处境的强烈意念，人们设法跻身于更高的社会阶层以谋求更多的私人利益。伴随着个体自利性的膨胀，个体逐利性也日益崛起，表现在竞争性扶贫项目基层运作中，则体现为侵蚀项目资源公共性以满足私利的自利性动机增强，而资本注入型行动者网络常常选择无视公共性的存在，个体之间的规范性共识也越来越难以达成一致，片段化的公共规则意识导致行动主体的公共性缺失，并且很快引起示范效应，导致行动者越来越不遵从非正式的制度规范，罔顾公共规则。在私文化的扩张性背景下，社会整体的逐利之风兴起，然而，公共规则的约束力却日渐式微，更多的是私人化的竞争性扶贫项目基层运作过程，而非按照公共规则进行有效分配的过程。

（三）“权力—资本”互动型行动者网络的去制度化分析

1.权力与资本嵌套加剧制度模糊性

基层政府和村级组织是竞争性扶贫项目基层运作的资源集散地，前者是公共资源的分派者，掌握着政策资源；后者既是承接竞争性扶贫项目的代表，又是向下分拨项目资源以及参与竞争性扶贫项目的关键决策者。对于基层政府而言，之所以说竞争性扶贫项目基层运作中的资本运作有利于做出政绩，是因为这种将行动者网络中的各种资本嵌入权力网络的方式，有利于化解在项目资源下乡中的各种可见或潜在的治理矛盾。事实上，在竞争性扶贫项目基层运作中，制度规则的模糊性也的确为基层政府、村干部和外来市场主体等利益主体的策略性谋利行动提供了激励和行为空间，使所涉及的行动者联结为一个利益共同体。在长期的互动共谋中，形塑了“权力—资本”互动型行动者网络。换言之，该行动者网络通过权力和资本的互动，形成了稳定的规范、观念和规则，共同维系着竞争性扶贫项目的基层运作。这表明，竞争性扶贫项目基层运作中的行动者网络的诸多资本要素，如宗族势力、灰黑势力和经济势力等，很大程度上是通过互动的形式嵌入竞争性扶贫项目基层运作的权力关系网络中的。其遵守的是“权力—资本”互动型行动者网络中的规范性共识要求——各取所需，而非原本的公平正义的价值取向。

2.普通村民生存空间被边缘化

在“权力—资本”互动型行动者网络中，普通村民处于相对弱势的地位，其生存空间呈现被边缘化的状态。尽管他们数量众多，但大多是呈分散状态的“乌合之众”，在博弈势力、信息获取等方面均处于相对弱势地位［26］。虽然普通村民的自我意识在觉醒，但是由于其权利意识及自组织能力不高，自私狭隘等劣根性仍然存在，导致他们经常陷于集体行动的困境，过度追求最大的个人利益，而不会采取行动增加集体或共同体的公共利益。所以，普通村民在竞争性扶贫项目基层运作中始终处于被动的境地，无法将数量优势转化为行动优势，对于竞争性扶贫项目资源的获取心有余而力不足。政治无力感导致他们的政治参与积极性下降，加上他们自身的经济实力不足且无组织团结意识，加剧了其分散性。因此，虽然普通村民是行动者网络中的行动主体之一，却因其分散的状态导致话语权的丧失，最终导致了其生存空间的边缘化结果，他们名义上是竞争性扶贫项目资源的最终供给对象，但实际上却处于利益链的最底端，并不掌握实际话语权，因而只能被动地接受“权力—资本”互动型行动者网络中可能给予的微末利益。

3.重传统私人关系轻公共规则

由于我国历史传统上的家族私文化发达，私人关系的运作逻辑历来受到人们的广泛认可乃至推崇。基于传统习俗等社会因素而形成的私人关系运作逻辑往往会忽视甚至替代竞争性扶贫项目基层运作的正式制度。放眼乡村社会体系，村庄中的宗族派系林立，当地人和外地人在村中的待遇差别更是恰如其分地折射出这种家族私文化。即便乡村社会大多经受了现代化的“洗礼”，过去的风光不再，但是这种家族私文化传统却保留了下来，且影响延续至今。无论是以血缘关系分亲疏远近的家族派系，还是家族式企业，抑或是本村人对于外来市场主体的排斥等，均不难看出家族私文化的影子。事实上，竞争性扶贫项目基层运作仅凭基层政府及其行政人员的行政执行是远远不够的，当地村干部、村内各种势力精英等人的配合也很重要。此时，能否融入当地的社会关系网络尤为关键，而社会关系网络又大多源于私人关系网络。故而，基于传统习俗等社会因素而形成的私人关系运作逻辑往往在竞争性扶贫项目基层运作的实际资源分配、运行中占有相当大的比重，导致竞争性扶贫项目基层运作的重传统私人关系轻公共规则。

三、竞争性扶贫项目基层运作行动者网络的制度化建构

对竞争性扶贫项目基层运作的治理实践而言，需要在实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标下提升基层治理效能，以制度化促进公平正义。因此，需要我们在明确竞争性扶贫项目基层运作行动者网络制度化的理论合理性与现实必要性的基础上，系统分析其制度化建构的逻辑与路径。在此基础上根据自主治理理论，从主体性和制度性两方面着手，对竞争性扶贫项目基层运作中的多元行动者自主性及其情境化行动与规范性行动实现辩证统一，基于公平正义的公共价值统领，揭示竞争性扶贫项目基层运作中多元主体间行动者网络的制度化逻辑与路径。

（一）行动者网络的主体性建构

1.促进行动主体间协商民主

正如哈贝马斯所说：“所有涉及到全社会的重大问题，以及需要进行规范的事务都可以形成意见和意志。非正式的意见的形成慢慢地融入到制度化的投票决定中和立法的表决中，它们便可将在语言交往中产生的权力转变为行政管理的权力。”［27］也就是说，在竞争性扶贫项目基层运作中，要想实现行动主体间的协商民主，需要建立一种合作对话机制，在有关竞争性扶贫项目基层运作的公共事务上开展协商、对话与合作，在自主治理的过程中建立较为包容、平等、自由的话语机制，以求在保证公共利益的基础上达成多元行动主体广泛接受的共识。这一方面要求建立高效的服务型责任政府，以服务于公共利益为宗旨，在行为方式上以协同为主导，以一种新的效率与公正结合的机制，对竞争性扶贫项目基层运作中的公共诉求作出及时、有效和负责的回应；另一方面，可借鉴村民议事会等协商民主机制，畅通公共诉求渠道，针对竞争性扶贫项目基层运作中的财务、决策和组织等方面搭建多元行动主体协商民主平台。通过自上而下的政府主导和自下而上的社会自治相结合，增强行动主体间的沟通和互动，使每个行动者有可能了解到各自独立行动的效应，以及如何更好地组织起来促进行动者网络的互动性建构。

2.推动行动者网络的合作化

竞争性扶贫项目基层运作行动者网络的合作化，需要对基层运作的地方性情境加以深入解析，在此基础上推动行动者网络的合作化。首先，保障行动者网络的合作化的制度前提。通过强化基层政府的行政权威，建立制度规范，赋予竞争性扶贫项目基层运行的强制性保障，这是推动行动者网络的合作化得以顺利统筹的前提基础。其次，规范行动者网络的合作化的行动要求。合作建立在多元行动主体间平等互惠的基础上，各司其职是其必然要求，因此需要合理限定竞争性扶贫项目基层运行中所涉及的项目边界、事责分配和优先顺序等公共事责，厘清行动者网络合作化的制度边界，明确合作重点在于如何对竞争性扶贫项目采取更加合理的分配这一宏观层面，其目标的一致性程度是合作意向的重要衡量，同时也关系到行动者网络合作化进程的可持续性。最后，在权责分配结构上，进一步明晰行动者网络中权责分配关系。整体上遵循竞争性扶贫项目基层运作中的公平正义的价值导向，兼顾行动者网络中多元主体的私人利益。

3.鼓励社会资本网络化互动

社会资本，通常被理解为一个嵌入在社会网络中的共享规范、价值观和信仰系统［28］，包括在乡村社会中，人们基于地缘或血缘等形成的社会网络关系资源，并以乡村社交网络为表征。社交网络通常被视为乡村发展的积极属性，并有望作为社会和人力资本进入乡村地区的渠道。［29］竞争性扶贫项目基层运作行动者网络的制度化建构应着眼于社会价值和工具价值两个层面。前者侧重于增强乡村基层组织在行动者网络中的影响力，将其作为村庄内的社会资本与外界互动的组织载体，鼓励乡村场域内外的资源互动与交换，增强彼此之间的互动联系，从而将有用的外来社会资本引入到竞争性扶贫项目的基层运作中来，以构建更完善的行动者网络；后者则强调利用网络数据技术，从技术层面促进知识的转移与推广，以知识理性矫正行动主体的个人偏好，同时利用网络获取有益的社会资本，为竞争性扶贫项目基层运作提供技术渠道，为行动者网络的互动性建构提供技术支持。

（二）行动者网络的制度性建构

1.进行自主监督与分级制裁

监督和分级制裁对保持足够高的规则遵守率，避免引发一个由较高违规率所促进的、违规率持续增长的局面是必要的。［30］尤其是在竞争性扶贫项目基层运作中，对于行动者网络的监督不可轻忽。相较于外部监督，乡村场域内的自主监督显然更具可行性。这主要是因为竞争性扶贫项目基层运作中的行动主体自身受到规则制定的影响，他们与竞争性扶贫项目基层运作的制度环境有着直接的交互关系，所以由他们共同设计监督规则，不仅能够让竞争性扶贫项目基层运作具备更大的灵活性和自我发展的空间，还能最大限度地压缩“可乘之机”，提高国家、基层组织、农民之间的联系紧密性。此外，在乡村人情社会中，彼此之间的熟悉也是一种无形的监督约束。当然，仅仅是自主监督还不够，需要辅之以相应的惩罚措施，使自主监督具有威胁可信力。此外，对于违反一致性规则的行为，惩罚不宜一概而论，应根据违反情节严重的程度，采取渐进式分级制裁制度。这种实施规则的方式原谅偶尔的疏忽或过失，使得参与竞争性扶贫项目基层运作的行动者得以避免在变化的和不确定的环境中僵硬地执行统一规则所可能导致的高成本。但对持续违规者将加重制裁的严厉程度［31］，自主监督与分级制裁的制约价值由此凸显。

2.强化主体间信任承诺规范

行动主体间的信任承诺能够降低行动者网络自主性构建的成本，具有正外部性效应。究其实质，这种基于自主治理需求而形成的规范性共识，是彼此之间权衡利弊的结果。或者说，承诺与监督有着策略上的一致性，两者均有利于私人利益的产生甚至有附加值，同时也为其他人带来了共同利益。［32］在竞争性扶贫项目基层运作中，强化主体间的信任承诺有利于避免行动者网络因信任度低而产生利益冲突，损害竞争性扶贫项目基层运作的公共性。一方面，增强信息透明度，营造良好的信任环境。通过公开竞争性扶贫项目的有关政策信息及其运作流程，畅通利益相关者的信息获取渠道，提升主体间的信任承诺的可信度；另一方面，加强经济利益的关联性，提高行动者的政治参与度。对于强化主体间的信任承诺而言，良好的信任环境是前提，较高的政治参与度是途径，强化主体间的信任承诺是核心。良好的信任环境和较高的政治参与度既能够更好地平衡村内各利益主体的诉求以达成共识与集体行动，有利于调动村内资源配合竞争性扶贫项目的实施，又能够减少村民对项目实施的干扰与阻碍，降低交易成本，在有限的项目资金的竞争中获得基层政府的青睐。［33］

3.建立公平正义的公共规则

公共规则是指一系列相关的权利义务界定，它们约束着不当行为和因此产生的社会对抗，以增加或减少成本的方式影响着利益竞争，并防止这些竞争产生的危害［34］。在竞争性扶贫项目基层运作中，公共规则的制定应当遵循公平正义的价值理念。首先，建立公开透明的制度体系，使得从项目承接到落地的各个流程公开透明，包括财务公开、制度公开和监督机构等各个运行环节，杜绝暗箱操作的可能性；其次，加强公平正义价值理念的培育。竞争性扶贫项目基层运作中行动者网络的制度性建构要根据不同的地方情境加以考量，这离不开当地的社会文化体系，其建构过程是走向完善的公共规则，防止偏离行动者网络中公平正义的价值取向。因此需要将公共理性内化于心，外化于行。当然，这是一个持续性的内化过程，是文化价值取向与角色期待实际被个性体系吸收的过程［35］。换言之，内化竞争性扶贫项目基层运作中公平正义的公共性实质，需要将公共规则内化为人们内心的基本规则共识，营造重公德而兼私德的文化氛围，增强规则的合法性和凸显遵循规则的必要性，由此产生的共识能够降低监督和制裁活动成本。通过道德软约束补充制度硬约束，促进竞争性扶贫项目基层运作中行动者网络的制度性构建，由此实现其制度化矫治。

综上所述，行动者的主观行动需要制度的客观规范，但是制度的规范不能是一成不变的，更不能是规范过度的，制度只是提供一个行动的框架，并且这种框架不仅仅包括强制性、规制性，它还应该是在制度层面上具有普遍的规范性意义，以及在文化-认知层面上具有引导性作用。这意味着，竞争性扶贫项目基层运作行动者网络的制度化建构，其主体性建构和制度性建构的最终目的在于使行动主体能够在既定的制度框架内行为，同时制度框架又要给予行动主体一定的自主性空间，保障其自发性、创造性和社会资本等不被破坏，从而促使行动主体可以凭借自身理性矫正其主观性，在满足自身利益的同时又兼顾他人的利益，实现从个人偏向到理性社会人的转变。