日韩海外农业投资的比较及对中国“一带一路”建设的启示*

徐振伟

一、日韩政府对海外农业投资的重视与支持

(一)日本政府在法律和政策层面对海外农业投资的支持

首先，日本政府制定了一系列法律法规确保日本农业海外贸易的规范化，保障粮食流通计划的顺利执行。日本政府于1950年出台《贸易保险法》，制定了贸易保险制度;为适应农产品贸易自由化的新形势，于1961年6月21日又颁布实施《农业基本法》;1994年10月日本国会通过《关于主要粮食的供求及其价格稳定的法律案》，该法律将主要着眼点放在确保粮食流通计划的顺利执行上。

日本政府还颁布了《境外投资信用保证制度》《境外拓展对策资金贷款制度》等法律法规，将金融、财税、保险等政策支持措施通过法律的形式确定下来，明确海外投资企业的法律地位，为日本企业“走出去”提供法律保障。此外，日本政府还积极与投资国开展协商，协调和处理因法律制度差异而产生的问题，从而为日本企业的海外经营创造良好的外部环境。

其次，在政策层面上，日本政府推行了以下政策进行国家层面主导的粮食产业海外合作与投资。日本政府在海外农业投资促进会上明确提到，日本民间企业的海外农业投资虽然热情很高，但单一个体的努力毕竟有限，有必要实施官民共举的综合性战略，特别是进一步促进日本企业在海外谷物的生产、物产汇集、流通等。其基本的构想是:(1)在确保日本粮食稳定供给的同时为世界粮食生产能力的增强作出贡献;(2)在把握国际农业投资动向的基础之上照顾被投资国的利益，以国际推荐的形式促进农业投资;(3)以基于民间企业需求的形式，各相关省厅机关进行相互协调共筑官民携手模式;(4)整合海外农业投资与国内农业政策，在灵活运用与联系现有制度的同时构建所需的新制度;(5)在日本海外农业投资的构想中“官民携手”是其强调的重点，民间私企的局限性导致在无法保障日本粮食安全的情况下势必会引入政府的介入。因此，日本海外农业投资相关机构中以外务省和农林水产省为主导，财务省、经济产业省、日本国际协力机构(JICA)、日本国际协力银行(JBIC)等政府机构也参与其中。

最后，日本积极为该国企业提供各种投资机会、投资优惠与相关投资信息:(1)日本政府及其所属机构如国际协力机构积极为本国企业提供各种关于投资对象国的研究报告，以及各种关于区域发展、农业投资机会等方面的信息，为日本企业实施海外农业投资战略提供充足、有效的信息支撑;(2)日本国际协力银行等金融机构为从事海外投资的日本企业提供融资支持，日本企业从事境外投资只需要提供相当于投资总额10%的资金，其余的部分可向金融机构申请贷款。并且，日本政府允许准备金作为损失入账，采取税收抵让减免政策避免双重课税，以减轻日本企业的经济负担;(3)日本在海外投资是通过行业协会和驻外使领馆进行协调的。日本驻外使领馆一旦发现日本企业在海外打内战，可以命令日本企业全都撤回去，内部协调好后再来竞价。

总体来说，日本的海外农业投资走的是官民共举的综合性发展之路，即进行由政府介入保障民间企业的农业海外投资，从而努力克服个体企业的局限性，增强海外农业投资的制度化。

(二)韩国政府在法律和政策层面对农业海外投资的支持

韩国政府推行了很多鼓励海外农业项目与农业投资的政策。在法律方面，韩国在1982年修订了支持海外资源开发的法律，使得韩国海外投资的范围扩大到农业、肉类、水产、林业等。2012年1月韩国《海外农业开发合作法》生效，领域内的投资对象扩大到水稻、大豆、玉米、畜牧等外国农业资源，进而为开发外国农业项目提供法律保障。

在财政支持方面，近年来韩国政府出台了相关政策与贷款倾斜支持海外谷物生产。韩国政府的贷款基金最高给予韩国农业企业所需经费70%的融资额度，融资金额将按2%～3%的低年息计算，可拖欠五年，按十年期限进行偿还。投资股息收入免征企业所得税，为一些公司提供特殊贷款的信息支持，促进前后相关产业的发展。受资助的农业企业应该按照融资协议将在境外出产的农产品运回韩国消费。

在政府机构设置方面，韩国设立了支持农业海外投资的部门，鼓励企业参与海外土地与农业的投资。韩国政府由农业部和外交部牵头，联合相关企业和民间机构成立“协力团”，为韩国企业提供境外投资的方略。海外农业开发服务中心(OADS)是韩国负责海外屯田业务的主要政府机构，该机构拥有完备的境外投资服务体系，包括技术服务、融资信贷服务、企业培训，等等。同时，韩国负责对外援助的政府部门——国际合作局(KOICA)也是支持境外屯田的重要机构。并且，韩国政府主动推出《海外农业投资指南》，介绍投资目标国的法律法规和风土人情，进而激发本国企业赴海外从事农业开发的热情。

但是韩国的海外农业投资从海外农业发展分期、主导方和投资力度来看还有一些不足之处，在法律、制度、自然条件、事先调查、开发战略和政府政策支持等方面都存在相应问题，这也是其发展现状不尽如人意的原因。韩国政府对本国海外农业开发的支持力度相对不足，也没有从一个长期可持续的角度来发展海外土地与农业开发。它只有当国际粮食价格上涨时才讨论海外农业开发和粮食基地的建设，国际粮价下降时，则又是一种忽视的态度。韩国是粮食和资源不足的国家，从粮食安全方面来看，针对粮食的特性，国家没有长期有效的政策支持，粮食的生产并不是一个短时间内可以受益的过程，所以海外农业开发需要长期努力。

从海外农业发展分期来看，韩国的海外农业开发分为两段时期:20世纪60～80年代和冷战之后。从农业海外投资主导方来看，20世纪60～80年代韩国海外农业开发主要以政府主导为主，以南美洲地区为中心，大部分以失败告终，冷战之后变成以民间为主导方式，以俄罗斯、中国、东南亚、非洲等国家或地区为中心。这与日本一直以政府为主导的海外农业投资模式有所不同。这种主导权变化形成的原因有:一是国家对民间海外资产和相关投资限制政策的放宽;二是国际粮食进口的不稳定可能会出现长期化，国内农产品进口自由化持续扩大，通过经营海外农场对国内的粮食需求是有利的;三是朝鲜半岛局势的不稳定及未来统一的可能性，统一的朝鲜半岛地区作为农业领域进军的战略适应性的事前分析。另外，海外农业的开发和经营也使得企业及各种民间团体积累了宝贵经验，这是促进韩国经济增长和农业领域技术发展的原因之一。

此前韩国政府的海外投资以建设粮食基地政策为中心，积极构建并推进海外农业开发事业，在俄罗斯远东的沿海州、巴西、蒙古国、缅甸、柬埔寨等都有建设粮食基地的计划。其特点是从积极建设海外粮食基地的层面上推进海外农业开发，主张政府和企业一同努力。与之前的政策相比，现在韩国海外农业开发的目的是在解决粮食安全问题的同时，着力提高韩国农业在国际社会的竞争力，较之前政府的相关政策而言现在的海外农业开发战略更具战略意义。但到目前为止，从保障粮食安全的角度来看韩国海外农业开发的预定目标并没有实现。

二、日本与韩国海外农业投资的援助、投资与贸易

(一)日本以企业为载体，援助、投资、贸易“三位一体”

1．日本海外农业投资的手段。从投资领域来看，日本行政部门的力量只能存在于政策规划和对本国农民进行补贴等领域，而扩大粮食进口来源、在全世界买粮的任务则需要由本国的大型跨国公司来承担。日本各大跨国集团如伊藤忠、三井、三菱、住友、丸红，在全世界范围内通过资本输出的方式，力图从粮食生产环节就开始渗透日系企业的资金，从而在源头上保证粮食进口的顺利实施。除此之外，日本“兼松”公司为确保日本在美国的食用大豆供给基地，购买持有美国公司的事业资产，从2013年春开始进行大豆的种子开发与栽培，目标是对日本的非转基因大豆输入量由现在的l成增加至2成。日本海外农业开发的“先锋”——三井物产掌控农业产业链的上端，除了生产环节外，还通过大型贸易公司在投资目标国建立稳定的货源基地。日本并非直接在国外农场种植农作物，而是通过与当地农户签订购买协议的方式来保障农产品的供应。因为直接经营农场的收益较低，而且风险较大，日本更多的是借助其跨国粮食企业和综合商社从全球组织货源，然后出口到日本。

2.日本海外农业投资的援助手段。日本政府为一些发展中国家提供官方发展援助(ODA)，目的是通过带动发展中国家的经济发展，为日本企业创造良好的投资、贸易环境，并不断扩大当地市场。如在巴西，日本政府负责官方发展援助的机构——国际协力机构为巴西的荒漠开发提供资金和技术援助，有效改善了巴西的土壤环境，提高了农业现代化水平，为日本企业在巴西的其他投资活动提供了便利。在日本官方发展援助的基础上，三井物产在巴西成立合资公司，从事农产品生产、仓储物流、加工等业务，既面向巴西市场，又对接日本市场，向日本出口肉鸡和非转基因大豆，来保障日本的食品供应。

3.日本海外农业投资的贸易手段。近年来，日本各大企业在粮食领域进行了大量投资。日本另一家跨国公司丸红，2012年收购了美国粮商高鸿(Gavilon)，成为日本第一个跨国粮商。丸红在完成这一收购后，谷物贸易量达到每年3300万吨，成为日本最大的谷物贸易商。日本企业加快扩大粮食供应网就是为了减少对外国粮商的依赖，降低日本粮食在供应层面的风险。作为粮食进口国的日本为保证今后粮食供应的稳定，其采取的主要措施是将依赖欧美粮商进口粮食转向通过本国企业进口粮食;“伊藤忠商事”完成了主要进行粮食运输的美国和韩国的最大敞货船公司的合并，建成了美国西海岸最大级别的粮食输出设施，从而保障日本粮食贸易的顺利开展。

(二)韩国海外农业投资的援助、贸易与投资

对韩国而言，韩国的跨国粮商规模仍比较小，目前韩国粮食贸易进出口业务仍掌握在美国嘉吉公司等国际大粮商的手中，因此，相比日本的粮食企业，韩国的粮食企业实力较弱，无法像日本那样实现援助、投资、贸易的“三位一体”。

1.韩国海外农业投资的援助手段。在四十多年的时间里，韩国向非洲多个国家派遣农技专家传授农业生产技术，比如在肯尼亚普及水稻插秧、自行收割等技术，并建立水稻示范村。2012年，韩非农产品技术合作体(KAFACI)成立，旨在使非洲国家分享韩国先进的农业技术和农业发展方面的经验，并推动“加强合作技术网络”等一系列示范项目的实施。在《韩国—非洲经济合作现状和发展方案》中，韩国扩大了对非洲合作伙伴的援助规模。在亚洲，尤其是在东南亚，韩国政府设立了海外农业技术研发中心，为这些地区的国家提供技术援助。

2.韩国海外农业投资的贸易手段。目前世界四大粮商ADM(Archer Daniels Midland)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和路易达孚(Louis Dreyfus)控制全球80%的粮食贸易额，为有效介入全球粮食贸易市场、保障可靠稳定的粮食供应，韩国计划联合日本同四大粮商之一的邦吉在美国建立农产品出口基地，种植小麦等农作物。2012年，韩国农业水产食品流通公社与欧洲著名的粮食企业——尼德拉公司签署战略合作协议。

冷战后，韩国海外农业投资多以企业及民间团体为主，韩国政府对海外农业投资主导权的转变是追求贸易自由化的体现，同时也是因为海外农业开发采取积极的政策没有达到粮食进口多元化的目的，所以开始借助民间的力量。但在后续发展中韩国政府没有给予积极支持，所以大部分企业的运作都没有成功。

3.韩国海外农业投资的投资手段。在投资手段上，与农业相关的韩国企业主要开展农业种植、农场开发、农产品储藏等业务，同时，韩国海外农业投资的主力军是其大型企业集团，如三星物产、大宇集团、韩进重工、现代集团、农业水产食品流通公社，等等。这些大型企业集团不仅直接开展粮食种植业务，而且力图借助资本优势和技术优势建立高附加值的农业产业链，以此增加韩国海外农业开发收益。

目前，在韩国关税方面，韩国国内企业和团体在海外直接投资开发的谷物进口到韩国的关税较高，韩国企业在国外投资开发的农产品为了保持基本的运营很难，所以韩国政府开始在本国企业的海外投资产品进口到本国时，在进口关税上给予支持。但是海外农业开发是需要长期投资并且尽力保障粮食安全的，政府投资失败导致在民间层面上推进项目相当困难。因政府支持农业领域的力度不够，即使在1982年修订了支持海外资源开发的法律，韩国海外投资的范围扩大到农业、肉类、水产、林业等，但目前相关管理系统仍有许多问题亟待解决。

三、日韩在海外农业投资的不同点

(一)投资方式不同

1.日本:重点采用合同农业、订单农业、参股并购等方式。日本对海外农业投资所采用的合同农业是指一些食品买家与生产者之间签订长期的供货协议，以确保自己拥有稳定的农业原材料供应来源。生产者向买家作出供货承诺，承诺要按其所要求的量、期限和生产规格来供货，并以此为自己的产品换来销售市场，他们还可能获得一定的技术支持，并以低于市场的价格购买到农业生产所需的投入物，因为买家会以批发价购买这些投入物，然后再将其分配给与自己签订供货合同的生产者，所以这样的协议对双方都有利。

日本企业在这种合同农业之下，与当地农户签约种粮。这种订单种植类似于“公司加农户”的模式，对于收购企业而言，订单种植可以保证它们从当地的农户那里获得稳定的商品供应，而那些农户不但熟悉他们的土地及土地的特性，而且还需要承担所有的生产风险。

受合同农业投资模式的影响，日本的海外农业投资呈现出三大特点:(1)海外农业投资是长期战略。日本把目光放大到具有农业潜力的发展中国家，投资目标主要是面向中南美洲、中亚和东欧等农业发展潜力巨大的地区。一些项目延续了30多年，为日本农业企业进入这些国家进行了长期铺垫。(2)以合营方式参与农业开发，从而可以规避投资风险，更好地利用投资目标国的便利条件。日本企业很少采取独资的方式，而是采用参股、并购、合营的方式，与当地企业合作，借助它们顺利进入当地市场，这样一方面减少了各种阻力，较快地融入当地社会，另一方面尽可能降低了各种风险。在合作形式上，外国提供土地，日本企业提供资本、技术和农业机械。在投资比例上，外国占51%，日本占49%。不仅如此，日本还通过与第三国合作开发，分享资源，分散风险。(3)形成完整的农业产业链。通过订单农业和合同农业，日本企业掌控农业产业链的上端环节，即农产品的生产和种植环节，而农产品加工和物流是日本农业对外直接投资的主要领域，换句话说，日本海外农业开发注重的是农业产业链的中间环节，即农产品的贸易、加工和物流。

2.韩国:重点采用土地交易的方式。韩国早期的海外农业开发方式分为土地所有开发和租赁开发两种。土地所有开发的方式是1968年由政府主导开始的，以南美洲地区为中心，先后在南美洲5个农场实行;基于前期的经验、教训以及经济全球化的不断发展，冷战之后韩国开始以民间为主导方式，以土地租赁开发为重点内容，以俄罗斯、中国、东南亚、非洲等地区为中心来开展海外农业活动。当前，韩国是海外土地交易最积极的国家之一，在国际媒体有关非洲和全球“新圈地运动”的报道中，不时出现韩国和韩国企业的名字。

3.综合评价。从实质来看，日本的农业合同制是在不改变土地所有制权属关系的条件下采取的“激励相容”制度，韩国的土地交易制是建立在拥有土地所有权前提下的“飞地”化开发制度。土地交易方式作为海外农业投资的重要内容之一，是一种比较原始和初级的投资方式。实际上，在日本开展海外农业投资的初期，即20世纪50～60年代，日本农业企业基于海外投资经验的匮乏，同样采取屯田置地的方式，例如在东南亚一些国家开展土地交易，但这些国家的法制缺失使得日本投资者的产权和利益无法得到有效保障，再加之当地社会动荡不安和政权的频繁更迭，日本农业企业的土地投资损失惨重。这种局面迫使日本政府和农业企业不得不寻找新的海外投资方式。

(二)投资环境不同

1.日本:以亚太和拉美地区为重点加强海外农业投资。从日本的实际情况来看，日本是一个典型的人多地少的国家，人口约1.28亿，耕地面积约469万公顷，其中水田面积247万公顷，稻米年生产能力约1300万吨。近年来的水稻耕作面积为157万公顷，水稻收获量约840万吨，人均农业资源匮乏。1961年日本人均耕地面积为0.0633公顷，到2003年人均耕地面积仅为0.0374公顷，约为1961年的60%。这导致日本除大米外，小麦、玉米和大豆等都需要进口，包括口粮和饲料用粮在内的粮食总自给率约为39%。

就日本对外直接投资的发展来说，产品加工和物流是日本农业对外直接投资的主要领域。为保障国内粮食安全，日本很早就开始进行海外农业投资。日本农业的对外直接投资有两个增长高峰:一是20世纪70年代，农业的对外直接投资存量增长近6倍，以输送农场工人和海外耕地投资为主;二是20世纪90年代，食品加工业的对外直接投资存量增长8倍多，远高于农林牧渔业的对外直接投资存量。2000年以后，农业的对外直接投资占对外直接投资的比重不断下降，2012年存量为635.5亿美元，占5%，其中农产品加工的对外直接投资为622.5亿美元，占农业对外直接投资的98%。加工、储藏、运输等非种植和贸易物流环节是日本海外农业投资的重点。

日本农产品加工和物流的对外直接投资布局欧洲、亚洲和大洋洲。2012年日本在这些地区的投资存量分别为274.5亿美元、127.6亿美元和131.3亿美元，分别占农产品加工对外直接投资存量的4.1%、20.5%和21.1%。荷兰、澳大利亚、新加坡、巴西和中国是日本农业对外直接投资的主要对象，其中对荷兰和澳大利亚农产品加工的对外直接投资的存量分别为212亿美元和99.5亿美元，占比分别为34.1%和16%。近些年，日本在澳大利亚、美国和中国的投资存量变化不大，对巴西、荷兰和新加坡的投资存量明显增加。

日本农林牧渔的对外直接投资具有明显的资源导向特征，重心由美国向亚太和拉丁美洲转移。2010年之前，日本林业和渔业的对外直接投资主要集中在美国、大洋洲和拉丁美洲，投资存量占比分别为64%、17.6%和6.2%，2012年该占比分别为27.4%、24%和22.5%，美国仍是日本的主要投资区域，但占比明显下降，而在大洋洲和拉丁美洲的投资占比则明显提高。农业和畜牧业的对外直接投资重心从美国转向印度尼西亚和拉丁美洲。2010年之前日本对美国投资存量占41.4%，而2012年，最主要的投资地区为印度尼西亚，投资存量占48.4%，其次是拉丁美洲，占18.2%。

2.韩国:以东南亚、俄罗斯远东地区、非洲为重点，加大海外农业投资。在经合组织中，韩国和日本一样属于粮食自给率较低的国家，粮食消费大量依赖进口。按照联合国粮农组织的统计，韩国的粮食产量仅仅能满足韩国1/5的粮食消费量。迫于生存压力，韩国人不得不“走出去”扩大海外耕地。在2008～2011年全球粮食危机和全球粮价高涨之际，韩国政府不惜重金，鼓励其企业赴海外屯田种地，并计划到2021年，韩国所需粮食的35%将在韩国企业的海外农场生产。为此，韩国政府编制特别预算，每年向“走出去”的农业企业提供16亿韩元的低息贷款。

按地区来看，韩国在东南亚、俄罗斯、非洲进行的海外农业开发投入力度比较大，尤其是俄罗斯远东沿海区域。俄罗斯远东沿海地区的农业开发投资主要由10多个民间企业和团体为中心组成，各企业均开发了数百到数万公顷的土地作为农业用地。韩国对外农业投资发展及其环境有以下特点:(1)海外农业开发项目数量可观。从20世纪70年代至今，在40多年的时间里，韩国共开发了100多个海外农业项目，截至2016年12月，韩国在海外有效利用的土地有7.6726万公顷，已生产农产品43万吨，包括大米、大豆及玉米，也部分种植西红柿、土豆、辣椒、香蕉、菠萝等蔬菜和水果。在这些农业项目中，韩国企业在俄罗斯远东沿海地区出产的绿色有机大米受到韩国民众的青睐，在韩国市场颇受欢迎，这是韩国海外农业开发项目取得成功的为数不多的典型案例。(2)海外农业开发涉及的国家多、区域广。韩国的海外农业开发涉及亚洲、非洲、大洋洲、美洲、欧洲五大洲地区，在这些地区，包括中国在内的29个国家都是韩国海外农业开发的对象国。受地理区位条件的影响，韩国的投资主要是面向亚洲地区，从中长期来看，韩国预计将重点集中在扩大俄罗斯远东地区、东南亚、大洋洲、非洲等地区的农业基地规模。

根据韩国的粮食现状来看，其谷物供求和进口现状是:粮食供给跟不上工业化和收入增加引起的粮食需求。韩国粮食的自给率20世纪70年代是80%，80年代是56%，90年代是43%，30年间急剧下降了37%。从韩国的粮食供求动向来看，除了大米以外其他粮食品种均依赖国外进口，因此供求状况一直处在不稳定的状态。粮食生产率停滞不前，而消费程度反而不断增加，为了满足粮食供求，韩国不得不每年大量进口粮食，进口依赖度很高，现在已经成为世界第四大粮食进口国。

韩国的玉米进口在20世纪80年代中期对美国的依赖度比较高，而1992年以后转而依赖中国。大豆进口量从1997年后开始下降，2003年之后国际大豆价格上涨并持续走高，所以饲料的消费量大幅下降，总需求量减少，进口量和进口额也下降很多。大豆进口主要依赖美国，之后因美国的种植面积减少又开始从巴西进口。小麦进口率在2000年后开始出现增减，尤其是美国、欧洲、澳大利亚等主要生产国的产量和规模的变动使得供求很不稳定，但小麦与其他粮食作物比较，进口国比较多，但美国和澳大利亚仍是韩国小麦进口的大国。

3.综合评价。同样是为了应对粮食安全问题，日本的农业投资布局起步早、范围广，合作对象覆盖北美洲、大洋洲等地区，法律法规和政策互联互通程度高，在开展农业投资之前，日本政府部门从政治风险、法律风险和生态环境风险等方面认真仔细地评估了对象国家的项目，对各种风险的评估可以保证投资项目的顺利开展。同时，在政府的扶持下，日本企业从全球组织粮源，并尽可能多地掌控农业资源，建立海外粮食供应链，最终顺利地到达终端环节，满足日本消费者的饮食需求。而韩国的农业投资主要集中在东南亚、俄罗斯远东地区和非洲，当地的法律、政策环境可能对扩大投资不利，由此暴露了韩国政府和企业在投资项目展开之前对各种风险的评估仍然存在一些问题。

(三)投资成效不同

韩国与日本的海外农业投资发展成效迥异:韩国大而不强，失败居多;日本基本上已经解决粮食安全的保障问题，成功居多。

1.日本:农业投资受阻力小，成功率高。近年来，日本在海外农业投资领域产生了很多成功案例。例如，日本丸红株式会社耗资4800万美元在美国收购谷物处理设施和仓库，直接向美国生产商购买大豆及玉米。2012年丸红又宣布收购美国谷物商高鸿，成为丸红有史以来最大的一次交易，丸红因此跻身全球最大谷物交易商行列。2007年，日本麒麟公司收购澳大利亚奶制品及果汁专营公司——全国食品(National Foods)，随后并购乳品生产商——酪农企业(Dairy Farmers)。另外，从20世纪70年代开始，日本以农协和综合商社为核心尝试在全球不同的地区购买农产品然后直接出口到日本。譬如，日本与泰国签署订单生产合同，将泰国出产的大豆、黄瓜出口到日本;在中国，日本企业先把农作物的种子出口到中国，然后把种植产品直接出口到日本或经过加工后出口到日本。此模式是共同经营的一种，日本企业负责产品研发、质量管理和销售，投资目标国为其提供土地资源和劳动力资源。

2.韩国:农业投资受阻力大，成功率低。韩国海外农业开发效果不显著的原因，除了在法律、制度、自然条件等方面的事先调查和当地专家不足、开发战略和政府政策支持不足、没有长期政策考虑等因素之外，韩国在海外直接圈地的方式面临的阻力和风险越来越大也是一个很重要的原因。韩国海外农业投资失败的几个典型案例如下:(1)近几年韩国在苏丹获取了69万公顷的土地用于小麦种植，以99年的租约租赁了马达加斯加130万公顷土地，用于种植玉米和棕榈等作物。在现代世界，土地早就偏离了其最初的功能，即人类和动物赖以维生的工具，而变成了一种生产资料，一种可以被用来买卖的商品。然而，对非洲的大多数农村而言，情况并非如此，各种不同类型的土地所有制在那里已经不甚融洽地并存了数个世纪。基于此，围绕土地的纷争给外国投资的项目带来了困扰，而且非洲国家的政府无法应对那些被要求将土地交给外国投资者的农民的抗议活动。农民过去一直利用这些土地狩猎、放牧，以及在森林里获取木材及其他物产。他们还在树林中间清理出小块的土地作为自给性农场。因此，非洲当地人反对将他们祖先的一些土地交给外国投资者的做法。他们担心自己得不到赔偿，也害怕永远失去他们及他们的牲畜一贯获取食物的公共土地。韩国企业对非洲错综复杂的土地关系缺乏了解，如韩国大宇集团与马达加斯加政府签署了130万公顷土地的租赁协议，租期99年，马达加斯加政府基于经济利益的考虑，在未与当地农民协商的情况下单方面与韩国企业签署了协议。这项大额的土地交易损害了当地人的利益，在民众抗议和政府更迭的背景下，这项土地协议最终破产。(2)20世纪60～80年代韩国的海外农业开发主要以南美洲为中心来实施。1961年韩国政府积极推进南美洲移民，自1962年《海外移民法》出台后，每年有4000～5000人移居海外，其中大部分是通过国家邀请、国际婚姻、收养等方式实现移民的。而以农业方式实现移民的人数并不多，因此当时这个移民政策被认为是失败的。靠政府主导的土地开发方式的失败原因在于:第一，预先调查的不足导致在选择农业投资地区时选择了土质较差的地区，并且当地政府有关政策也对农业开发有消极的影响;第二，对当地政府政策方向的把握不彻底;第三，国内移民对象的选择存在问题，选择了非农业的人移民故而不适应农业开发的项目。(3)政府和企业在20世纪90年代中期开始，为了农业开发，以俄罗斯远东地区和中国等为重心正式开始了海外进军。在20世纪90年代，虽说韩国政府奖励的民间海外投资力度更大，海外投资限制被放宽了，但这段时间的海外农业开发是大部分企业或团体的适应期，在执行过程中产生了很多问题，诸如低效率重复投资、粗放农业耕作技术、大规模农场经营、民间团体和NGO商业投资经营的经验不足。(4)土地资源型的跨国投资易受“国际新殖民主义”舆论的质疑。韩国海外“圈地”和“屯田”的投资企业大多只考虑利用投资目标国的土地来种植韩国国内所需的农产品，在庄稼成熟后运回韩国消费，这种投资缺乏为投资目标国促进经济发展、消除贫困进而实现互利共赢的长远考虑。

3.综合评价。日本成功的核心原因是对投资流入国即目标国的经济社会制度冲击小，且合同制农业的商品贸易模式更加成熟，市场化程度更高;韩国失败的核心原因是对投资流入国即目标国的经济社会制度冲击大，特别是牵涉到土地所有制这一农业所有者的敏感制度;土地交易受当地法律、政策甚至文化传统的影响大，不同国家情况复杂，市场化程度不高，而且土地交易这一商业活动容易被政治所绑架，在投资流入国由一个简单的经济议题升级为复杂的政治议题，并且被无限放大，从而增加了失败的风险。

四、日韩海外农业投资对中国“一带一路”建设的启示

(一)制定中国农业“走出去”长远发展规划

中国农业要想加快“走出去”步伐，必须从顶层设计的层面制定长期的发展战略与规划，从法律援助、融资支持和税收优惠等各个方面为“走出去”的农业企业提供政策扶持;充分做好海外投资项目前期可行性论证，细致充分地进行调研工作，以选择合适的投资区域和投资模式;在政治层面得到合作对象国的大力支持，充分尊重合作对象国的风俗习惯以及法律制度，尊重当地民众的合法权益，最终实现互利共赢，有效防范和规避各种风险。

(二)借鉴“日本模式”，探索外包种植或订单种植模式的潜力

“日本模式”的可借鉴之处在于，避开敏感的土地议题，提升海外农业投资的档次，由初期原始的土地交易发展到更高级的日本模式，并重视与农业投资流入国的农业科技、人道主义援助等的交流，形成良好的海外形象，只有这样才能保证长期合作。当然，日本在海外农业开发时也有土地租赁和土地收购的项目，比如2007年三井公司在巴西购买了10万公顷农田用来种植大豆，2010年住友旗下的苏米富公司在菲律宾收购1320公顷的土地用来种植水果。但总体而言，日本的海外投资模式更多的是着眼于产业链的中间环节，即贸易、加工和物流环节，借助参股、并购、合营等手段，以企业作为载体来开展业务，土地交易仅仅属于个案，不占主流地位。相比之下，韩国的海外投资模式却面临较大的风险和失败的考验。韩国海外投资的耕地数量曾一度达到90.6万公顷，但到2016年其有效利用的土地仅有7.6726万公顷。当前世界各国基于国内外因素的考虑，纷纷收紧本国的土地政策，限制外国人在本国的土地交易，这要求我们吸取韩国模式的教训。

基于此，中国海外农业投资应该采取外包种植或订单种植的模式，为农户提供农用物资并帮助其耕种土地，然后从他们那里购买农作物。订单种植也存在一定风险，比如农户转而在当地市场出售农作物，而不去偿还买方所提供的信贷和投入，但订单农业可能是利用外国投资提高当地农户的收入和生产率、为银行系统欠缺的国家提供信贷以及从自给性农业转向更具收入潜力的经济活动的一条捷径，对投资者和农户而言是一种互利双赢的途径。

同时，借鉴日本的经验，成立官民合作机构，如日本的官民联合投资机构，其目的是促进日本企业对外直接投资。我国要积极探索和发挥“混合所有制”企业在“走出去”中的实际作用。国有企业和民营企业只要做好分工，力量和资源都会成倍放大。国有企业擅长于国内资源组织和风险控制，民营企业擅长于境外资源组织和竞争，只要两者实行有效联合，就一定会极大地推进“走出去”工作。

(三)加大金融融资工具对“一带一路”建设和农业“走出去”的支持

具体到金融创新和融资支持方面，韩国模式尽管存在许多不足，但韩国政府的一些做法值得肯定，特别是在金融信贷方面对韩国企业的大力支持。我国的海外农业开发应借鉴日韩的做法，按照“政府财团企业三位一体走出去”的模式组织资源，即政府定方向、财团提供适配金融产品、企业承担战略与商业任务。

对于“走出去”及“一带一路”实施企业给予的实际资金支持力度还需加大，中国政府的各项政策及规划需要落实到“真金白银”的资金支持上来，日韩企业境外开发的模式是政府定方向、企业操作、财团支持。目前，我们可以借鉴的操作方式应该包含以下几个方面:

第一，政府以股权参与的形式直接涉足海外产业投资，如日本农林水产省下设的海外农业开发协会每年都有一定的政府预算用于海外农业开发。

第二，设立境外投资基金并充分发挥作用，而不是以银行模式运营基金。如韩国海外农业开发贷款基金，提供70%融资额度，2%～3%低年息，可拖欠5年按10年期偿还。在日本，官方发展援助(ODA)和境外经济合作基金(OECF)的援助、投资活动对日本海外投资的投向、投量发挥着重要的引导作用。ODA的援助方式主要有赠款、优惠贷款、技术援助等。我国已有的政策性基金应适当提高参与程度，灵活安排投资领域、区域，新的“丝路基金”应给予农业更多的机会。此外，地方政府在引导基金和企业增信推动“走出去”方面应有实质性举措，类似的“风险分散基金”的设计可以在“走出去”领域大力推行。

第三，促进以银行为首的金融机构联合创新和民间资本的融资，解决企业在贷款和授信时出现的信用结构、资金结构等问题。在政策性贷款方面，进一步扩大农业境外投资规模，延长期限，降低自有资金的比例;在信用结构方面，适当调整控制力度，积极推行“外保外贷”“担保资产池”等担保创新模式，充分盘活境外资产，加大杠杆力度;在审批方面，借鉴国家开发银行的成功经验，规划先行，在各领域确定若干战略性成长客户，控制总体额度，一次性审批，分项目使用，有效解放“走出去”企业的生产力;在商业性贷款方面，加大对商业银行支持“走出去”的引导力度，出台优惠政策是非常必要的，而各商业银行在推动企业从事国际贸易、对外投资等经贸合作方面，产品和服务也应创新多样化，并增强针对性和加强个性化设计，提倡“产学研一体”的金融产品创新模式。

日本和韩国两个国家已经有几十年的海外开发经历，并分别形成了不同的运营模式。我们应更多地借鉴日本的成功经验，实现援助、投资、贸易的“三位一体”，使“一带一路”倡议下的中国农业国际合作行稳致远。

本文原载于《经济社会体制比较》2020年第3期，转载过程中有删节。