财政赤字功能新认识及适度化路径探讨

中国财政科学研究院 白景明

2009～2020年，一般公共预算赤字额从9500亿元增至3.76万亿元，增长了2.9倍，同期一般公共预算收入增长1.6倍。(1)本文数据若无特殊说明，均来自历年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》。2019年，赤字额占全国一般公共预算收入比重已达14.5%，其中，中央为20.5%，地方为9.2%。2020年一般公共预算赤字额已相当于2006年一般公共预算收入总额。短期内赤字规模如此急剧扩张可以说世所罕见。对此，人们普遍认为是反周期使然，风险不大，还可再加码。但是，从理论和实践两个角度来看，赤字扩张都属非常之举。就前者而言，有编制预算应坚持黄金法则之说；就后者而言，各国特别是中国都出现过高速经济增长时期赤字连年增长情况。当前我国的赤字增长就是在经济增长率6%左右背景下形成的。显然，赤字扩张绝非单纯反周期所致，背后自有深层次原因。因此，现在有必要认真研究赤字规模为什么会不断扩张这一问题。当前“十四五”即将开启，对赤字扩张成因有一个全面清醒的认识，既有助于合理制定中长期财政规划，也有助于理性运用赤字手段调控经济运行、推动社会事业发展，更有助于管控财政风险。

认识财政赤字规模扩张成因应持系统性思维原则。也就是说解释赤字成因要对赤字形成的全过程有完整了解，要从支出需求扩张的基本压力入手分析问题。否则，极易陷入简单强调某一因素的作用而忽略全局境地。目前，人们大多认为赤字扩张仅是为了逆周期调节，实际上就是陷入了“只见树木不见森林”的境地。

一、赤字预算的编制

赤字预算简单说就是支大于收的预算。了解赤字预算的编制首先应搞清楚什么是财政赤字。我国的财政赤字准确说是一般公共预算赤字。因为我国政府有一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算四本预算。《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)规定只有一般公共预算可以有赤字。财政赤字简单说是财政收支差额，也被称为硬赤字，但实际核定口径比较复杂。我国目前的财政赤字额核定公式是：赤字额=支出总额-收入总额=(一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金)-(一般公共预算收入+从其他预算调入资金+使用结转结余资金)。可见，赤字额多少不仅与当期一般公共预算收入有关，还与结转结余资金和其他预算收入有关。这实际上又表明以下三点。一是一般公共预算赤字是四本预算状况的综合反映。如果从其他预算调入一般公共预算的收入额多，则说明其他预算收支状况较好；反之亦然。二是结转结余资金增减直接影响当期赤字状况。三是超收影响赤字。近年来，虽然一般公共预算收入增长率下行，但年年有超收，这又做大了预算稳定调节基金的盘子。预算稳定调节基金调入一般公共预算形成收入反过来又减缓了赤字增长压力。例如，2020年，中央从预算稳定调节基金调入5300亿元，中央财政赤字为2.78万亿元，前者占后者比重高达19%，实际上是减少了19%的赤字。

赤字预算的编制有特定制度安排。直白说，赤字多少要依规而定，不是想定多少就定多少。所谓依规就是要按照预算管理法规走固定程序，采用科学的方法，秉持合理的原则来核定。赤字额核定属总预算管理范围。一般公共预算总预算由收入预算和支出预算两部分组成。收入预算是预算收入的预计数。一般公共预算收入包括税收收入和非税收入两部分。税收额多少主要决于经济运行状况和税制两大因素。非税收入则主要取决于制度安排。编制收入预算首先要预测经济增长率，以此为依据推算税收总额。编制收入预算时还要分税种预测收入，测算各税种收入时还要考虑相关经济指标情况，如物价变动率、产业结构状况以及税制改革取向等。支出预算要核定支出总额和各类支出预计限额数，所谓限额是指按既定支出标准原则上不得突破的数值。目前，我国支出预算主要是按功能分类编制。现行一般公共预算支出按功能分为33大类，其中，主体部分是24类，包括一般公共服务、教育、卫生、健康、社会保障和就业、节能环保、农林水事务等。可见，支出预算是给各类公共产品供给配置资金，支出总额反映的是对当期公共产品供给总量的资金配置，支出结构反映的是对当期公共产品供给结构的资金配置。支出预算编制的主要依据是经济社会发展规划、支出管理制度、宏观政策取向以及执政理念等。显然，与收入预算相比，支出预算主观性强。具体讲，就是更多地取决于基本制度安排，如各项法律要求；取决于政府是否要扩大公共产品供给规模、提升公共产品质量水平、调整公共产品供给结构，是否要实施逆周期调节政策。

概言之，财政收入多少取决于经济运行势态和收入制度两个因素，且前者分量更重；财政支出多少取决于公共产品需求偏好和供给政策，前者具有持久刚性扩张特点，后者则具有持久弹性约束倾向。

可见，赤字预算是收入预算和支出预算不对称的表现，背后的根本性因素是收入有限性和支出需求无限性之间的矛盾。具体讲，就是收入的市场客观约束和支出的主观扩张偏好间的对立。

既然如此，分析我国赤字扩张的成因就应从收支矛盾入手展开，而不是从赤字扩张有没有空间角度去研究问题。否则，就走入了随意扩张赤字无害的认识误区。

二、我国财政赤字额连年攀升的根本原因

从2009年起，我国实施新一轮积极的财政政策，其后财政赤字额连年攀升至2020年的3.76万亿元高位。据此，人们普遍认为赤字缘起刺激经济增长，仿佛如果经济增长率不下调，赤字就不会扩张了。其实不然。从统计数据看，改革开放至今四十多年只有4年没有赤字，其中大部分年份经济增长率在8%以上。1984年经济增长率高达15.2%，系改革后最高值，当年赤字额为58亿元。20世纪90年代，经济增长率峰值是14.2%(1992年)，当年赤字额为258.8亿元。21世纪头十年，经济增长率峰值是14.21%(2007年)，财政收入增长率高达32.4%(改革后最高值)，但仍有2000亿元赤字。其后赤字额总体上持续攀升，2010年经济增长率为10.6%，当年赤字额破万亿元。这说明财政赤字属常态现象。当然，总体上看，经济增长率低的年份赤字额大；反之，则少些。特别是近十年，经济增长率下调至6%的水平，赤字额升至数万亿元。由此可见，赤字增长并非简单由拉动经济增长所致，背后有更深层次原因。

既然如此，什么是财政赤字发生的深层次原因？从学理角度看，赤字预算是一种制度安排，其内在逻辑是财政收支矛盾。财政收支中的收是为了支，而支出完全是制度安排，具体是公共产品供给制度的派生物，公共产品供给的数量和质量要求决定支出额度。当一个国家公共产品供给制度已定时，财政支出就具有刚性，无论收入状况如何都必须保证既定的公共产品供给承诺。因此，即便是在公共产品供给水平不变的条件下，也会出现赤字预算，因为收入状况不依支出需求而定。当公共产品供给要抬高水平时，政府就要调整收入筹措策略，就要在增加税费和赤字预算两个制度选项中做出选择。因此，概言之，赤字的深层次原因首先是政府提供公共产品时产生的资金短缺。这种资金短缺大致有四种情况：一是预算收入总额满足不了现行稳定性支出需求；二是公共福利制度发生重大变革抬高支出标准或扩大支出范围导致支出需求扩张但预算收入不能相应扩张；三是公共产品供给结构没有发生重大变化，因发生特殊事件(如战争)导致支出需求激增，但预算收入不能相应增加；四是在支出需求总额相对稳定条件下，预算收入大幅减少。第二次世界大战后，欧洲高赤字国家的赤字主要是公共产品供给制度发生变动引起支出政策大幅调整所致。从各国实践看，一般情况下，当预算收入增长较快时，支出需求增长更快，因为抬升公共福利水平需求无止境且随意性强。在预算收入小幅增长或相对稳定条件下，支出需求仍会快速增长。政府为化解社会矛盾，往往会选择赤字预算。我国情况更为复杂，改革开放后各个阶段的赤字有特定成因。

20世纪80年代是改革启动期，改革取向是打破高度集权的计划经济体制，加大市场调节力度。为此，中央向地方放权，允许多种经济形式并存，改革经济管理体制，开始引进外资。在这种背景下，财政既要维持计划经济体制运行所要求的支出，又要为市场取向性改革承担成本，所以，当时基本建设支出占总支出比重年均高达26%，价格补贴支出占比升至11%，基本建设支出中有近60%投向工业部门。这实际上是维持计划经济体制运转的支出，价格补贴支出成为当时支出中的第三大项，意在减缓市场取向性的价格改革带来的震荡，增强消费者应对计划价格向市场价格转变引起的价格上涨承受力。同时，企业亏损补贴占财政收入比重逐步上升，1989年高达20%，其重要成因是承担国有企业走向市场的“学费”。这压低了收入增长率。同期，教科文卫支出占总支出比重又从12.9%升至18.2%。这种新旧体制并存和社会发展双重压力使中国不得不走上赤字预算道路。此外，当时的分权化改革又强化了部门的收入筹措权，预算外资金收入占预算内资金收入的比重从53%升至94%，挤压了预算收入增长空间，人为增强了赤字扩张压力。因此，这段时间赤字额增长了2倍。可见，赤字的形成既有改革和发展成因，也有制度成因。但总体上看，当时的赤字预算主要是推动改革所致。

20世纪90年代是改革后财政赤字增长最快时期。1990～1999年，赤字额从146.4亿元增至1743.5亿元，增长了10.9倍。之所以如此，主要成因有以下三点。一是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制后，市场化改革全面推开并向纵深推进，特别是价格双轨制并为市场价单轨，同期固定资产投资规模在前五年急剧膨胀。这两个因素强力推高物价。1992～1996年，消费物价年均增长率突破10%，其中，1993～1995年年均高达18.6%。高物价虽然抬高了财政收入增长率，但更抬高了支出增长率，1992～1996年赤字额净增了1倍，步入500亿元平台。二是财政收入占国内生产总值(GDP)比重下滑至12%，1994～1996年三年甚至落到10%的水平。但支出需求刚性扩张势态渐强，1994年推出的分税制改革和税制改革并不能快速缓解收支矛盾，只能靠增加赤字来解燃眉之急。三是实施积极的财政政策。1998年初，经济增长显现疲弱势态，同时亚洲爆发金融危机并波及全球，引起总体外需下滑。为此，我国采取积极的财政政策扩大内需稳增长，当年调整预算增发1000亿元长期国债，收入全部用于基础设施建设，中央财政赤字由年初预算的460亿元增至960亿元。1999年再增发1200亿元长期国债用于基础设施建设和固定资产投资，同时调整收入分配政策，增支540多亿元，惠及8400万人。所以，赤字额激增至1743.5亿元。至此，中国的赤字额步入千亿元级平台。

2000年，我国GDP突破10万亿元。2002年，党的十六大召开，提出了全面建设小康社会的目标。2003年召开的党的十六届三中全会又提出五个统筹的发展模式，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的发展、统筹国内发展和对外开放。由此，我国更加注重经济和社会发展之间的平衡与互动，开始重构公共产品供给体系，把提升农村公共服务水平均衡和区域间公共服务水平列为工作重点。2003年，党中央提出了科学发展观这一重大战略思想。2007年，党的十七大把科学发展观写入党章。科学发展观强调，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾。以此为依据，我国正式推进实施基本公共服务均等化战略。因此，解决“三农”问题成为工作重点，提升城市民生保障水平也列为重点工程。在这一背景下，财政支出快速膨胀，2000～2010年年均增长率近18%，为改革后增长最快时期。当时财政收入状况也是改革后的黄金期，年均增长率接近20%。尽管如此，赤字规模反而不断扩张，中央财政赤字占GDP比重从20世纪90年代的不足2%升至2.5%。2009年赤字额高达9500亿元，占当年财政收入比重约14%。2004～2008年年均为23%，从结构角度看，支出膨胀点是基本公共服务。2000～2006年，教科文卫事业费增长1.7倍，社会保障补助支出增长3倍，抚恤和社会福利救济费增长3.2倍。2007～2010年，民生保障支出加速增长，其中，医疗卫生支出年均增长率将近34%，环境保护支出为30%，社会保障支出约为20%，农林水支出为33%。这说明当时财政收入高增长条件下的赤字膨胀主因是基本公共服务支出急剧膨胀。

2012年以后，中国特色社会主义建设进入新时代。此时，总体改革目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，要化解的社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时，经济发展走高质量发展道路。

这些战略安排归根结底就是要抬升公共产品供给水平，并扩大公共产品供给规模。具体讲，国家治理体系和治理能力现代化要求公共产品供给更加遵从公众意志；化解社会主要矛盾要求调整公共产品供给结构，加大扶贫、社会保障和就业、医疗卫生等生存类公共产品供给投入；高质量经济发展模式则要求加大节能环保、科学技术等投入。这必然形成财政支出需求快速扩张曲线。

正是在这种背景条件下，我国出现了支出扩张先导型财政赤字规模膨胀。2013年赤字额为1.2万亿元，2016年突破2万亿元，2020年突破3万亿元。2016年和2017年赤字率达3%，2020年在3.6%以上。从支出结构角度看，支出规模扩张重点主要是生存类公共产品支出和发展类公共产品支出，其中前者膨胀最快。例如，社会保障和就业支出2013～2018年从1.45万亿元增至2.7万亿元，占一般公共预算支出比重从10.3%升至12.2%。又如，医疗卫生与计划生育2013～2018年从8279.9亿元增至15699.7亿元，占一般公共预算支出比重从6%升至7.1%。同期，节能环保支出也以超出总支出增长率1倍的速度增长，从3435亿元增至6297亿元。另一方面，当期重点发展类支出快速增长，保持超过总支出增长率的增长速度，如教育支出2013～2018年从22001亿元增至32222亿元，城乡社区事务支出从11165亿元增至22700亿元。尤为突出的是2017年以后一些重点民生支出呈现跳跃式增长。2017年，财政对企业职工基本养老保险基金的补助增至4641亿元，对城乡居民基本医疗保险基金的补助增至3471亿元，扶贫支出增至3429亿元。2018年，这三项支出继续扩张，分别增长14.1%、27.2%、49.5%。2019年，财政对社会保险基金的补贴又增至1.93万亿元，占一般公共预算支出的比重为9%；2020年，社会保险基金收入中财政补贴收入增至21628亿元。中央财政补助地方专项扶贫资金增长18.9%，2020年该项资金增至1461亿元，连续五年每年增加200亿元。

有必要指出，上述重点民生项目的支出规模膨胀如此之快首先导源于制度取向，但非制度性因素也有不可逆的推动作用。其中最为突出的是人口因素。我国的人口状况具有规模庞大和人口老龄化加速两大特征。公共产品供给首先与人口状况挂钩。因为每个符合条件的人不管其缴纳多少税费都可享受平等的公共产品供给。我国有14亿人口，单是义务教育在校生就突破2亿人，基本医疗卫生要覆盖所有人，贫困人口数千万人，低保人员近7000万人，如此等等。从结构上看，老龄人口已达2.7亿人，预计未来5年将超过美国人口总数。这些因素使中国面临着严峻的财政支出扩张压力。社会保障和就业、医疗卫生两项支出的急剧膨胀，是应对人口状况的突出表现。这也意味着判断支出扩张要尊重社会因素的客观性。

与前三十年不同，2013年后财政运行的背景是经济增长正处换挡期，经济增长率从过去年均10%左右调整至当前6%左右。国内大体量产业扩张率下调，部分产业出现了产能过剩情况，如钢铁、化工、铝业等，消费从排浪式增长转为板块轮动型增长，大体量增长动能如汽车、房地产、互联网等出现阶段性需求相对饱和。国际上贸易保护主义抬头，发达经济体和新兴经济体之间的竞争加剧，新兴经济体之间的市场竞争也在强化。因此，减税降费成为历史性必然选择。与国外相比，我国的减税降费强度大，2013～2017年累计3万亿元，2019年一年即达2万亿元，其中减税额占当年税收总额比重已超过10%。减税降费作为制度性减收与经济增长率下调带来的市场性减收叠加在一起使财政收入增长率深度回调。这拉大了收支缺口，迫使赤字额急剧膨胀。换言之，刚性支出增长与收入下滑叠加在一起构成了赤字增长的强劲压力。2009年以前，赤字增长率逐步趋缓关键因素是收入增长率能够保持在两位数。从目前情况看，历史很难再现。2020年新冠肺炎疫情对国家经济冲击较大，第一季度经济增长率为-6.8%，其后下降幅度虽有所收窄，但形势依旧不容乐观。与此相关联，财政收入骤然萎缩，截至2020年8月，全国税收下降7.6%。依此趋势看，全年税收负增长已成定局。但同时财政支出压力反而增强，一方面生存类公共产品支出需求有增无减，另一方面经济下滑带来了新的反周期性支出需求增长，如就业扶持支出、政府投资支出等。这再度拉大了收支缺口，迫使赤字率升至3.6%以上。

综上所述，可以得出以下三个基本结论。

第一，我国发生财政赤字的大部分年份都是经济和财政收入高增长期。在经济增长率超过10%、财政收入增长率超过20%的年份都有赤字。这充分说明中国的财政赤字有特殊性，属于典型的支出超强扩张拉动型赤字。

第二，我国的财政赤字在不同经济发展阶段具有不同的调控功能。20世纪80年代是经济起飞阶段。此时财政赤字所起作用是助推经济制度变革。20世纪90年代初中期和21世纪头8年处于加速增长期。此时经济过热，财政赤字所起作用更多的是提升经济发展平稳度。20世纪90年代末期和2009年以后的财政赤字所要发挥的作用之一是拉动经济增长。概言之，在应对经济周期方面，中国的财政赤字不是简单的逆周期调节工具，而是深度把控经济运行方向和节奏的政策工具。

第三，进入21世纪，中国的财政赤字明显转型。财政支出扩张针对的是确保基本公共服务扩围提标。头十年财政收入年均增速接近20%，使政府有资本不断提升基本公共服务保障水平。2010年以后中国成为全球第二大经济体，虽然财政收入增速下调至一位数，但增量规模大，如2018年一般公共预算收入增量相当于2000年全年一般公共预算收入总额。这使政府有能力持续推进基本公共服务均等化战略，有能力调整支出结构加大扶贫、环保等支出。当经济增速持续下调时，依然坚持扩大基本民生保障支出规模，赤字增量与这一规模扩张额度保持了高度协调性。这充分说明中国的财政赤字属于公共福利扩张型赤字。从国际经验看，这种赤字极具不可逆性，意味着中国今后的财政赤字规模势必持续扩张。

三、关于未来财政赤字走势的判断

在历经了四十多年的改革开放后，我国经济社会发展格局发生了根本性变化。未来的财政运行使这一变化继续深化。原有的改革思路和发展模式将更加激烈地撞击现行财政制度安排，有促使财政赤字持续增加的态势，这极有可能出现如下几个因果链条。

第一，以人为本的发展模式要求基本公共服务支出增势不减。党的十八大提出“坚持以人为本、执政为民”。从我国的实际情况看，以人为本具体讲就是要让全体人民都能更好地享受到经济增长收益，实现方式是强化政府再分配功能，提升基本公共服务水平，切实保障人民的生存权和发展权。目前，我国虽为全球第二大经济体，但人均GDP刚到1万美元，不仅远低于发达经济体，而且低于诸如俄罗斯、阿根廷等新兴经济体。如果2020年经济负增长，人均GDP又会低于1万美元。同时，人均基本公共服务保障支出更是低于发达经济体乃至部分新兴经济体，因此，我国未来最艰巨的任务或者最迫切需要解决的问题是如何优化公共福利体系，进而坚定全国人民走中国特色社会主义道路的信心。然而要看到，提高14亿人的基本公共服务水平是史无前例的难题。具体分析，财政支出势必形成以下几个扩张点。一是财政对社会保险基金补助支出将高速增长。21世纪初起我国进入老龄化社会，目前60岁以上人口已达2.7亿人，其中1.7亿人为65岁以上人口。未来五年老龄人口数将突破3亿人，其后还将加速增长。我国属于养老金替代率较高国家，且又建立了退休人员基础养老金逐年增长机制。这些因素对养老保障构成了强劲支出增长压力。近年来，一般公共预算支出中养老保障支出快速增长，2019年已突破1.8万亿元，年增加额近2000亿元。从人口老龄化加速趋势和养老保障制度情况看，2020年以后增加额应在2500亿元以上。特别是降低企业养老保险缴费率之后，养老保障水平又不得降低，这实际上形成了新的收支缺口，要求加大一般公共预算对社会保险预算的补助力度。二是医疗卫生支出将高增长。保证14亿人享受基本医疗和公共卫生服务是中国特色社会主义制度优越性的突出表现。这要求财政持续加大投入。2013～2018年，医疗卫生与计划生育支出从8279.9亿元增至15699.7亿元，增幅90%，分别超出教育支出44个百分点、科技支出27个百分点、交通运输支出72个百分点、社会保障和就业支出3个百分点。未来人口老龄化加速、公共卫生体系优化、医疗保障水平抬升和医疗保险缴费增速下调四大因素将迫使医疗卫生支出高速增长。近年来，财政对城乡居民基本医疗保险基金的补助跳跃式增长，已近5000亿元。今后增长强度不会减弱，因为在适龄人口数量增加的条件下保障水平还要提升。2020年新冠肺炎疫情席卷全球，对我国公共卫生体系建设提出了更高要求。因此，未来一段时间内，公共卫生支出投入增长率将会高于近几年8%的水平。三是教育、节能环保、扶贫等支出仍将持续扩张。截至目前，我国各类在校生2亿多人(含学前教育)。从20世纪90年代起教育支出进入高增长时期，近十年年均增速超过8%，占GDP比重已达4%。未来我国青少年人口数增速会下调，但绝对数还会增加。2亿多人的在校生人数短期内不会跌破。按占GDP比重4%推算，今后年度教育支出将在4万亿元以上。如果考虑到要加大学前教育和职业教育投入因素，未来五年教育支出要突破4.5万亿元。同时，节能环保压力和扶贫压力不会减弱。如按年均10%增速推算，未来五年两项支出合计将突破1.5万亿元。总体看，未来五年上述几项刚性必保支出之和将超过13万亿元。如果把城乡社区事务、农林水、公共安全、交通运输中与人的生存密切相关部分考虑进来，必保支出将超过25万亿元，如果再把国际形势挤压下的国防支出、经济调控所需的投资支出、推动创新能力提升的科技支出等的增长率考虑进来，一般公共预算的支出需求基本盘将超过30万亿元。也就是说不管收入多少，30万亿元的支出属必保支出。如果收入跟不上，必须靠发债融资弥补支出。

第二，财政收入增长乏力。2020年一般公共预算收入负增长已成定局。截至2020年8月，全国一般公共预算收入同比下降7.5%；其中，全国税收收入同比下降7.6%，非税收入同比下降7%；税收收入中的增值税下降15.2%，企业所得税下降5.3%，国内消费税下降5.7%。就此趋势看，全年税收同比将下降5%～7%。从国内外经济运行格局和税收政策取向看，与2019年同期相比，2021年税收仍将负增长。因此，税收总额基本盘将回落到15万亿元左右。未来五年，一般公共预算收入总额将呈低水平平稳运行势态，不排除持续萎缩可能。原因主要有以下三点。一是税制改革把增值税和个人所得税两个主体税种的收入增长制度空间大大压缩。二是经济增长下行压力渐强将抑制总体税源扩张，即使大宗商品价格深度下调后回到平稳上涨轨道，也不会大幅推高税收增长率。因为产业结构转变持续推进已改变了中国的税收行业分布格局。三是政府行政事业性收费改革极大地规范了非税收入制度。近年来，一般公共预算收入中的国有资本经营收入持续高增长，累计已达数万亿元。这实际上是国有企业留利充顶当期收入。但这些留利有限，加之后续留利增长后劲渐弱，由此可见，今后非税收入增长空间将大大收缩。综合来看，一般公共预算收入未来将在16万亿元左右，把从政府性基金预算、预算稳定调节基金和结转结余调入收入考虑进来，一般公共预算收入总量将在18万亿元左右。据此并结合前面支出基本盘匡算，一般公共预算收支缺口将达7万亿元左右。

第三，赤字自循环压力。所谓赤字自循环是指发债弥补赤字后，债务还本付息列入财政支出引起的增支反过来又形成赤字增加。我国为弥补赤字，发债产生的利息列入一般公共预算支出。从2009年起实行积极的财政政策至2020年已11年，此间财政赤字不断增长，债务规模相应急剧扩张。我国弥补赤字的政府债务10年内品种占主导地位，还本付息压力近年来渐增。因此，一般公共预算中支出债务付息比重不断上升，增速远超支出总额增速。2017年为23.6%，2018年为18%，分别超出当年支出总额增速16个和10个百分点。2019年，中央财政债务付息支出占中央本级支出的比重为13%，2020年已升至15%，支出绝对额达5399.4亿元，在中央本级各项支出中排第二位。在付息支出规模扩张过程中，其他刚性支出又不能减少，只能靠增加赤字来解决，结果是债务规模和付息规模越来越大，形成赤字扩张自循环。

上述情况表明，未来我国赤字将呈长期化趋势，如何管控赤字相应成为必须认真研究的重大问题。管控赤字涉及认识和操作两大层面多个方面的问题。

在认识层面有两个问题需要讨论解决。

第一，如何看待赤字的性质。改革过程中我国学术界曾开展赤字有害还是有益的讨论。实践中，赤字常态化的客观存在使人们不再担心赤字会发生多大破坏作用，特别是当前经济下行压力增强，增加赤字反周期更成为主流观点。从赤字的形成过程看，赤字本质上就是政府收入筹措的有偿化，赤字越多，国家财政支出的债务化程度越高。可见，使用赤字解决支出问题理应慎重，其关键原因是有偿化筹措政府收入人为加大了公共产品供给成本，实际上是加大了当代人和后代人的负担。所以，不要把赤字看作是“良药”，赤字只能说是困难时期的高成本解困手段。事实上，即便说赤字是“良药”，是药三分毒，最好不用药。既然如此，采用赤字手段时，就要权衡利弊和承受力时间分布，寻求成本收益最大化之策。

第二，不要夸大赤字的作用。凯恩斯主义强调可运用赤字手段刺激经济。这一观点确实丰富了宏观经济学，但对经济理论和决策理念的影响已显现出过度化倾向，仿佛财政赤字可以力挽狂澜快速拉动经济增长，好像财政赤字就是为拉动经济增长而生。其实不然。一个国家或一级财政赤字规模都不可能过大。从经济增长拉动角度看，财政赤字形成的财政支出占总需求比重各国实践上大多不会超过10%，大部分情况是在5%以内。由此看来，财政赤字只能说是小幅助推经济增长。如果从结构角度分析问题，假如财政赤字派生的财政支出大部分是流向消费而不是投资，那么，经济增长拉动力就更低。发达经济体经济增长率从20世纪末至今普遍低于3%，在赤字高峰期时赤字率普遍超过3%，同期年均经济增长率反而低于2%。究其原因，主要是赤字规模持续扩张源于公共福利支出需求特别是社会保障支出需求扩张所致。我国的统计数据也表明，赤字增长率高的时期经济增长率反而低。例如，2009～2020年赤字率波动性增长抬升至3%以上，但经济增长率反而缓步下调，其主要原因也是赤字形成的支出大多流向消费。可见，凯恩斯主义提出的政策主张有效性同各个经济流派的政策主张一样，都是有限的。我们不能陷入凯恩斯主义不能自拔，否则，就会误入长期运用财政赤字拉动经济增长背负巨额债务难以回头的“歧途”。换言之，我们一定要从财政的基本职能出发去认识财政赤字的功能，要看到财政归根结底是公共产品供给的资金配置过程。财政赤字源于公共产品供给需要，调节经济增长是派生作用，不可能成为主导作用。凯恩斯主义的政策主张是在公共福利制度改革尚未推进条件下提出的，只能说是应对工业化条件下的经济波动的短期措施，没有理由被奉为可长期坚持的金科玉律。

从操作层面看，可从如下三个方面入手管控赤字。

第一，优化一般公共预算和政府性基金预算的宏观经济调控功能定位。我国的预算体系包括四本功能各异的预算。《预算法》明确规定一般公共预算是对以税收为主体的财政收入安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的预算且可以列赤字。关于政府性基金预算，《预算法》则规定是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算且该项预算须以收定支。这种功能定位实质上是要求一般公共预算以保障基本公共服务供给为首要任务兼顾反周期，或者说反周期可以体现在基本公共服务供给支出规模变动上，同时也要求政府性基金预算资金只能用于投资性支出。因此，一般公共支出预算赤字规模的变动首先依基本公共服务供给制度安排的需求而定。当经济处于低迷状态时，可以通过扩大基本公共服务供给、抬升供给标准来反周期。此时的赤字扩张本质上属于公共福利改善，具有反推经济增长作用。但任何一项公共福利水平一旦抬升都会居高不下。可见，如果把赤字扩张当作反周期的主要政策工具，最后势必把财政支出推向无度扩张轨道。所以，在宏观经济调控方面，一般公共预算应定位在适度协同上。相比较而言，政府性基金预算可以更多地发挥反周期作用。首先，政府性基金预算支出的投资性支出具有需求扩张拉动率高的特征。因为投资前可通过购进原材料带动上游产业发展后，再通过增加就业带动消费扩张。其次，政府性基金预算支出规模变动弹性大。在经济低迷时，可通过举债融资超前发展拉动经济增长。当前，大幅扩大专项债规模发展相关事业充分体现了这点。最后，政府性基金预算以收定支实际上比一般公共预算支出风险更低，更具内敛性。例如，当前扩大专项债规模发展项目，专项债要市场化发行，如果发不出去就不能发展项目且指标不结转下年，这实际上就是一种风险控制机制，体现出政府性基金支出的内敛性。鉴于此，今后反周期调控经济，应坚持主要依靠扩张政府性基金支出来拉动经济增长，一般公共预算适度扩张刺激消费反推供给扩张的原则来定调财政政策。

第二，在预算编制环节明确列示赤字资金流向。目前，我国的赤字管理可以说相当粗放，突出表现在预算管理的相关法规中没有明确规定赤字使用方向。《预算法》第三十四条规定，中央一般公共预算中必需的部分资金可以通过举借国内外债务等方式筹措，其暗含的意思是可以列赤字，但未界定什么是必需的资金，具体到地方各级预算也只是说部分建设性资金可举债融资，含义是可列赤字。但《预算法》通篇没有解释什么是财政赤字，更没有说什么情况下可以列赤字。与之相对应，《中华人民共和国预算法实施条例》也就无从谈起如何管理赤字。这种制度安排实际上表明赤字增长没有明确的约束机制。必须看到，这不符合现代财政制度所强调的预算管理规范，理应改革。现在应该明确一个原则，即列赤字不违法但要说明理由、列示资金流向，否则就等于承认列赤字的随意性。为此，今后列赤字应区分不同情况说明赤字成因，对支出不减但收入下降引起的赤字要具体说明收入下降程度和减收的理由；对支出增长收入下降或增量不够引起的赤字，应具体说明支出增长的依据和结构。具体来讲，就是要说明支出增长究竟是发生在部门预算上还是在政府预算上(如转移支付增长)，这些增长究竟有哪些政策和制度变革依据。这实际上就是要通过讲清资金流向来说明赤字的必要性和合理性。

第三，加强支出宏观预测。《预算法》明确规定收支预测是各级预算编制的依据之一，但现状是各级政府编制预算时往往重视收入预测轻视支出预测。因此，支出预算总是走不出基数加增长的“怪圈”。这使赤字额度的确定失去了具体支出核算基础，因而也就无法向公众解释清楚赤字的成因和资金流向。长此以往，公共财政的公信力难免受影响。显然，必须加强财政支出预测，做到这点应从支出总体格局变动分析。具体来讲，就是要先从客观因素约束出发对各类支出需求做出合理判断，并以此为依据对支出总额和支出结构做出推断。中央财政是总体支出政策的制定者和评价者。在这方面，中央财政应率先探索。我国即将进入“十四五”时期，总体来看，支出结构有必要做出战略性调整。但这首先要以科学预测支出为依据，政策取向则居第二位。为此，中央财政应站位全局，并长期采用因素法对各项民生支出需求进行预测分析。例如，教育可选取适龄人口数、适龄人口区域分布、劳动力成本、教学设施维护价格等因素进行支出预测。又如，医疗卫生可选取人口总量、人口结构、各类疾病发生率、医疗费用价格、疾病发生区域分布等因素进行支出预测。其他类支出，如养老保障、环境保护、交通运输、农林水事务等可依此模式开展支出预测。当这些类别支出预测做完后，就可找出支出总额变动底线，而这一底线恰好也是推测赤字变动的基本依据之一。总之，我们要通过加强支出预测来找寻赤字变动的必然性和客观性，以避免盲目列赤字。