辽宁省城市功能分区和空间布局研究

王思琢 赵亮

(辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032)

“十四五”时期是由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，是积极应对国内社会主要矛盾转变和国际经济政治格局深刻变化的战略机遇期，也是加快推进生态文明建设和经济高质量发展的攻坚期。基于时代和行业发展的现状，在辽宁省城市发展与国土空间高质量利用方向开展研究，准确评估辽宁省城镇布局现状，立足生态文明视角，分析辽宁省城市功能分区，识别国土空间布局存在的问题及风险，从全局利益出发，从经济、社会、人口与环境等各种要素的配置等方面，探索城市功能区和布局的优化发展方式，推动形成辽宁省城市功能分区和空间布局的优化发展方案。对履行好“两统一”职责、促进自然资源合理利用和保护、提升自然资源对国民经济和社会发展的保障能力具有重大意义。

一、辽宁省城市功能分区和空间布局存在问题

1.城市工业用地占比高

辽宁省多数城市工业用地占比超过30%，城市市区尤为明显，且多数地区呈持续增加趋势。营口市区、西丰县工业用地占比甚至达到50%，城市工业区过大，严重挤占生活、生态功能区，居住用地比例仅为20%。沈阳、鞍山、营口、铁岭、阜新的大部分地区工业用地规模仍持续扩张，2009-2014年工业用地比例平均提高约4.5%，西丰县增幅达30%。生活空间相对宜居但不适度，城镇公共服务、道路交通基本能够满足人们需求，但人均居住空间普遍偏大，城市市区人居关系匹配较好，开发相对适度，而多数县、市尤其是阜新县、彰武县超过人均居住用地标准上限3倍以上，住宅空置现象较为突出。城镇居住用地利用越发粗放，城镇居住用地规模平均增幅超过35%，抚顺县增幅达468%，沈阳、鞍山等地增幅也在30%~50%，城镇新增住宅用地面积严重超过新增人口吸纳能力。生态空间质量偏低，相对绿量高值区主要集中在道路防护绿地，通常呈点状或条带状分布，城镇地区缺少相对集中的公园绿地，供居民游憩的公共绿地严重不足，因而整体质量不高。

2.城市规模快速扩张

辽宁省快速城镇化地区集中在中部平原地带，以各市市区和环沈阳市的县为代表。除沈阳市区外，大部分市区的土地集约利用程度不高，抚顺、本溪、营口、辽阳4市市区空间质量一般，城镇空间利用优势未显现。尤其是营口市区新增城镇建设空间增长率为16.8%，仅次于沈阳市区，但集约高效指数却处于落后地位。抚顺县、铁岭县新增城镇建设空间分别占各自城镇建设空间的54%和36%，土地城镇化率提升约5%，是城镇建设扩张最显著的地区，然而二者的城镇建设空间质量却较差，城镇建设空间结构合理、集约高效、宜居适度指数均偏低，其中抚顺县城镇建设空间质量呈显著下降趋势。

3.城市空间粗放利用

辽宁省城镇建设存在非良性集约，经济与人口反向变动的问题。辽宁省中东部山地地区城镇建设空间集约程度较高，但表现为城镇空间规模小，第二产业占比高的现象，仅采矿用地比例将近50%。以抚顺县、新宾县、清原县为代表，三地城镇建设空间面积均不足20平方千米，第二产业占地区生产总值的60%以上，主要以采矿业为经济支撑点，经济发展以资源消耗为代价，土地利用不可持续。虽然该地区地均固定资产投入和产出水平较高，但产出投入比偏低，大规模的固定资产投入并未带来均衡或更高的产出水平，反而入不敷出，土地利用经济效率仍待提升。此外，这类地区经济密度与人口密度不匹配，经济密度提升的同时，人口密度大幅下降。以沈阳经济区为例，大部分地区人口密度过低，人均城镇建设空间约180平方米，超过国家标准，且人口密度还在持续大幅下降，表明城镇建设用地扩展速度远远大于城镇人口增长的速度，城市空间存在粗放利用。

4.生态保护力度不足

辽宁省重点生态功能区分布在东西两端，包括水源涵养型的岫岩县、抚顺县、新宾县、清原县、本溪县、桓仁县、凤城市、宽甸县和水土保持型的凌源市、朝阳县、喀左县、建昌县，以及生物多样性维护型的长海县。这些地区仍以农业生产功能为主导，城镇建设空间的主体功能优势还未显现，城镇建设空间利用质量偏低，尽管尽管重点生态功能区中自然生态空间质量均相对较高，但自然生态空间质量呈现不同程度下降。相比于农产品主产区农业生产空间质量的普遍提升，重点生态功能区的保护力度确实不足，城镇建设空间侵占优势生态空间的势头急需遏制。

二、辽宁省城市功能分区和空间布局问题成因

1.重工业型城市经济发展的路径依赖效应

辽宁省作为东北老工业基地的核心区域，有“钢铁之都”鞍山和本溪、“石化之城”抚顺、“化纤之都”辽阳、“能源基地”铁岭等重工业城市，为新中国工业化发展做出了巨大贡献。鞍山、抚顺、阜新等典型的资源型城市，早期环绕矿山设市，并依托当地丰富的矿产资源逐步兴建起来，多年来城市建设与资源开发密不可分。目前, 抚顺、阜新两市区内仍有规模超过10平方千米的矿坑，然而矿产资源开发比较粗放，经济产出效益不高，如开采不当还会对生态环境产生负面效应，严重影响着城镇建设空间利用质量。除资源型城市外，营口170多平方千米盐田紧邻建成区,沿海大规模重工业产业布局分散，经济发展对海洋资源的依赖导致长期以来城市用地混杂，结构不合理。

纵观近年辽宁省产业发展态势，虽第二、三产业同步提升，但第二产业占比始终居高。随着新型工业化、新型城镇化战略逐步实施，辽宁省城市重化工业占主导地位、产业结构相对单一、工矿用地效率偏低的问题也逐渐凸显。多数城市因改造成本高、难度大，始终步履维艰，仍处于经济发展和土地利用方式的转型期。虽然工业和制造业在辽宁城市发展中占据举足轻重的地位，但是对重工业路径依赖的客观事实也造成了大量工矿用地遗留问题，高度依赖重化工产业、以资源消耗为代价的发展模式短期内难以转变，其成为制约辽宁省城市功能空间布局质量提升的重要原因。

2.盲目建设新城引发人地关系失衡

为加快推进沈阳经济区一体化、同城化发展，2009年辽宁省政府发布《沈阳经济区城际连接带新城新市镇规划》战略部署，明确沈阳经济区5条城际连接带规划建设新城、新市镇33个，其中重要节点城市16个、连接带新城9个、新市镇8个，2010年又增加至37个新城、新市镇。自该规划实施以来，区域土地城镇化快速推进，城镇建设空间显著扩张，如沈阳与抚顺、辽阳、铁岭的连接带上，沈抚新城、灯塔新城、新台子新城、腰堡新城所在的抚顺县、灯塔市和铁岭县城镇建设空间增幅在50%以上。新城、新市镇建设以房地产投资为主，城镇居住用地以高于城镇空间的增幅扩张，沈阳市区、鞍山市区、营口市区、康平县、法库县、灯塔市、铁岭县等重点新城建设地区尤为明显。然而，大规模建设的同时，城镇人口增长缓慢，平均仅为5%左右，抚顺地区甚至出现城镇人口负增长的现象。盲目的新城建设缺少产业集聚和就业带动，城镇建设空间扩张规模远超对城镇人口的吸纳能力，引发区域土地利用效率下降，人均城镇建设空间约为130平方米，高于国家标准上限，人均居住用地也同步大幅增长，平均增幅高达30%，土地城镇化快于人口城镇化，人地关系不匹配。

3.利益驱动下的城镇建设与生态保护失衡

城镇建设与生态保护本质上具有相互制约、相互促进、协调发展的共生性关系，但在短期巨额经济利益的驱动下, 城市发展与生态保护始终是难走的“平衡木”。辽宁西北部丘陵地区和东部山地地区的经济价值低于生态价值，表明区域生态系统服务价值被短期城镇建设占用产生的经济价值所忽视，导致流失严重。因此，对快速土地城镇化地区，巨大的利益落差是城镇建设占用大量农业生产空间和自然生态空间的根本动因，加之土地出让成交地价高于基准地价，农业生态保护“重指标、轻质量”的整体状况，占优补劣等现象普遍存在，二者价值之间现实差距高于测算水平，而耕地与生态保护补偿机制的缺失，公益性产品市场运行机制的匮乏，使政府在决策时避重就轻，难以兼顾经济利益、社会利益和生态利益。

三、辽宁省城市功能分区和空间布局建议

1.科学编制国土空间规划，增强规划权威性

优化辽宁省城市功能分区和空间布局，要应用规划的手段，从科学发展观的角度，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性。当前，要把握住国土空间规划编制与“十四五”规划同步推进的重大机遇和契机，借助国土空间规划这个系统谋划、顶层设计的好机会，把握新时代发展的要求，明晰新形势下城市发展的思路，深刻认识建立国土空间规划体系并监督实施的重要意义，科学合理地编制国土空间规划，从地区全局及长远利益出发，对各类用地做出相互协调和统筹安排，推进城市功能分区和空间布局的优化。

在规划编制过程中，要准确把握城市功能定位，遵循城市发展规律，科学系统划定并守住三条红线，处理好保护资源和保障发展的关系，处理好增量扩张与存量挖潜的关系，处理好各级规划的衔接，处理好规划编制与空间管控的关系，以保证国土空间规划成果切合实际。

进一步落实建设用地空间管制制度，充分发挥国土空间规划的统筹管控作用，合理确定各地区的土地开发强度控制目标，有效控制建设用地总量，严格限定条件，规范规划的编制、修改和管理。

2.城乡统筹发展，强化国土空间综合管控

抓住契机，结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点分布、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略。引导城区发展向农村推进，逐步改善城市边缘区的发展条件和空间面貌。通过新农村建设各项工作做大做强中小城镇，特别是小城镇，使其成为承接城市影响、协调农村发展的有效集聚中心。同时，抓好农业产业化，着力培植农民增收产业，以县域经济发展为引导，选择适合本地的特色农业产业，从政策、资金上等予以重点扶持。积极发展非农产业，通过农副产品深加工和发展轻工业产业，提高经济效益，促进城乡良性互动、共同发展。

推进城镇建设空间、农业生产空间、自然生态空间协调发展。树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，城市发展既要适度开发建设，提高城镇建设空间利用效率，又要充分保障腹地“山水林田湖草”共同体的安全。强化国土空间综合管控，逐步建立建设与保护并行的空间规划体系和管控规则，实现国土空间“一张蓝图”的全要素布局和综合管控。

3.加快科技创新，提升国土资源保护能力

坚持把科技创新作为重要支撑，全面提升国土资源保护能力。一是运用大数据、云技术等现代信息技术，聚合集成资源环境和国土空间规划等相关数据，搭建以国土空间现状数据、规划数据、管理数据为主体的国土空间规划实施监督系统，为国土资源保护、规划管理、评估、预警等提供技术支撑。二是健全和完善国土资源科技创新体制机制，加强对前沿性国土资源科技问题研究，力争实现理论创新和技术跨越。