人口老龄化背景下的老龄事业和产业协同发展研究

李 璐 赵玉峰 纪竞垚

人口老龄化将给中国未来发展带来重大机遇和挑战。如何应对人口老龄化，关系到中国未来经济社会的发展节奏和路径。当前，在老龄制度和政策领域，理论界和实务界还存在较大的争议，例如:养老责任应侧重于是由家庭承担还是由社会和政府承担(黄健元和常亚轻，2020；廖卫东和刘淼，2020；穆光宗，2019)；延迟退休要不要实施，以及在何时以何种方式实施(耿志祥和孙祁祥，2020；杨钒，2020；杨再贵，2020)；进一步地，老龄领域应该以事业还是以产业的模式发展等问题。以何种理念搭建何种老龄制度框架，才能有效应对人口老龄化发展，是摆在中国面前的重大问题。

一、老龄制度路径选择的理论基础

老龄制度，从人群属性和制度属性上，都是社会福利体系的重要组成部分，因此受到社会福利思想的影响。西方社会福利思想有两条路径：制度主义福利和剩余主义福利。制度主义福利理论认为，每个人的养老服务需求作为一种权利被认定为正常社会生活的一部分，福利养老服务应当提供给所有老年人(Vogel，1999；Arrow et al.，2002)。剩余主义福利理论认为，养老服务作为一种福利安全网，应当只提供给穷人，或只提供给那些个人及其家庭无法满足自身养老服务需求的人(Spicker，2014)。Dean(2002)将养老制度分为四种：普遍福利型，代表是北欧国家；福利多元主义类型，主要代表是德国、日本；社会安全网型，代表是美国、加拿大；无保障型，代表是撒哈拉以南非洲。

Hall和Midgley(2004)指出，在不断追求经济发展以及寻求社会与经济政策相整合的发展中国家，西方模式并不适合。一些学者(Gough et al.，2004；Mkandawire，2001)在对发达国家与发展中国家福利制度的对比研究中，也提出类似的观点。中国应该选择何种养老制度，目前学界没有定论，但是大多数学者倾向认为应根据中国的具体国情来决定，要服务于“发展”的主要任务。胡湛和彭希哲(2012)认为，对于一个处于转型期的发展中人口大国，中国复制其他国家的政策模式仍有先天的局限，只有将别国经验与中国的现实及文化传统统一起来，强调在中国国情的基础上构建符合中国发展需要的“发展型养老政策”。王思斌(2009)、戴建兵和曹艳春(2012)等认为应该采用适度普惠的福利模式，李兵、张航空和陈谊(2015)认为应该采取“政府主导下的混合经济养老服务”模式。总体来看，中国采取的老年福利制度应该从未来的老龄化发展趋势出发，用老龄事业发展来兜住老年服务底线，用老龄产业发展来促进养老服务高质量发展，老龄事业和产业协同让广大老年人享受优质老龄服务。

二、中国中长期人口老龄化趋势研判

(一)到2035年中国人口老龄化进入快速发展期

未来30年，中国老年人口的绝对数量持续增加。第一阶段，当前到2035年前后快速上升。根据《世界人口展望2019》中方案预测数据并结合现有数据进行修正，2020年中国60岁及以上人口为2.56亿人，此后一段时期老年人口以年均1000万人的规模增长，2026将突破3亿人，达到3.12亿人，2034年将突破4亿人，达到4.06亿人，2020年到2035年的15年间共增加1.5亿人。第二阶段，2035～2052年前后增速趋缓。2035年后，60岁及以上老年人口进入缓慢增长期，2052年到达顶峰，峰值为4.90亿人。第三阶段，2052年左右峰值过后缓慢下降。60岁及以上老年人口进入缓慢下降期。2100年降为4.03亿人，近50年时间下降约0.87亿人。

“十四五”时期老龄化年均增幅较“十三五”提速。据预测，中国60岁及以上老年人口占总人口比重将于2020年达到18.17%，2025年达到20.50%，2051年达到35.01%，2020～2051年年均增长0.54%，但“十四五”期间年均增幅为0.66%，大大超过“十三五”时期年均0.36%的增幅。

(二)中国人口老龄化程度普遍低于国外发达国家

2018年，中国65岁及以上人口占比为11.9%。据世界银行公开数据库，同期世界主要发达国家的人口老龄化程度(65岁及以上人口占比)如下:

第一梯队是日本27.58%；

第二梯队均在20%～22%，包括意大利(22.75%)、葡萄牙(21.95%)、芬兰(21.72%)、希腊(21.66%)、德国(21.46%)、保加利亚(21.02%)、克罗地亚(20.45%)、马耳他(20.35%)、瑞典(20.10%)、法国(20.03%)；

第三梯队均在18%～20%之间，包括丹麦(19.81%)、爱沙尼亚(19.63%)、斯洛文尼亚(19.61%)、捷克(19.42%)、西班牙(19.38%)、荷兰(19.20%)、匈牙利(19.16%)、奥地利(19.00%)、比利时(18.79%)、瑞士(18.62%)、英国(18.40%)；

此外，加拿大17.23%、美国15.81%、澳大利亚15.66%、俄罗斯14.67%、韩国14.42%。可以看出，世界主要发达国家老龄化程度均高于中国2.5个百分点以上。

很多研究表明，中国正处于“未富先老”阶段，中国人口老龄化程度与经济发展水平存在一定的正相关关系。根据国际货币基金组织世界经济展望数据库显示，2018年，上述人口老龄化国家人均GDP绝大多数在2万～6万美元之间(俄罗斯、克罗地亚和匈牙利在11000～16000美元区间)，除保加利亚(9267美元)以外均高于中国(9608美元)。可见，经济发展程度高的国家人口老龄化程度也高，这个判断是成立的。

根据《世界人口展望2019》预测，到2025年，中国65岁及以上老年人口将突破2亿人，2035年将突破3亿人，随后持续上升到2050年左右达到峰值4.01亿人，老龄化程度为26.07%。2050年，主要发达国家人口老龄化程度将分别为：韩国38.1%、日本37.7%、意大利36.0%、葡萄牙34.8%、德国30%、荷兰28.0%、法国27.98%、芬兰27.6%、英国25.3%、美国22.4%。根据普华永道2017年的预测，届时中国人均GDP将达到4万～5万美元。所以说，中国是“边富边老”应当更为确切。

(三)高龄化与少子化并存，必须加以关注

2020年中国80岁及以上高龄老年人为2600万人，据预测，2033年将达到5400万人，2047年将突破1亿人。2020～2050年，高龄老年人平均每年增长近300万人，高龄老年人失能、失智、独居比例大，生活照料压力较大。

近30年来，中国疾病谱发生重大变化，慢性非传染性疾病负担增加，其中缺血性心脏病死亡率增长20.6%，肺癌死亡率增长12%。随着人口高龄化不断加剧，失能失智等老年病、慢性病老年人的照护和医疗服务体系将更加吃紧。

出生人口逐年下降，面临少子化危机。预计2020年中国出生人口约1406万人，2025年约1355万人，2035年约1171万人，新生儿数量逐年减少。

(四)劳动力人口逐年下降，年龄不断老化

2019～2025年，中国15～64岁劳动年龄人口规模将会从9.85亿人下降到9.75亿人，平均每年下降170万人左右。从2028年开始，每年劳动年龄人口将减少1000万人以上。劳动年龄人口占比将从2019年的70.83%降至2035年的63.67%。同时，劳动年龄人口不断老化。45～64岁的大龄劳动人口占劳动年龄人口的比重将从2019年的40.16%提高到2025年的43.53%。届时，中国老年人口抚养比(65岁及以上老年人口与15～64岁劳动年龄人口之比)将从2017年的0.17继续上行，预计到2025年达到0.21，到2030年将突破0.3。

可见，中国人口老龄化具有自身的特点：老年人口规模大，近30年增长速度快，并伴随少子化和高龄化。由于中国老年人口数量庞大，虽然目前在全球老龄化程度并不突出，但老龄化发展趋势还是受到世界瞩目，尤其是在中国正在向高收入国家迈进的过程中，如何托起人口老龄化的巨大势能并将其转化为强劲的发展动能，成为中国应对人口老龄化的重点任务。

三、中国老龄事业和老龄产业的发展现状

(一)老龄事业发展和改革持续推进

1.养老服务体系不断健全

养老服务体系是包含服务对象、服务内容、服务网络、运行监管等在内的一系列制度设计。“十二五”以来，中国养老服务体系的方向路径逐步明确。2011年，国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划(2011～2015年)》，首次通过规划确定“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系。2013年，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》将养老服务业的外延拓展到生活照料、产品用品、健康服务、体育健身、文化娱乐以及金融旅游等交叉领域，养老服务开始呈现出事业和产业双向发展的雏形。2017年，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，明确了“十三五”时期全面推动老龄事业发展和持续推进养老服务体系建设的任务。2019年，中共中央、国务院《国家积极应对人口老龄化中长期规划》系统部署了中国应对人口老龄化的思路任务，党的十九届四中全会提出“居家社区机构养老相协调，医养康养相结合”的方向。通过党和国家的重大规划和政策意见，养老服务体系不断调整充实以适应中国应对人口老龄化的任务要求。

2.养老服务床位不断增加

在中国推进养老服务体系建设初期，机构养老的发展基础最为薄弱，福利院、乡镇敬老院、公办养老院等传统机构的服务对象多为特困群体和福利对象，难以满足广大老年人社会化养老的需求。为此，中国“十二五”时期提出到2015年每千名老年人拥有养老床位数达到30张的建设目标。“十二五”时期，中央预算内投资超过108亿元，带动地方政府投资、中央和地方福彩公益金以及民间资本投入300亿元以上，重点支持公办养老机构和社区日间照料床位建设。“十三五”时期，各主体投资规模和幅度进一步加大，通过公建民营、民办公助、城企联动等形式，护理型、医养结合型床位快速增长。2019年的“普惠养老城企联动专项行动”，意在通过中央预算内投资支持来引导市场和社会增加“基本以上、高端以下”的养老服务床位，建设类型包括医养结合、社区嵌入、旅居型、学习型等。截至2018年末，全国共建有养老服务床位746.3万张，护理型床位占比达到47%。中国床位建设目标逐渐由数量型指标过渡到结构性指标，逐步聚焦护理型、医养结合型、社区嵌入式等建设类型，不断摸索出更能满足需求的床位供给模式。

3.养老服务规范不断完善

作为养老服务的上位法，《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布后历经3次修订，不断规范养老服务行业发展。近年来，民政部等部门从行业主管职能出发，出台《养老机构管理办法》等各类鼓励和规范行业发展的政策文件上百个。各省区市政府主管部门均依照国家规范和属地情况制定相应的管理办法。国家标准委、各地标准制定部门和行业组织在综合管理、建设、服务等层面发布了包括《养老机构基本规范》《老年养护院建设标准》等国家标准、地方标准、行业标准近百个。此外，《关于推进养老服务发展的意见》提出了养老服务综合监管制度，进一步加强社会信用体系建设和应用。应当说，养老服务领域规范和标准的覆盖程度位处民生建设领域第一梯队，监管落实也逐渐强化，保障和推动了行业的快速发展。

4.医养结合模式不断确立

2015年，国务院《关于推进医疗卫生和养老服务相结合的指导意见》将“医养结合”正式纳入养老服务体系。随后，各地在实践中发展出了四种类型：一是“医中有养”，即医疗卫生机构开展养老服务；二是“养中有医”，即养老机构增设医疗服务；三是医疗机构与养老机构实现合作，为老人提供就医绿色通道；四是医疗机构和养老机构互相转型发展。根据国家卫健委2019年10月的数据，全国已开办近4000家医养结合机构，医疗机构与养老机构建立签约合作关系的有25000多对。全国养老院以不同形式提供医疗服务的比例达90%以上。

党的十九届四中全会明确提出“医养康养相结合”，更加突出了医疗前端健康管理和医疗后端康复护理两个重要环节，凸显了健康在整体人口老龄化和个体晚年生活中的双重重要性。2020年开年之初，《医养结合机构服务指南(试行)》明确了兼具医疗和养老服务机构的基本要求，更规范了医养结合的服务内容和流程。伴随《健康中国行动(2019～2030年)》的落实，健康老龄化将持续通过制度落实、机制设计体现在积极应对人口老龄化的各项工作中，体现在老年人的晚年生活中。

5.老龄事业改革持续推进

近年来，针对养老服务领域存在的体制机制掣肘，应大力推动放管服改革，其中最核心的改革包括以下几点。

一是全面放开养老服务市场。放宽准入，取消养老机构开办许可；一视同仁，对境内外投资者兴办机构给予国民待遇；简化审批，改“先证后照”为“先照后证”。

二是公办养老机构改革不断深化。《关于加快发展养老服务业的若干意见》带动各地在搞活公办机构运营模式、给予民办机构同等待遇等方面取得了不同成效。

三是改革民办非企业机构管理办法。在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点，明确了可以连锁复制。

四是对营利性机构提供支持政策。近年来，为鼓励社会资本积极参与养老服务，中央预算内投资、地方财政支持的养老床位建设补贴和运营补贴已经陆续向企业开放，城企联动专项行动更是推动了企业积极参与服务供给。

(二)老龄事业发展存在关键缺口

1.养老筹资机制尚不健全

首先，中国多支柱养老保险体系尚未形成。中国第一支柱的基本养老保险占比过高，第二支柱的职业年金、企业年金和第三支柱的商业保险对养老的支撑作用严重不足。根据中国劳动和社会保障科学研究院的研究显示，截至2016年，中国养老金构成当中，第一支柱占74%、第二支柱占23.1%、第三支柱占0.29%，而美国的养老金构成分别为10%、61.9%、28.1%。

其次，超过5.2亿城乡居民养老保险参保者的保障程度过低。中国在基本养老保险中，城乡居民养老保险的参保人数(2018年底为5.25亿人)远远高于城镇职工养老保险参保人数(4.18亿人)，但城乡居民养老保险基金的结存额仅为城镇职工的15%，保障程度低。

再次，基本养老金受劳动力人口占比的影响持续下降。财政补助将中国城镇职工养老保险当期结余出现赤字时间从2019年推迟至2028年，但仍难以扭转当期结余的趋势性变化。部分地区由于持续性人口外流，早已出现养老金入不敷出现象。企业职工退休工资待遇本身较低，2018年全国企退人员平均养老金仅为2636元，如遇养老金穿底很容易引发社会稳定风险。

最后，中国长期护理保险制度仍处于试点阶段，尚未建立全国制度。除了养老保险以外，医疗保险和长期护理保险是老龄社会最重要的两项筹资制度。其中长期护理保险是针对社会化服务的重要支付制度，但中国长期护理保险仍在扩大试点阶段，尚未全国推广，各省区市纷纷在探索建立各地的社会保险和商业保险等不同类型。

2.基本养老服务制度尚待完善

中国对特殊人群的养老服务兜底保障包括两方面：一是保障特困人员供养，能够确保有意愿入住敬老院的特困人员全部实现集中供养。二是对经济困难的高龄老年人给予养老服务补贴；对生活长期不能自理、经济困难的老年人给予护理补贴。但是，我们始终没有明确地建立基本养老服务制度，基本养老服务清单和标准仍在地方探索阶段。目前的特困人员供养和两项补贴制度，不能全面涵盖国家对庞大老年人群体的服务保障，亟须加以建立完善。

3.经济发展落后地区养老服务体系并不健全

北上广深等一线城市户籍人口老龄化严峻，常住人口老龄化水平与国家趋同，应对人口老龄化的经济基础尚可。但是，人口收缩型地区的老龄化程度日趋严峻，将直接导致经济发展动力不足，可持续发展受阻，一些边境、节点性地区人口失衡甚至会危及国家安全。而且，在边疆边境地区、农村地区，劳动力人口净流出往往与经济发展水平不高相关，导致经济发展落后地区老龄化程度更高但养老服务体系并不健全，老年人的基本生活和服务得不到较好的保障。

(三)老龄事业短板依靠老龄产业来补

近年来，政策和市场双向发力下，中国老龄产业快速发展，需求推动作用不断显现，市场环境持续发育，市场主体不断增加。老龄产业对促消费、稳投资的带动作用非常明显。

1.促消费：随着人口老龄化和少子化、家庭小型化等社会结构变化，以及经济发展水平和居民消费能力提高，老龄产业对扩内需、促消费的作用进一步显现

老龄产业作为家庭和老年人刚性需求的趋势不断显现。中国家庭户规模已由2000年的3.44人下降到2015年的3.10人。未来30年，老年人口将迎来一个快速增长时期，高龄、失能、空巢老年人比例逐渐加大。

同时，群众消费能力日渐提升。2019年底中国人均GDP超过1万美元，预计“十四五”期间将迈入高收入国家门槛。同时，2019年，中国城乡居民人均可支配收入3万元，人均消费支出2.1万元；其中城镇居民人均可支配收入4.2万元，人均消费支出2.8万元。人民群众有意愿也有能力对更高质量、更好品质的生活充满美好期待，到2020年，“60后”即将进入老年行列，他们的消费能力和观念将提升到新的高度。在中国拉动国民经济的“三驾马车”中，净出口受国际环境影响而明显下滑，投资收益总体上趋于下降，2019年消费贡献率57.8%，体现出服务业的持续支撑力，老龄产业将成为推动服务业高质量发展的领军行业。

目前97%～99%的老年人在社区居家养老，老年人社区养老的消费潜力巨大。据预测，社区针对失能、半失能和慢性病老年人的养老服务带动老年人消费规模达到1.9万亿元。

2.稳投资：中央投资带动地方和社会投资养老、适老化改造，持续推动投资稳步增长

“十二五”时期以来，国家发展改革委安排中央预算内投资支持养老服务设施建设力度不断加大，从2011年的9亿元提高到2017年的30亿元，七年间投资总数超过166亿元。民政部从2011年到2017年安排了81亿元彩票公益金支持养老服务体系建设。2013年到2015年，中央财政累计投入30亿元，支持10万个农村幸福院建设。从2016年开始，中央财政每年投入10亿元，累计50亿元，开展居家和社区养老服务改革试点。2019年开始，国家发展改革委、民政部、卫生健康委三部门推出“普惠养老城企联动专项行动”，安排中央预算内投资14亿元增加医养结合型、社区骨干网等普惠床位建设。2020年专项行动继续加大投资力度，同时鼓励旅居型、学习型老年机构建设。此外，健康养老服务体系建设、老年友好型社区建设、老年大学建设等政策举措，将逐一落地，全方位提升各地积极应对人口老龄化的能力。各地财政配套投资、社会资本参与投资的热情也不断高涨。

近两年，在国家政策推动下各地启动老旧小区改造工程，对政府投资带动社会投资发挥了有利的作用。据预测，城镇老旧小区室内外适老化改造将带动投资3.6万亿元。

3.“政策红利”：在中央和地方政府的推动下，老龄产业将迎来更佳发育成长环境

党的十九大报告提出实施健康中国战略，《健康中国行动(2019～2030年)》明确提出“大力开展健康养生、健康体检、咨询管理、体质测定、体育健身、运动康复、健康旅游等多样化服务”。党的十九届四中全会首次明确将“康养”作为重点发展领域。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出“打造健康服务体系”和“健全老有所养的养老服务体系”，持续改善老年人健康养老服务，同时发展“银发经济”，鼓励和支持养老服务业与其他相关产业的融合发展。可见，发展老龄产业是实现“健康中国2030”的必然要求，也是积极应对人口老龄化的重要举措，是面向21世纪中叶中国持续推进、重点布局的发展领域。各部门、各省区市均密集出台支持老龄产业发展的政策意见，老龄产业项目频繁落地，呈现出一副百舸争流的老龄产业发展态势。

4.资本热捧：老龄产业的市场前景广阔，国有、民间资本投资热度持续升温，企业营收情况逐渐好转

随着养老服务受关注度的提高和创新要素的融入，养老服务的产业形态也在不断变化，新兴业态不断涌现，新的技术也加快应用。社会资本在健康养老领域投资热潮不断兴起，金融、地产、保险、互联网等资本不断进入健康养老、老年地产、养老养生、养老旅游等跨界融合的行业，养老服务业被催生成为朝阳产业，受到社会资本的热捧。根据寸草春晖、诚和敬等养老企业投资回报情况分析，目前多数企业尚处于亏损或持平状态，但发展趋势和营收前景乐观。

四、加快推进老龄事业和产业协同发展

人口老龄化不是洪水猛兽，应对人口老龄化应化挑战为机遇。要针对中国人口老龄化特征，客观认识其发展规律，积极推进事业和产业协调发展，动员政府、企业和社会各界的力量共同实现积极应对。

(一)充分发挥人口老龄化基本国情对下一阶段培育强大国内市场的积极作用，将人口老龄化势能转化为经济发展的持续动能

中国具有形成老龄产业强大国内市场的主体优势：从需求侧，人口老龄化发展态势、城乡居民收入增长态势等，都持续推高老龄产业消费升级；从供给侧，以企业和社会组织为主体的供给主体，在政策和需求双向引领下不断推动产业升级。供需双方形成的强大市场动力，将形成推动经济发展的新动能，为老龄社会财富储备贡献力量，有效缓解筹资动力不足等问题。从“十四五”时期开始，中国人口老龄化将进入快速上升期。老龄社会将充分释放出对康养服务业、老年产品、科技创新等的巨大需求。但是，老龄社会并不会天然形成强大市场，强大市场的形成尚需市场规则、市场基础设施、要素市场、内外融通等方面的建设和配合。只有形成公平公正的市场规则，完善服务各类市场主体的基础设施，扫清要素市场的各种掣肘和壁垒，推动国内国外两个市场互相融通，才能真正在人口老龄化趋势下培育出强大市场，推动中国人口与经济协调发展。

(二)充分发挥老龄事业对保障亿万老年人基本权益的重要作用，持续推进老龄事业改革发展，制定基本养老服务制度，加强农村等困难地区养老服务体系建设

建立涵盖传统福利对象和事实需要帮扶老年人的基本养老服务制度。全面落实养老服务领域“补强提”。重点落实中西部农村地区、民族边境等落后地区的养老服务体系建设补短板工作。从健全服务网络、拓宽基金渠道、建立协作机制三方面进行部署。鼓励各地建设农村幸福院等自助式、互助式养老服务设施。加强农村敬老院建设和改造。持续推动老龄事业发展和改革，深入推进养老领域放管服改革，在全国范围内逐步实现公办养老机构改革。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革，提高运营效率和社会主体积极性。

(三)充分发挥养老企业对扩大养老服务供给的推动作用，构建政府、企业、社会合理分工、通力合作的中国特色养老服务体系

创新公平环境。企业多次呼吁希望享有与民办非企业机构在财政补贴、项目申请等方面的同等待遇。建议建立新型的社会企业制度，既具有社会公益性质，又按照企业模式运营与管理，创造养老产业良性的市场化运营环境。创新要素环境。鼓励各地创新性地推出土地、金融、人才等支持性要素供给，与企业实现联动，为企业减负助力。通过创新信贷融资，应用债券融资，优化基金支持，完善政府购买，多渠道为养老服务企业提供资金支撑。鼓励将养老服务从业人员和产业人才纳入人才支持目录，从育才、引才、用才等多角度壮大从业队伍。创新监管环境。动员基层政府客观认识、积极服务养老服务企业。服务城市老旧小区的养老服务企业多会面临设施不到位、消防不达标、经营范围受质疑等问题，建议街道和区县卫健、民政、市场监管等条块政府加强统筹协作，积极疏通企业经营堵点，更好发挥便民利民作用。

(四)充分发挥科技创新对老龄社会供需双方的支撑作用，以科技引领应对人口老龄化工作不断提升

科技是应对人口老龄化的重要支撑变量。应积极开发应用康复辅助器具技术、智能照护机器人技术、生物工程技术、新型材料技术以及大数据、物联网等在老龄产业中的研发和集成应用，推动将老龄产品研发制造纳入制造强国发展战略，实现老龄产业的长链条、高标准发展。未来科技创新将快速迭代现有的体系和模式。老年智能产品的快速普及能够极大规避人工成本提高的影响，从而降低老龄社会支出总费用；科技产品也将改变老龄社会的生活环境和社会交往模式，建设有温度的老年友好型未来社会将是科技创新的基本宗旨。“十四五”时期，推动养老服务与智能产品相结合，实现老龄产业链条增长、科技元素增加，搭建起一个虚实结合、智慧共享的应对人口老龄化的综合立体架构。