关于国土空间规划中三条控制线的思考

郑慧媛

（沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004）

为了落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，党的十九大报告明确提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作”，三条控制线划定和落地作为建立国土空间规划体系并监督实施的重要内容，是保障我国生态、经济和粮食等资源安全，规划产业发展，促进经济社会良性、高质量发展，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系的重要课题。

一、三线的内涵

三条控制线是需严格管控的边界区域,是保障经济安全、粮食安全、生态安全的底线，但对于“三线”的理解不应仅从限制、控制的角度出发,其内涵不是单一的局限于对开发建设的管控,也不是对于生态红线一刀切，线内都不允许开发建设。多规合一的目的不仅仅为了打破各类规划各自为政的局面,理顺规划体系,更重要的是为了弥补过去城乡规划忽视全域，过于关注中心城区、建设地区的不足。因此对于空间的管控,“划线”形态并非重点,应将视角面向全域的自然资源、空间资源中来,对全域自然资源进行统筹管控。

另一方面，为了让“三线”内各类空间资源充分发挥其作用和价值，在制定政策的过程中，应结合不同资源的自身特点、内在规律,通过制定针对性的管控手段和配套支撑政策实施，保障生态保护红线内的生态功能得到充分发挥、生态效益最大化，保障永久基本农田农产品高质高量产出,保障城镇开发边界内的开发建设有条不紊、稳步助推城镇化进程。

二、划定的要求

1.坚守底线

要始终保有人与自然和谐共生的思想,把国家的利益和公共的利益放在首位，协调规划好国土空间中城镇建设与保护生态、农业生产的结构和布局。坚守生态保护红线的生态功能不变化，面积不降低；保证永久基本农田数量和质量不减少的同时，满足划定的合理性和规模性；确保城镇开发边界与生态和永久基本农田不冲突。坚持节约集约，严控区域开发强度，明确资源环境保护底线和开发利用上限。

2.统筹协调

三线划定过程中，应按照多规合一，统一协调原则，科学划定，当三条控制线存在矛盾时，首要保障生态保护红线与永久基本农田的稳定连续与完整性；当生态红线与永久基本农田和城镇开发边界存在矛盾时，要以生态保护为前提科学论证协调永久基本农田，城镇开发边界要给生态功能让位；当永久基本农田与城镇开发边界存在矛盾时，应在双评价基础上，尽量避让永久基本农田，确实存在难以避让的，应当按照“保质保量、布局更集中连片”的要求，对永久基本农田布局进行补划优化。

3.上下联动

三条控制线划定与管理必须紧密衔接、协调一致，要遵照国家统一要求，在建立健全三条控制线评价监测制度、动态监管制度和考核激励制度的前提下，充分发挥省级政府的承上启下、统筹协调作用，既考虑各层级主体的发展诉求,也兼顾到区域整体的发展利益。由省级确定三条控制线总体格局和重点区域，并做好区域衔接，提出下一级划定任务与思路；进而由各市组织县区，在市，县、乡国土空间规划中划定三条控制线和各类空间实体边界，上图入库，确保不交叉冲突，制定实施管控细则，并结合地方自然资源禀赋和经济社会发展实际，因地制宜的开展。

三、三线的思考

1.生态保护红线

生态保护红线范围不仅包含重要的生态功能区域，脆弱敏感区域还应涵盖国家级和省级的禁止开发区域。生态保护红线的划定，应根据生态功能的重要性和脆弱性，针对生态保护红线内不同生态资源的特征特点制定差异化、分级分类的管控。优先考虑国家自然保护区等自然保护地，将其中严禁人类活动区域，重要敏感脆弱区划入。但在划定过程中，应赋予生态资源更多的内涵,探索一种科学的生态资源利用方式，从而促进生态资源与人类活动的互相融合、互相促进。在不突破生态承载力的前提下生态保护红线内的区域可以探索承载一定量的绿色产业、低碳经济和循环经济的人类生产生活活动,充分发挥生态资源的价值和效益。

2.永久基本农田

耕地是我国最为宝贵的资源，将耕地中的精华部分纳入永久基本农田并给与特殊保护是确保国家粮食安全、保障农民切实利益和实施藏粮于地的重大战略举措，是国家意志的刚性约束，对加快推动农业农村高品质，现代化发展，实现乡村振兴和绿色发展理念等方面具有重要战略意义。

合理的永久基本农田划定方案是衡量国土空间规划科学性和实用性的试金石，永久基本农田红线应根据耕地的粮食生产能力划定，首选分布较集中，质量、生态环境较好的耕地划入；当现状是非耕地、零星分布的耕地以及已经破坏、严重污染、灾毁地类不符合划定要求的不宜划入；自然保护区、水源保护区、退耕还林还牧还湖区、河道管理区、公益林及规划建设占用的耕地需通过综合分析各规划之间的空间矛盾和冲突，逐一权衡各地块的规划用途和管制规则后再行划定，不宜直接划入基本农田。

在划定过程中，要从基本农田内涵出发,协调外部环境,避免单纯从限制城市扩张的角度在城市周边划定零散的几块基本农田,应加强耕地立地条件分析,为平衡优质耕地数量和质量，应根据不同级别分别管理,划定不同的保护区，将不同质量和级别的优质耕地对应划入;此外应统筹考虑在耕地自然质量之外的耕地区位、社会经济发展、景观价值等多方面因素,针对不同保护区的特点实施因地制宜保护的同时，保障基本农田与周围立地环境的协调,尽量保证基本农田能够长期稳定用于农产品生产，实现基本农田价值的发挥。

3.城镇开发边界

城镇开发边界并不是一个全新的概念,传统城乡规划制度中的“适宜建设区”、中心城区“空间增长边界”等许多工具设立的目的就是发挥“城镇开发边界”的作用。中共中央政策性文件均将城镇开发边界与生态保护红线、永久基本农田作为中国对全地域空间进行国土开发和保护的主要管理工具。城镇开发边界作为控制城市无序蔓延的重要方式，具有重要的意义。

城镇开发边界的划定应以现状城镇边界范围为基础，避开生态红线和永久基本农田以及地质灾害高危险、高风险区域，不占或少占生态用地及耕地，形成城镇集中建设、紧凑布局和宜居发展的空间界限。但城镇开发边界划定不仅仅是设置一道屏障防止城市蔓延,而是立足当前经济社会的发展背景,响应空间规划改革,针对不同城市的不同发展特征、发展诉求,制定相应的政策，一方面，采取底线思维，另一方面，在采取刚性的同时，找到管控中刚性与弹性之间的平衡的路径，让“城镇开发边界”的内涵更为丰富,能够更好地推动高质量、协调绿色的城市发展。

四、三线的结论

国内正在如火如荼的开展国土空间规划编制工作，针对国土空间规划三线划定，自然资源部明确提出要评估三条控制线，建立统筹划定机制，这表明生态、农业、城镇并非相互对立的关系,他们是相融相生的，均在人类社会的发展中起到了重要的作用。因此，在三线划定的过程中应当充分认知三线的内涵,不仅仅考虑如何划定控制线，而应探求一种更加高效的空间组织、资源利用的方式，发掘三线内的空间资源所能释放的价值,通过资源价值的释放推动城市高质量的发展。