地方立法与国家治理体系和治理能力现代化

曲 辰

内容提要 作为国家法律体系的重要组成部分，地方立法不仅是国家治理体系和治理能力现代化的制度依托和重要路径，也为国家法律制度体系提供必要支撑和试验探索。随着中央和地方立法权限的重新分配，需要从国家制度图谱、立法授权边界、地方治理需求等方面的要求出发，系统梳理和把握地方立法的重点领域和方向，在充分发挥地方立法积极性的同时，减少地方立法冲突，增强地方治理的制度共识。为提高地方立法质量、更好服务国家治理体系和治理能力现代化，地方立法应在领导制度、主导机制、立法与改革的协同机制以及科学民主依法立法体制机制等方面作出改革和完善。

国家治理体系本质上是国家制度体系，国家治理能力则是这些制度体系的有效实施。现代文明社会，法律是最权威、最可靠、最稳定的制度。推进国家治理体系和治理能力现代化，前提和关键在于能否形成以法律制度为核心的完善的国家制度体系。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是中国特色社会主义制度的重要载体，是国家治理体系和治理能力的重要依托。深刻认识地方立法的重要地位和历史使命，不断完善地方立法体制机制，着力提高重点领域地方立法的质量与效率，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

地方立法，指特定的地方政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。①按照制定主体的不同，地方立法有广义和狭义之分：广义的地方立法是指享有立法权的地方人大及其常委会、地方政府分别制定地方性法规、地方政府规章的活动；狭义的地方立法则指享有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规的活动。作为地方国家权力机关的重要活动，地方人大及其常委会制定地方性法规的活动在地方立法中居于核心地位。因此，本文所述为狭义的地方立法。

1949年后，我国在相当长的时间内实行高度集中统一的立法体制，立法权主要由全国人大行使。1979年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限，从此，地方立法实践经历了三个主要的发展阶段，即地方立法权由省一级行使阶段、地方立法权扩展到较大的市阶段、地方立法权扩展到所有设区的市阶段，体现了国家治理方式的变化和完善。经过四十多年的探索，我国确立了较为完善的统一而又分层次的立法体制，在这其中，地方立法也相应具有了一些重要特征。从属性和自主性是地方立法的本质属性，地方立法本质上从属于国家立法，前者是对后者的细化补充和延伸完善；然而，在不与国家法律、行政法规相抵触的前提下，地方立法具有相对独立的地位，可以并应当充分运用自己的立法形式，自主地、创造性地解决地方问题。不断的实践中，地方立法又形成了一个重要特征，即试验性，或是承担先行先试的立法任务，为国家立法探路；或是在旨在解决地方问题的创制性立法中，为国家立法提供经验。另外，相比国家立法，地方立法要处理包括与宪法、法律、行政法规和上级或下级地方性法规在内的多重关系，调整的社会关系更为具体、直接，呈现出多彩的地方特色，表现出明显的复杂性特征。地方立法的特征分析，不仅能从理论上把握地方立法的实质和规律，对于地方立法实践也具有十分重要的指导意义。

地方立法在推动国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十九届四中全会作出的重大部署，这在党和国家发展史上，具有重要的里程碑意义。包括地方性法规在内的以制度规范为主要内涵的法律制度体系，在国家治理体系和治理能力现代化进程中起着最为基础和核心的作用。基于此，深刻认识地方立法在推动国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用，对于提高地方立法质量和效率，推动国家治理体系和治理能力现代化有重要意义。

(一)地方立法为推进国家治理体系和治理能力现代化提供制度依托

国家治理体系是管理国家的制度体系，包括根本制度、基本制度和重要制度，体现为经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域法律法规安排和体制机制。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，其核心是国家制度的执行能力。国家治理体系和治理能力的现代化，就是国家治理体系能够适应经济社会发展不断调整完善，国家治理能力能够因应经济社会发展持续优化提升。历史发展表明，现代国家治理的基本方式是法治，法治是最可靠、最稳定的治理。现代法治的核心是良法善治，现代法治不仅为国家治理注入了良法的基本价值，也为国家治理提供了善治的创新机制，所以，国家治理法治化构成国家治理体系和治理能力现代化的核心指标和主要标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。②加快推进国家治理体系和治理能力现代化必须加快推进法治化，实现国家治理体系和治理能力现代化首先必须系统全面、高标准地实现治理的法治化。

国家治理法治化首先要求国家治理体系法制化，即通过立法，将国家治理的各项制度汇总于、表现为法律制度体系，使国家治理制度定型、细化，从而增强执行力和运行力。因而，法律制度是法治化的制度依托，是法治的先导。这就要求我们首先要善于运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用，实现科学立法。以此为前提和基础，进而实现严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系的完善和国家治理能力的提升。

当代中国，科学立法的目标是完善中国特色社会主义法律体系，保证国家和社会生活各方面有法可依，全面落实依法治国基本方略。我国已如期形成并不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，地方立法作为中国特色法律体系的重要组成部分，与国家立法一道共同形成成熟完备的制度体系，积极回应民众利益诉求、有效解决社会纠纷，保障治理工作在法治轨道上运行。地方立法的自主性保障地方权力机关针对地方治理特殊问题开展连续、系统的立法活动，形成具有地方特色的法律治理体系，进而丰富中国特色社会主义法律体系乃至国家治理制度体系的内涵，推动国家治理体系和治理能力现代化的进程。由此可见，地方立法是推动治理方式转变和治理能力提升的有效制度依托。

(二)地方立法是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要路径

从治理结构来说，国家治理可以分为国家层面的治理和地方治理③，因此，同时在国家和地方两个层面上实现治理体系和治理能力现代化，方能实现完整意义上的国家治理体系和治理能力现代化。尽管中国治理传统是自上而下的，国家层面的治理居于主导、核心、首要地位，但同时必须认识到，地方治理亦为国家治理的重要组成部分，若地方治理体系和治理能力现代化无法充分、全面实现，那么国家治理体系和治理能力现代化必定为不完整甚至不真实的，甚至可能因地方治理的失范、失序、失控引发系统性甚至灾难性风险。地方立法通过奠定和完善地方性事务的法律体系提升地方治理水平。不同地区、不同时期地方治理往往面临若干重要的个性问题，因上升不到国家层面致使国家立法难以涉及，亟待地方立法加以总体把握、系统规制，优化地方治理决策，改善地方治理氛围，增进地方治理共识，提高地方治理效能，进而推动国家治理体系和治理能力现代化。

第一，地方立法能够保障治理的民主性。一方面，地方国家权力机关的组成人员由选举产生，具有广泛的人民性，地方国家权力机关制定地方性法规的过程，本身就是民主的实现过程；另一方面，地方立法贴近基层、贴近百姓，在畅通利益表达渠道方面有天然优势，各利益主体能够通过多种方式参与立法进程、进行制度博弈，拓展民主立法路径、提升民主立法实效，使各方利益诉求既能充分有序表达又能有效取得“利益最大公约数”，有力保障了治理制度和治理方式充分吸纳人民意见、体现人民意志，显著降低了地方治理阻力。

第二，地方立法能够保障治理的科学性。地方立法制定程序的科学性、民主性、规范性，有力提升了制度设计质量，优化了治理决策，进而保障治理方式科学、有效，能够有力保障地方治理在法治化轨道上科学运行，有效避免“以文件代替法律”“以长官意志代替法律”，随意侵犯公民合法权益等权力行使的任性。

第三，地方立法能够保障治理的权威性和稳定性。相对其他地方社会规范，地方立法具有很强的公信力，且有强制力保证实施，避免落入部分社会规范“落实不彰”的窘境。特别是近年来，地方立法强化实施保障力度，不仅让地方立法“长出牙齿”，还促其“有力咬合”，有力保障了治理的严肃和权威。地方立法也是一种明确、肯定的行为规范，在一定时期内不会轻易变更，能够避免“朝令夕改”状况，给予社会公众稳定的预期，营造良好的发展环境。

第四，地方立法能够保障治理的系统性。有效的地方治理决不可头痛医头、脚痛医脚，而必须坚持系统思维、全局思维，做到整体施策、多措并举。四十多年来，地方立法的数量不断增加，质量不断提升，不仅在地方立法内部，更同法律、行政法规等一道形成了较为系统完备、和谐一致的制度体系，从而发挥协同优势，保障国家和地方治理效能。

(三)地方立法是国家法律制度体系的必要支撑和试验探索

中国治理传统是自上而下的，国家层面的治理居于主导、核心、首要地位。国家治理体系和治理能力现代化，其核心要求和首要指向对象为国家层面的治理体系和治理能力现代化。要实现国家层面的治理体系和治理能力现代化，必须构建和完善以法律制度体系为核心的国家制度体系。地方立法能够有力地为国家法律制度体系提供必要支撑和积极探索，进而为完善国家制度体系、为国家治理体系和治理能力现代化的实现贡献地方智慧和力量。

首先，地方立法能够通过作出细化补充为国家法律制度体系提供必要支撑。地方立法是国家立法的延伸和完善。作为国家立法，宪法、法律、行政法规是地方立法的上位法，效力层级更高，但难以针对各地区各类事项作出具体规定。地方立法能够根据上位法的精神和相关规定，根据本地区实际情况，通过深化制度设计加以细化、补充，在国家法律制度体系发展和完善中发挥实施性、补充性的重要作用，从而使国家立法的触角有力延伸到地方治理相关领域，推动国家立法实现拓展和完善。通过上述过程，地方立法有力弥补了中央层面的国家治理体系和治理能力现代化在制度供给范围及数量上相对有限的不足，为其提供了广阔的规范施行领域和更为细致的制度体系支撑。特别是赋予设区的市地方立法权后，这一作用发挥更加深入和显著。

其次，地方立法能够通过开展先行先试为国家法律制度体系提供积极的试验探索。一些领域的突出问题，国家立法不能独力解决或基于时机、风险等原因暂时不宜由国家立法解决。而地方立法贴近基层和矛盾焦点，范围小，风险可控，通过先行先试，既能及时有效解决地方发展面临的突出问题，又能为国家立法提供地方样本、地方方案、地方经验。浙江制定的河长制规定，青海制定的三江源国家公园条例④，江苏制定的医疗纠纷预防与处理条例等，都为后来的国家相关立法作了有益探索，积累了经验，不仅提高了国家立法的质量和效率，也降低了国家立法的潜在风险。通过上述过程，地方立法具有独特的优势和作用，即为国家治理体系和治理能力现代化提供了宝贵的实践探索和充分的样本经验。

国家治理体系和治理能力现代化进程中的地方立法重点领域选择

理论上，不是中央专属事权的领域，地方立法都可以涉及；实践中，地方立法的领域也比较宽泛，很多方面都存在立法需求。然而，地方立法资源和能力在一定时期是有限的，必须聚焦重点领域和关键环节、分清轻重缓急开展立法，才能有效解决地方治理中的主要问题，充分发挥地方立法的功能和作用。一个时期地方立法重点领域的选择和重点方向的确定，应基于以下三个方面：一是中国特色社会主义制度图谱的本质要求。党的十九届四中全会《决定》确定的根本制度、基本制度和重要制度，有些方面要求依靠中央和地方共同立法，实现其法律化；即便是中央立法事项，也需要地方立法加以深化和落实。基于从属性，地方立法要根据国家制度体系建设的部署和中央立法的重点，确定一定时期地方立法的重点领域和重点方向。二是国家设定的地方立法边界。“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”的框架设计，不仅对国家治理体系中的地方立法做了精准的定位⑤，也对地方立法的空间范围提出要求。一方面，地方立法要严格把握立法边界，维护国家法制统一底线。全国人大要求省级人大重点开展促进高质量发展立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法⑥，立法法明确设区市“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。另一方面，要更加充分发挥地方立法的积极性创造性，适时拓展立法领域、立法权力和立法空间。三是地方治理中的主要问题及其立法需求。地方立法重点领域选择和重点方向确定，要聚焦地方治理领域的突出问题，及时、精准回应地方经济、文化、生态、社会等各方面对立法的重大需求，解决地方治理领域的独特问题，并注重形成具有地方特色、适应地方需要的制度体系。基于以上思路，当前和今后一个时期，我国地方立法应在以下五个重点领域进行。

(一)适应经济高质量发展新阶段，完善经济立法

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济活动的环境、要素配置的机制和管理经济的方式都在发生着深刻转变，产生着巨大的法治需求。发展是第一要务，地方是经济高质量发展的主力军，要以高质量地方立法保障和促进地方经济高质量发展。从地方实际情况出发，围绕深化经济体制改革，推动区域创新发展，建设现代经济体系，推动高水平对外开放，补齐高质量发展短板等内容，加快地方立法步伐，为推动质量变革、效率变革、动力变革提供持续的法治保障。

1.优化营商环境。良好的营商环境是一个地区治理体系和治理能力的主要体现，也是地区核心竞争力的显著标志。当前，地方保护主义仍然严重，对民营企业和非本地企业存在着歧视性壁垒限制，政府审批过多、服务效率不高，企业经营交易成本高等问题，严重制约着经济活力和对外开放，迫切需要地方立法来优化营商环境。制定优化营商环境条例，聚焦转变政府职能，确立各类市场主体一视同仁的营商环境基本制度规范，为各类市场主体投资兴业提供制度保障，保护企业家合法权益；制定开放型经济法规，落实外商投资法及其实施条例，针对本行政区域内的自贸试验区、经济开发区等开展专项立法，深化区域管理体制和投资管理体制改革，完善同国际规则相衔接的制度体系，优化高水平对外开放法治环境；制定特定领域专项法规，推动减轻中小企业经济负担，保障其平等参与经济活动；细化对金融机构融资的鼓励支持措施，规范融资行为，加快社会信用体系建设，解决企业特别是中小企业做大做强的瓶颈问题。

2.推动创新驱动发展。完善科技创新体制机制，健全区域创新体系和培育新的经济动能是推动我国实现经济高质量发展的重要支撑。地方立法除进一步完善科学技术进步、专利促进等法规外，重点补上以下几个方面的短板。加强对专利、商标、版权、植物新品种、集成电路布图设计等各类知识产权的保护，为激发创新活力提供有效制度供给；促进科技成果转化，为科技成果定价、收益分配等提供清晰的决策程序和政策界限，通过多方利益联结，完善科技成果转化激励机制；加强人才建设，建立市场导向的人才流动、评价和激励机制，为人才发挥作用提供有力支持和良好服务。围绕培育新的经济动能、提高供给体系质量，推进实体经济、互联网、大数据、人工智能等领域的立法，加快形成实体经济与科技创新、人力资源和现代金融协同发展的现代产业体系。

3.实施乡村振兴战略。我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡。十九届四中全会《决定》要求实施乡村振兴战略，健全城乡融合发展体制机制，并对农业农村发展的制度问题作出系统安排。乡村发展的地域性和体制机制的复杂性为发挥地方立法的自主性、创造性提供了广阔空间。立法保障粮食安全，实施最严格的耕地保护制度，强化种子、农机管理，保障农产品质量、粮食流通安全，反对食物浪费；立法促进乡村产业振兴，创新制度设计，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，并把农业产业链延伸的增值收益和就业创业机会尽量留给农民；立法深化农村集体产权制度改革，加强乡村自身造血功能，保障农民权利；立法推进美丽乡村建设，强化科学规划、财政投入和公众参与，形成农村人与自然和谐发展的新格局。立法系统固化脱贫攻坚行之有效的制度创新，并探索旨在解决相对贫困的长效机制。

4.强化基础设施建设管理。基础设施是地区竞争力的重要内涵，也是许多地区治理体系和治理能力的短板所在，表现为建设水平不够高、管理运营体制不健全、城乡区域水平差距较大等问题，迫切需要立法加以解决。一方面，要补齐基础设施建设短板。在完善公路、铁路、港口、电力、燃气等领域的法律制度体系的同时，聚焦海绵城市建设、地下综合管廊、农村公路等短板弱项领域地方立法，理顺职能分工，完善管理体制，加大政策支持，提高地方基础设施建设整体水平。另一方面，发挥立法引领作用，促进新型基础设施建设。不失时机地加强5G、物联网等基于大数据运用的新型基础设施建设方面的立法，建立制度规范，既要引领产业转型升级方向，也要注重个人信息保护，规避可能引发的社会问题。

(二)适应社会主要矛盾转变，完善民生立法

维护和发展最广大人民群众的根本利益是地方立法工作之本。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经济快速增长的同时，民生领域发展不平衡、不充分的问题日趋凸显，教育、就业、医疗卫生、社会保障等领域的短板普遍存在。地方立法要充分体现以人民为中心的发展思想，加快与人民群众切身利益息息相关事项的立法进程，在保护权益、明确责任、加大投入、公众参与等环节提供更多的制度供给，依法保障人民群众共享改革发展成果。

1.推进教育现代化建设。均衡配置教育资源和规范教育秩序一直是人民群众关注的焦点，构建服务全民终身学习的教育体系，完善各类教育统筹协调发展机制，已成为教育领域立法的基本导向。通过制定修改教育领域地方性法规，完善义务教育制度，及时回应社会对教学质量和教育公平的关注；推进学前教育发展，科学布局规划，明确投入机制，规范办学行为，更好满足家庭对学前教育的多层次需求；促进职业教育发展，进一步明确企业和学校的双主体地位以及校企合作遵循的原则和工作机制，强化细化政府及有关部门的激励扶持措施，提高职业人才培养质量；促进家庭教育，构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，侧重强化激励和保障机制，教育、督促、指导未成年人父母或者其他监护人正确履行家庭教育义务，强化政府主导和社会参与，形成齐抓共管的家庭教育机制。

2.保障人民群众生命健康安全。卫生健康事务是地方治理的重要方面，强化提高人民健康水平的制度保障，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的健康服务是地方立法的重要职责。提升基本医疗卫生服务水平，明确政府基本职责，保障公民健康权益，有效解决看病难、看病贵等突出问题，保障城乡居民享有均等的基本医疗卫生公共服务；化解医疗纠纷、改善医患关系，明确医患双方行为边界，完善医疗纠纷调处机制，建立健全医疗救助制度，切实维护医患双方合法权益；强化公共卫生防御和重大传染病防控，及时制定或修改传染病防治法规，提升传染病防治能力和公共卫生保障水平；及时制定或修改突发事件应对法规，提高突发事件应对法治化水平，提高全社会的避险救助能力。

3.完善就业制度体系。就业是民生之本。我国正处在特殊发展阶段，就业结构性矛盾比较突出，高校毕业生、农民工、失业人员等重点群体就业仍存在相当压力，需要加快地方立法，健全更充分更高质量就业的促进机制。推动就业优先政策，健全统筹城乡公共就业服务体系、终身职业技能培训制度，完善就业援助动态管理机制，实现更加充分更高质量就业；优化创新创业生态环境，促进创业向大众化、全领域转变，充分释放创业带动就业的倍增效应；构建和谐劳动关系，建立健全劳动合同用工、欠薪保障制度，形成劳动关系协调机制和多层级劳资沟通协商机制，切实保障劳动者权益。

4.保障人民群众人身财产安全。公共安全体制机制是国家和地方治理体系和治理能力的重要内涵。尽管国家和地方围绕治安、安全生产、防灾减灾制定了一系列法律法规，但其针对性和可操作性亟需提高，相互之间的衔接性和协同性也有待增强。要加大地方立法力度，维护社会治安、特别是特种行业、重大领域的治安；制定最严格的安全生产责任和管理制度，优化重点行业领域安全治理机制，建立健全科学的安全隐患排查治理和安全预防控制体系；提高对地震、洪水、气象等自然灾害的防御能力，维护社会稳定，保障人民人身财产安全。

5.加强特定群体权益保障。男女平等、儿童优先，尊重残疾人是人类社会文明的主要标志。地方立法应当按照“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”的要求，强化特定群体权益保障。完善家庭暴力预防、惩处、救助一体化工作体系，保障女性平等就业权利与人格尊严；整合家庭、政府、非政府组织等各方面力量，建立困境儿童分类保障和服务体系；对各类未成年人群体开展全覆盖、有针对性的犯罪预防，突出打击校园欺凌；以残疾人现实需要为出发点，加大对残疾人康复、教育、就业、文化生活、社会保障、无障碍环境建设等方面的保障力度。

(三)适应生态文明建设需要，完善生态立法

生态文明体制机制是国家治理体系的重要组成部分。资源禀赋、生态环境以及生态与经济矛盾的地域性特征决定了地方立法在生态文明制度建设中具有十分重要的作用。尽管自然资源管理和生态环境保护领域总体上实现了有法可依，但立法理念滞后、调整对象不全、制度规范乏力、可操作性不强等问题比较突出。将生态文明建设作为地方立法的重点领域，不仅要结合本地实际进一步明确细化上位法规定，而且要从污染防治、生态保护、资源高效利用等方面入手，积极探索创制性立法，创新和完善地方生态治理体系，为国家生态文明立法创造经验。

1.完善污染防治法规体系。近年来，国家修改或制定了水、大气、固体废物、土壤污染防治等方面的法律，地方立法应当根据上位法及时修改制定相关法规，有效落实国家污染防治制度的重大决策。同时，应当及时填补污染防治法规空白，补齐制度短板。如开展农业面源污染防治立法，从源头防控、过程拦截、末端处理等环节入手，促进农业资源永续利用，改善农业生态环境；开展生活垃圾污染防治立法，以实现生活垃圾减量化、资源化、无害化为目标，建立健全生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的全程分类体系。

2.加强生态保护立法。相对于污染防治立法，生态保护地方立法相对滞后，亟需完善。适时落实国土空间规划和用途统筹协调管控制度，为统筹划定空间管控边界、落实主体功能区战略提供制度保障；加强自然区域保护立法，针对自然保护区、风景名胜区、国家公园、河流、湖泊、湿地等自然区域，明确管护机构、建立保护机制、强化法律责任，建设稳定健康高效的自然生态系统；加强生物多样性保护立法，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，坚决革除滥食野生动物的陋习。

3.推进资源高效利用立法。节约资源是保护生态环境的根本之策。地方立法要以“全面建立资源高效利用制度”为目标，落实自然资源资产产权制度和资源有偿使用制度，推行源头减量、清洁生产、资源循环、末端治理的绿色生产方式，实行能源、水资源消耗、建设用地等领域总量及强度控制，建立充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源环境价格形成机制，促进资源节约和生态环境保护。

(四)聚焦弘扬核心价值观，加强文化立法

发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。十九届四中全会《决定》要求坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础。相对于其他领域，文化领域的立法在国家和地方层面都还比较滞后，法律法规数量偏少，尚未形成比较完善的体系，一些重要制度主要由行政法规、规章加以规定，文化建设法制支撑比较薄弱。基于此，地方文化立法既要紧跟国家立法步伐，也要敢于创新，先行先试，突出重点领域立法，着力补齐制度短板，激发文化创造活力，促进文化产业发展，保障人民基本文化权益。

1.弘扬社会主义核心价值观。社会主义核心价值观融入法治建设是传承弘扬中华优秀传统文化的必然要求。2018年，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》。地方文化立法首要任务是推动社会主义核心价值观融入相关法规的立改废释全过程，要以法治体现道德理念，强化法律对道德建设的促进作用。同时，要开展爱国主义教育基地、奖励和保护见义勇为人员、志愿服务等方面的立法，进一步强化思想引领，大力弘扬中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化，涵养发扬良好道德风尚。

2.传承历史文脉。历史文化保护是立法法确定的设区市立法的三类领域之一。城乡形态快速变化、文化传承人才匮乏等原因导致一些历史文脉断裂甚至消亡。地方立法应当聚焦文物、非物质文化遗产、历史文化名城名镇、传统村落等领域的保护，明确政府责任，培养历史文化保护传承人才，健全对历史文脉保护、更新和发展的体制机制；强化法律责任设置，实现历史文化资源有效保护与合理利用同步进行，推动文旅融合发展。

3.加强公共文化服务保障。公共文化服务立法，是满足新时代人民群众对文化权益新需求新期待的重要保障。要根据公共文化服务保障法，制定区域公共文化服务方面的基础性法规，强化政府财政投入，明确服务保障标准，鼓励社会力量参与，保障市民基本文化权益。此外，要制定公共文化设施管理条例，明确公共文化设施的公益属性，提高公共文化服务机构管理水平和服务效能。

4.促进文化产业发展。高质量的文化产品和服务供给不够充分，文化产业发展过于依赖行政资源的现象较为普遍。国家正在开展文化产业促进法的立法工作，地方立法应结合地方实际，从创作生产、文化企业、文化市场等环节入手，适时制定地方文化产业促进法规。地方还应在数字出版发行、影视、动漫、网络文化等细分产业领域加快立法步伐，健全现代文化产业体系和市场体系，完善以高质量发展为导向的文化经济政策，将文化产业培育为国民经济的支柱型产业。

(五)顺应区域协调发展需要，探索区域协同立法

经济高质量发展的重要特征是区域发展的协调性。我国在继续推进东中西协调发展、加快东北振兴等战略的基础上，又谋划确立了京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设等国家战略。区域协调发展既需要通过国家战略规划和政策部署加以推进，更需要区域内各主体消除行政壁垒对要素流动的限制，弥补区域合作中的市场缺陷，通过共同市场、共同规划、协同立法等手段加强区域协作配合。协同立法是区域进入一体化发展阶段对地方立法的必然需求，是地方立法的时代特征，不仅能够推动优势互补、互利共赢原则的落实，也能实现在区域内统一有关权利义务关系，在法律制度上实现更高的效率和更广泛的公平。当前，京津冀、长三角区域协同立法已经起步，并有了初步经验。协同立法应当聚焦以下领域开展。

1.基础设施协同立法。为统筹区域内各主体的交通、能源、信息、水利、垃圾污水处理等基础设施的规划、建设与管理提供制度安排，形成区域内重要基础设施协调发展的体制机制，有效解决区域一体化发展中重复建设和不相配套等问题。

2.产业发展协同立法。通过协同立法，建立统一开放的要素市场，实现区域内生产要素合理流动和资源优化配置；进一步优化产业结构空间布局，引导关联企业聚集发展；以科技创新、转型升级为导向，推动产业链地区间深度融合，避免恶性竞争。

3.生态环保协同立法。区域内部往往山水相连，生态环境融为一体，这就决定了区域内各主体难以在生态环境问题上独善其身，需要加强协同立法。把握区域生态环境问题的一般性和特殊性，加强生态环境保护主体性制度的统一和配套性机制的协调，实现共同建设、共同保护、共同治理，有效推动解决大气污染、流域性水污染等问题，促进区域绿色发展。

4.公共服务协同立法。区域内的公共服务关系到人员流动和民众福祉。通过协同立法，协调区域内文化、教育、卫生、体育等社会事业发展，对重要的公共服务设施和系统，实现共建共享；逐步实现征信、身份、证照等方面的互认，社会保障体系的区域接续和结算，在公共交通、医疗等领域实施更多的“一卡通”；健全区域内疾病预防控制、卫生监督、突发公共卫生事件应急处理协调机制和联防联控网络。

完善保障高质量地方立法的体制机制

以上分析可以看出，地方立法的地位越发重要、空间不断拓展，任务日趋繁重。随着中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善，立法工作的重心已从解决无法可依转向实现良法善治。要制定“立得住、行得通、真管用”的高质量法规，更好地服务于国家治理体系和治理能力现代化，必须建立健全地方立法的体制机制，因为立法是一项崇尚科学、注重专业、讲究精准的系统工程，立法的针对性、可操作性和系统性等质量特征主要取决于立法体制机制的科学性和有效性。地方立法体制机制是地方立法运行的制度依托，包括一系列制度、程序和机制安排。尽管地方立法体制机制的基本体系已经确立，各地在立法体制机制上也多有探索，但基于国家治理体系和治理能力现代化的要求，支撑和保障高质量地方立法的制度体系和运行机制仍然需要与时俱进，在创新中不断完善。

(一)健全地方立法工作的领导制度体系

立法是体现统治阶级意志的活动。在社会主义社会，法体现由工人阶级及其同盟军所构成的人民的意志。⑦中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，代表着最广大人民的利益。包括地方立法在内的立法活动，坚持中国共产党的领导，是立法的性质所决定的。坚持党的领导，就是以党的政策指导地方立法，将党的主张与实现人民利益和国家发展紧密地结合起来，通过聚合和凝练国家意志来实现党的领导力。⑧地方立法要自觉做到在立法政策导向、价值取向、制度设计中以党的主张为根本遵循，自觉并善于将党的基本路线、基本方略、具体政策和地方党委的重大决策部署转化为国家意志，为党实现对各项事业的全面领导提供坚实的法制保障。坚持党的领导，是党对地方立法全过程的领导。立法工程是一个复杂的系统工程，重大制度改革、关键立法决策，都体现为政治上的决断，都必须坚持在党的领导下进行，使立法工作全过程保持正确的政治方向。

中共中央已制定下发《关于加强党领导立法工作的意见》，地方党委应认真研究地方立法的特点和规律，制定相关意见及工作规范，用系统的制度安排来保障党对地方立法工作的全面领导。一是科学编制立法规划和年度立法计划。五年立法规划要充分反映党委对立法供给的需求，党委要对五年立法规划实施步骤、重点提出要求；党委要研究审定五年立法规划和年度立法计划，确保党委对立法进程的及时掌控和对立法资源的充分配置。二是根据党委建议及时开展专项立法。党委提出立法建议，既是党加强对立法工作领导的重要内容，又是党依法执政、有效管理经济社会事务的有力手段。要善于使党委的主张和重大决策部署通过法定程序成为法规，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。三是健全及时解决立法中重大问题的运行机制。立法中的重大原则问题、重大政策调整、重大立法争议以及社会关注度高的重要问题等，都要按规范程序在党委的领导下进行决断。

(二)建立立法与改革的有效衔接机制

改革是变，立法是定。“变”的归宿是“定”，而“定”的过程也是为了更高质量的“变”。长期以来，立法的重要功能是确认改革成果，即将实践检验成熟、可以普遍适用的改革经验和成果予以确认，并通过立法巩固和推动改革。包括地方立法在内，立法本质上对社会变革和发展还具有显著的引领和推动作用，表现为明确发展取向和基本要求、规定促进和激励机制、明确权利和义务以及体制机制创新等方面⑨，这就要求积极探索改革决策和立法决策协调同步在立法理论和实践层面上的难题，将地方立法与地方改革有机衔接、同频共振，运用“变”和“定”的辩证法，更好地引领和推动地方改革与发展。这就意味着立法功能不仅注重总结实践、提炼经验，还要重视引领性、增强前瞻性，对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和有序推进。⑩

推动立法与改革的有效衔接，一要推动改革于法有据。开启地方改革进程，地方立法赋予其合法地位；推动地方改革进程，地方立法提供其法定程序，使改革纳入“先立后破，有序进行”的法制化轨道。改革于法有据，是依法治国基本国策的必然要求，也为深化改革提供有力法治保障。二要实现立法与改革有序互动。许多重大的改革进程，应当同时也是重要的立法过程，而所有的立法本身就是一种制度的改革与创新。一方面，党委作出的改革决策与现行法规不一致的，要通过修法，适应改革的需要；另一方面，通过法规制定的程序和条文规范的要求等立法过程，进一步完善改革的决策和方案，提高改革的成效。三要立法为改革决策预留空间。有些领域的改革是一个较长的过程，有些方面的改革方案并未成熟，对这些改革的制度设计和具体条款立法应当原则一些，既推动当前的改革，又为今后改革预留空间。

(三)完善人大主导地方立法的体制机制

党的十八届四中全会《决定》提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，十九届四中全会《决定》提出完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。立法权是宪法和有关法律赋予地方人大及其常委会的法定职权，地方立法中发挥人大主导作用，首先是坚持完善人民代表大会制度的必然要求。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，发挥人大在立法工作中的主导作用，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。其次，也是破除部门利益法制化的迫切需要。强调人大及其常委会在立法中的主导作用，其中有一个重要考虑就是防止立法中部门保护、部门利益法制化，防止立法中争权诿责，避免立法久拖不决或关键条款缺失，提高立法质量和效率。

完善人大在立法中发挥主导作用的体制机制，需要抓住以下关键环节：一是在法规制定的源头发挥主导作用。完善立法项目征集和论证制度，注重前瞻研究，加强顶层设计；拓宽立法项目来源渠道，强化人大代表、社会公众和专家学者在立法项目论证中的作用；规范立法项目确定程序。完善立法规划计划实施制度，明确立法规划正式项目的提案主体、牵头起草单位、分工联系的人大专门委员会或者常委会工作机构，强化立法规划计划实施的约束力；对立法规划实施情况进行定期评估，适时作出调整优化，探索立法项目年度滚动推进机制。二是在法规起草阶段发挥主导作用。加大人大自主起草工作力度，对综合性、全局性、基础性的重要法规草案要做到由人大专门委员会、常委会工作机构组织起草。完善法规起草提前介入机制，对于由政府组织起草的法规草案，人大相关专门委员会或者人大常委会工作机构要做到提前介入，通过多种形式参与研究确定法规起草的思路方向、总体框架和重要制度设计等。同时，推动、指导政府及其部门切实履行好立法各环节中的相关职责，形成工作合力，共同做好立法工作。三是在法规审议阶段发挥主导作用。完善人大法制委员会、人大常委会、人代会审议的议事规则，坚持审次安排及审议进度服从立法质量的要求，对审议方式、议决方式等作出科学规范；要有更多的立法议案提交人民代表大会审议通过。完善法规重大问题论证制度，对于法规中的重大问题，由人大方面组织召开评估论证会，对法规实施后的社会效果和可能出现的问题，预先进行评估和论证。

(四)改进科学民主依法立法工作机制

十九届四中全会《决定》强调完善坚持科学立法、民主立法、依法立法工作机制，体现了科学民主依法立法在提高立法质量中的重要地位。坚持科学立法，就是要立足地方实际、把握客观规律，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关的权力和责任，确保立法符合经济社会发展要求。坚持民主立法，就是要开门立法，让人民群众深度参与立法活动，使立法最大程度上集中人民智慧、体现人民意志。坚持依法立法，就是要在法定权限和程序内立法，解决越权立法、重复立法等立法冲突问题。

科学民主依法立法的体制机制涉及地方立法工作的全过程和各方面，当前和今后一段时间，应着力把握以下重点：一是完善立法调查研究的长效机制。地方立法既要体现前瞻性，更要坚持从实际出发，把握客观事实、夯实民意基础是立法的本质要求。要在综合运用座谈会、听证会、论证会、实地考察、问卷调查等多种调查研究方式上形成规范和长效机制，提高调查研究的广泛性、代表性和真实性，努力使利益的平衡建立在客观规律要求和坚实民意基础之上。二是完善基层立法联系点制度。基层立法联系点既是基层群众和社会组织直接参与立法活动的重要载体，又是立法机关深入基层了解群众和社会组织意见的经常性平台，是中国立法实践的有益探索。要合理设置、规范建设基层立法联系点，将听取立法联系点意见建议作为地方立法工作的一个必经程序，推动地方立法的公众参与。三是强化重要制度设计的研究论证。法律规范是一个历经多方博弈所形成的博弈均衡，立法过程理应公开透明，让各方面意见充分表达。实行重大利益调整论证咨询机制，对法规制定过程中涉及的重大利益调整问题，采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式开展论证咨询工作，更好地发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。实行争议较大的重要立法事项引入第三方评估机制，对法规制定过程中争议较大的重要立法事项，委托第三方进行评估，充分发挥社会力量在立法中的积极作用，及时妥善解决和处理争议较大的重要立法事项。四是完善立法决策支持和辅助系统。积极探索强化立法研究评估与咨询服务工作，鼓励相关高等院校和研究机构开展立法项目研究、评估、论证等工作。探索大数据在立法中的应用，以科技手段辅助地方立法决策。

(五)强化地方立法实施机制

法律法规的生命力在于实施，法律法规的权威也在于实施。十九届四中全会《决定》要求健全权威高效的制度执行机制，这对包括地方性法规在内的法律实施提出了新要求。当前，地方立法实施存在重立法、轻执法的现象，地方立法在司法中适用较少、权威性不够，社会公众尊崇地方立法的观念尚未全面形成。

完善立法实施机制应突出以下重点：一是强化主管机关实施责任。要明确主管机关须在规定期限内作出法规具体配套规定，打通法规实施最后一公里；要明确主管机关须在规定期限内就法规实施情况向人大常委会作出书面报告，强化法规实施监督。二是完善立法后评估制度。对于重要的法规应当及时开展立法后评估，对法规施行的效果进行全面调查、分析、评价，并根据评估情况及时对法规作出修改和完善。三是加强监督工作推动法规实施。强化执法检查机制，把影响法律法规实施、群众反映强烈的问题找准找具体，并推动解决；通过听取审议工作报告、进行专题询问等多种形式，把法规制度的刚性约束作用发挥出来。四是总结法规实施情况改进立法工作。立法本身存在的缺憾无疑是有法不依现象的重要因素之一，通过对法规实施状况进行总结反思，能够促使立法机关准确掌握法规本身存在的问题和不足，继而通过修改法规完善制度设计。

(六)落实维护法制统一机制

维护法制统一，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。立法要自觉贯彻合法性要求，严守法制统一底线，在服务地方治理中，保证中央决策和法律规定的贯彻落实，绝不能将地方立法作为固化、扩充本地区权力、推行地方保护主义的工具。

维护法制统一，要注重在三个方面形成有效机制。一是坚持“不抵触”原则。“不抵触”是地方立法从属性的必然要求，是地方立法首要、第一位的原则和必须遵循的“底线”。坚持“不抵触”原则，要在法定权限内立法，不得侵犯法律的专属立法事项；要确保地方立法不与宪法、法律、行政法规的原则精神和具体规定相抵触；要做到立法程序合法。二是做到“立改废释”并举。伴随着改革走向深入，法律、行政法规的变动较大，地方立法应当紧跟上位法步伐，及时作出调整。要综合采用“立改废释”手段，确保地方立法与上位法相衔接、相协调，始终保持法律体系内部和谐统一，从而保障和提高地方治理效能。三是加强备案审查工作。对有关规范性文件开展备案审查，对于保障宪法法律实施、维护国家法制统一有十分重要的意义。要落实“有件必备”工作目标，实现备案全覆盖；要强化审查处理，坚决纠正和撤销一切违宪违法的规范性文件；要完善备案审查制度，进一步明确备案范围和审查标准，规范审查程序，强化制度刚性，健全工作机制。

①周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第300页。

②张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期。

③于建嵘：《国家治理能力与地方治理的困境》，《东南学术》2014年第6期。

④参见曲頔《改革开放四十年地方立法》，《地方立法研究》2018年第6期。

⑤喻中：《国家治理体系中的地方立法》，《理论探索》2020年第1期。

⑥王晨：《在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话》，《中国人大》2019年第23期。

⑦张文显：《法理学》，高等教育出版社2011年版，第42页。

⑧齐卫平：《法治思维与执政党建设关系思考》，《中共中央党校学报》2015年第3期。

⑨王腊生：《习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的立法工作思考》，《法治现代化研究》2018年第1期。

⑩梁鹰：《发挥立法的引领和推动作用——新的历史条件下我国立法工作的重要指导方针》，《法治社会》2016年第1期。