欧洲国家公园管理分区模式研究

寇梦茜 吴承照

自1909年瑞典建立第1个国家公园至今，欧洲已拥有516个国家公园，总面积325 000 km2，分布于41个国家，占欧洲总国土面积的3.2%。欧洲国家均遵循世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，简称IUCN）保护地分类体系，绝大部分欧洲国家公园隶属于II类（国家公园）自然保护地，仅少部分欧洲国家公园为适应其未来发展被划定为其他类别自然保护地，例如：土耳其约兹加特·卡姆利吉国家公园隶属于III类自然保护地，芬兰帕拉斯·乌纳斯图普里国家公园隶属于IV类自然保护地，英国威尔士斯诺多尼亚国家公园隶属于V类自然保护地[1]11。国家公园类别划分的不同直接导致了其管理模式的巨大差异。以英国国家公园为例，保护范围内的主要资源为文化景观[1]20，管理中并不存在明确的分区模式，主要采用多类型保护地叠加的管理方式，依据不同资源设置特别保护区、湿地保护区、区域重要地质遗迹与地质观测保护区等区域[2]。而隶属于II类自然保护地的欧洲国家公园则更侧重其范围内完整生态系统的保护，具有明确且不重叠的管理分区模式，以上特征同中国国家公园相近。因此，笔者以隶属于II类自然保护地的欧洲国家公园为例，分析其管理分区特点，并结合中国国情对中国国家公园管理分区提出相关建议（表1）。

表1 欧洲国家公园基本信息一览表[3]Tab. 1 Basic information of European national parks[3]

1 欧洲国家公园管理分区的总体特征

欧洲国家公园管理分区总体上可分为3种模式（图1）：1）2类分区，即严格保护区域与发展管控区域；2）3类分区，即严格保护区域、过渡区域及发展管控区域，此类分区最为常见；3）4类分区，即划分为严格保护区域、过渡区域、发展管控区域及其他功能区域。通过数据统计（表2），绝大部分欧洲国家公园的严格保护区域与过渡区域面积总和占比较高。可见尽管管理分区模式不尽相同，各国家公园在划定过程中均将自然资源严格保护作为首要原则。

1 欧洲国家公园管理分区体系示意Types of European national park zoning system

表2 部分欧洲国家公园分区[4-5]Tab. 2 Zoning of some European national parks[4-5]

为选择最具代表性的相应案例，笔者依据以下条件对各欧洲国家进行筛选：1）具有丰富的国家公园管理经验，即国家公园总数量≥10个且总面积＞10 000 km2；2）国家公园在国家自然保护体系中占有重要位置，即国家公园国土面积占比＞1%；3）与中国国家公园相近，即国家公园隶属于II类自然保护地。同时结合案例需求，笔者对法国、德国、意大利3个国家进行详细阐述。

对比3个国家的国家公园基本信息可知，这些国家公园设立目的包括生态保育、社区发展和社会福利3项，但从各国公布的设立目的排序可见各国国家公园的侧重各不相同。国家公园管理分区模式与其管理体制息息相关：法国国家公园由国家公共行政机构统一管理[6]，采用自上而下型管理模式，《环境法》明确规定了2类分区的定义与管理章程；德国国家公园主要由各州政府管辖，采用地方自治型管理模式，国家公园专项提案提出了3类分区的建议与规划流程；意大利则由各国家公园管理局主要协调管理，采用综合型管理模式，《保护区框架法案》中明确规定了4类分区的定义与管理章程（表3）。因此，当地方政府或基层管理机构拥有越多的管理权力时，国家公园管理分区的划分则越细致。

表3 欧洲主要国家国家公园管理分区对比[7-10]Tab. 3 Comparison of European main national park zoning systems[7-10]

2 欧洲主要国家国家公园管理分区模式形成背景

2.1 法国国家公园管理分区模式

基于自上而下型的管理体制，法国国家公园管理分区模式设立之初依据保护与发展2类基本功能分为2类分区，但各区域的管理目标随时间有较大转变。最初法国国家公园划分为中心区域与周边区域：中心区域旨在生态保护，在其范围内限制或禁止人类活动；周边区域旨在促进经济、社会和文化发展，在其范围内管理较为宽松，有时甚至不被视作国家公园的一部分，为国家公园长远发展带来了诸多问题。此后，法国国家公园在2006年改革中以核心区（法语：cœurs de parc）替代了中心区域，同时规定一个国家公园可以拥有若干个核心区，其管理目标是保护自然、文化和景观遗产。周边区域划定为合作区（法语：aires d'adhésion），通常是周边市镇部分或全部领土，是国家公园不可或缺的组成部分。合作区具有重要的地理连续性或核心生态连带性，同时需要当地居民遵守国家公园宪章并自愿为其保护做出贡献[11]，秉持自然保护基本原则进行可持续发展。

据《环境法》相关规定，核心区内通常情况下禁止狩猎、捕捞、商业活动、不可再生资源开采、水资源利用、交通设施建设、低空飞行（距地面＜1 000 m）以及任何可能影响动植物自然演进的活动，更广泛地说，是禁止开展一切可能改变国家公园性质的活动。另外，法律规定国家公园应保障核心区永久居民的权益，满足其基本生存条件，维持其资源利用权利。同时居民也需依据章程规范农业、牧业及林业活动。合作区内对工程建设进行严格管控，除城镇用地外原则上禁止工程建设。但在特殊情况下，某些建设项目经科学委员会评估通过后可予以授权。

通过法国国家公园分区面积统计，核心区占比为3%～60%（表4），随着国家公园自然资源数量与质量逐渐递增，可见不同国家公园管理分区划定中均充分考量自身情况，基于自然资源与社区发展情况的不同，在生物多样性保护与可持续发展之间保持着微妙的平衡。以法国蔚蓝海岸国家公园为例（图2、3），该国家公园拥有陆地与海洋2类自然资源，其中核心区占比为32.91%，包括陆地核心区（85 km2）与海洋核心区（435 km2）；合作区占比为67.09%，包括陆地合作区（82 km2）与海洋合作区（978 km2）[6]。在此基础上，该国家公园还设立了入海口监测区、加强保护区（受限制的捕捞区）、禁止捕捞区域、禁止狩猎区域等功能区域以加强自然资源保护。

2 法国蔚蓝海岸国家公园管理分区[12]Zoning map of Parc National des Calanques[12]

3 法国蔚蓝海岸国家公园核心区分布[13]Core area zoning map of Parc National des Calanques[13]

表4 法国国家公园分区统计[6]Tab. 4 Statistics of zones in French national parks[6]

2.2 德国国家公园管理分区体系

德国国家公园采用地方自治型管理模式，州政府拥有最高管理权，遵循德国联邦自然保 护 局（德语：Bundesamt für Naturschutz，简称BfN）颁布的相关法律法规。《国家公园结构及内容提案》建议依据保护等级的不同将国家公园划分为自然演进区（德语：Naturdynamikzone）、 管控区（德语：P flegezone）、发展区（德语：Entwicklungszone）3个区域，允许州政府结合国家公园本身特质进行灵活调整。

德国国家公园秉持“让自然成为自然”的设立理念[14]，将自然生态系统保护置于管理目标首位。通过分区面积统计（表5），1/3的国家公园满足IUCN制定的核心区占比达到75%的规定，其他国家公园通过未来的管理计划正在逐步接近这个目标。

表5 德国国家公园分区统计[9]Tab. 5 Statistics of zones in German national parks[9]

德国国家公园管理分区模式中自然演进区、管控区和发展区保护等级依次递减。自然演进区的首要目标是保护自然或半自然生态系统，范围内仅允许进行生态环境观察，严格限制人类活动。管控区围绕自然演进区设置，主要用于保护适量活动影响下的生态系统与广泛的文化景观，包括各种典型的自然物种及其栖息地，范围内允许进行生态环境观察、研究站建设、环境教育与休闲旅游等活动。发展区围绕管控区设置，范围内允许在生态保育的前提下实现可持续发展，增加了定居点建设与信息服务等活动（图4）[15]。在实际管理中，一些国家公园会依据自身情况在3类分区中进一步细分。以巴伐利亚森林国家公园为例（图5），发展区范围内依据发展强度的不同分为2a、2b、2c 3个不同保护等级的区域。

4 德国国家公园分区活动管理[15]Zoning activity management of German national parks[15]

5 德国巴伐利亚森林国家公园管理分区[16]Zoning map of Nationalpark Bayerischer Wald[16]

2.3 意大利国家公园管理分区体系

意大利国家公园采用综合型管理模式，由各国家公园管理局主要管理，受到意大利自然与海洋保护总局（意大利语：Direzione generale per la protezione della natura e del mare，简称PNM）的监督，并遵循国家相应的法律法规。《保护区框架法案》中明确规定，国家公园依据保护等级由高至低划分为A、B、C、D 4类区域。A区是严格自然保护区（意大利语：Riserva Integrale），范围内自然环境得到全面保护，除科学研究外不允许人类活动。B区是生态保育区（意大利语：Riserva Generale），范围内禁止新建、扩建或改建，但通常允许建设必要基础设施，允许国家公园管理局实施自然资源管理干预措施，例如：病虫害防治、入侵物种管理等。C区是保护区（意大利语：Pianificazione），在生态保育的前提下允许进行低影响性活动，例如：有机农业、传统牧业以及自然物产捕捞与采集，鼓励使用优质工艺生产，且范围内允许开展国家公园管理局授权的旅游规划。D区是发展区（意大利语：Sviluppo），范围内以建成区为主，允许进行可持续发展，并制定有相应的市政发展计划。作为意大利国家公园生态系统中唯一促进经济与社会发展的区域，发展区的首要目标是改善当地社区的社会文化生活并提升公园访客的游憩体验，因此范围内允许开展更为广泛的活动[10,17]。

通过部分数据收集（表6），发现并非所有意大利国家公园均划分为4类分区。依据不同的资源现状与保护目标，有些国家公园将C区与D区合并为1个区域，例如潘泰莱里亚岛国家公园与拉戈内格罗国家公园。另外，在4类分区的基础上可进行进一步划分，以意大利多洛米蒂国家公园为例（图6），依据保护等级的不同将B类生态保育区中分为B1与B2 2类。这种灵活的划分方式也便于国家公园的日常管理与维护。

6 意大利多洛米蒂国家公园管理分区[19]Zoning map of Parco Nazionale delle Dolomiti Belluneswi[19]

表6 部分意大利国家公园分区统计[18]Tab. 6 Statistics of zones in Italian national parks[18]

相比法国与德国，意大利国家公园的管理分区更为细致。同时《保护区框架法案》中也就分区管理进行了明确规定，例如：生态保育区的林地允许部分砍伐；部分区域允许进行规范化放牧；可以采摘野生水果和其他林产品等。规定中明确指出国家公园内批准的农业是传统的非密集型种植业以及优质的非密集型畜牧业（包括绵羊和牛）。

3 欧洲国家公园管理分区模式的启示

国家公园管理分区模式是国家公园保护与发展的前提。在中国国家公园的发展进程中，研究并借鉴欧洲国家公园的成熟经验具有重要意义。

3.1 管理分区的复合性

国家公园内的人类活动复杂多元，并不能依据其空间分布进行明确划分，例如：意大利国家公园划分类型中，C类保护区兼具旅游、游憩与农业利用等功能，D类发展区则侧重社区发展与旅游服务等功能，两者均具有复合型功能。目前，中国国家公园管理分区模式尚处于摸索阶段，现有的分区方式尚显单一，例如：传统利用区聚焦于当地居民的生产、生活，科教游憩区则关注科学研究与游客体验。但事实上国家公园内的社区发展与游憩活动息息相关，在规划中并不能将二者割裂开来。因此，建议在中国国家公园管理分区模式中综合考虑游憩规划和可持续农业发展等项目的复合利用，依据保护等级、开发强度、社区发展等综合因素对国家公园进行划分。

3.2 管理分区的灵活性

国家公园的管理分区并非一成不变，例如：3类分区的德国国家公园中存在将管控区与发展区合二为一的情况；4类分区的意大利国家公园中存在将C保护区与D发展区合二为一的情况。这种基于国家公园自身需求的改变，使得国家公园的管理更为快捷高效。因此建议在一类分区面积较小或无须设置某一类分区的情况下，可对管理分区体系进行简化，依据自身资源保护需要进行灵活规划。

3.3 管理分区的可操作性

欧洲国家公园的管理分区并不局限于表面，通常会依据国家公园内的管理需求，在某一类分区中再进一步划分以便于日常管理与维护，例如：德国巴伐利亚森林国家公园依据不同发展强度将发展区分为2a、2b、2c 3个区域；意大利多洛米蒂国家公园依据保护等级的不同将B类生态保育区分为B1与B2 2类。因此，建议中国国家公园在2类分区的基础上，依据资源分布现状与保护需求将各分区进一步细化，每个大类分区中再细分为多个小类分区，将国家公园的保护管理目标、功能、政策通过分区落实到位。此外，《国家公园功能分区规范》（LY/T 2933—2018）中缺少各区域相对应的具体管理规定，例如可授权传统生产项目名录、可授权游憩活动项目名录等。因此，中国国家公园管理分区模式及相关规定的可操作性需要多方面的提升。

3.4 中国国家公园分区方案建议

综合以上建议，笔者对目前中国国家公园管理分区类型予以修改，并将划定区域重新定义（表7）。综合考虑资源利用功能复合性、目标约束性要求，在二区划分的原则性要求基础上，提出在严格控制区下分荒野保护区和生态保育区，在一般控制区下分保护利用区和综合发展区，其中保护利用区可进行可持续农业与生态游憩活动，综合发展区可进行完善服务功能和社区发展的可持续性建设①。

表7 中国国家公园建议管理分区类型Tab. 7 Proposed zoning system in China national park

注释(Note)：

① 全文国家公园名称的外文均为当国语言。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1由作者绘制；图2引自参考文献[12]；图3引自参考文献[13]；图4改绘自参考文献[15]；图5引自参考文献[16]；图6引自参考文献[19]；表1由作者根据参考文献[3]整理；表2由作者根据参考文献[4-5]整理；表3由作者根据参考文献[7-10]整理；表4由作者根据参考文献[6]整理；表5由作者根据参考文献[9]整理；表6由作者根据参考文献[18]整理；表7由作者根据参考文献[20]整理。