国家公园分区规划演变及其发展趋势

赵智聪 彭琳

分区是实施规划管理目标的基本工具和手段[1]。目前已经被广泛应用于城乡规划、自然保护地管理、地理学研究等各个领域。在自然保护地尤其是国家公园规划领域，分区思想与技术的演变一方面反映了人们对自然界和人类社会不断认识的过程，另一方面也呈现出自然资源管理需求的不断变化。中国国家公园体制试点将于2020年结束，各国家公园体制试点区和潜在的国家公园区域都面对资源综合性强、人文社会经济要素复杂、保护管理难度大的局面。从自然保护地领域的历史发展进程上分析，保护地规划的重要作用已十分显著，其中的分区规划更成为保护管理的有力工具。

1 国家公园分区规划发展演进

1.1 “分区”的多学科缘起

在西方社会，分区（zoning）一词起源于20世纪30年代的美国，美国第1个综合分区是在波士顿完成的，而第1个“分区委员会”成立于纽约[2]。分区问题的提出是源于当时对“摩天大楼”的负面影响的考虑，进而演化为对城市工业用地等如何布局的讨论。目前，在美国的规划体系中，分区已经成为众所周知的概念，也伴随许多伦理和技术层面的争论。“分区的基本思想是将存在潜在矛盾的土地利用方式分隔开。通过这种分隔，财产拥有者的利益将得到保护，而土地的价值也将得以稳固。”[3]

中国首见于文献记载的“分区”“区划”等术语出现在20世纪30年代的气象和地理学领域[4]。之后在自然地理领域，区划成为被较为广泛探讨的科学问题，其关注的焦点在于如何认识中国的国土空间的基本特征[5]。这一阶段的区划研究，并未与政策制定产生直接连接，是地理学研究中对自然本底建立基本认知的阶段。20世纪50年代，分区出现在经济地理领域，即“经济地理分区”“经济地理区划”的研究[6-7]。与政策和管理产生直接联系的研究首见于林业生产领域，“伐区区划”的工作直接指导了森林采伐作业[8]。类似的还有农业区划的研究[9]。中国城市规划领域的分区规划是城市规划实践发展到一定阶段的产物，在20世纪80年代受到行业和学界的普遍关注[10-12]。

1.2 “分区”在世界国家公园与自然保护地领域的应用与演变

分区的思想在国家公园和自然保护地管理方面也得到广泛应用，其主要分区模式的演变主要经历了3个阶段。1）20世纪30—40年代，基于保护生物学的研究，以自然保护区为代表的自然保护地采用了“核心区—缓冲区”的分区模式，在空间分布上多呈现出两圈的“圈层式”布局结构；2）20世纪70—80年代，在联合国教科文组织生物圈保护区（biosphere reserves）的推动下，两圈的圈层式结构发展为“核心区—缓冲区—过渡区”的3圈层模式，增加的过渡区被用以作为自然保护地和发展区域之间的屏障，缓解发展区域带来的冲击和负面影响；3）20世纪80年代，以美国国家公园为代表的总体管理规划（general management plan）中，采用了“综合资源保护和开发利用”的分区模式，分区目的逐渐由圈层式结构反映的各区主要功能，转变为为管理服务的反映各区不同管理政策。

世界国家公园运动的发展历程证明，分区是实现国家公园规划管理目标的重要手段，能够有效缓解人地矛盾并最大程度实现国家公园内自然资源保护和可持续利用。目前，世界各国根据实际国情和保护地管理问题采用了不同的分区模式，区划依据主要包括自然地理和生态学特征、访客体验和游憩承载力、土地权属和利用分类等方面。

1.3 “分区”在中国自然保护地的应用与发展

中国在自然保护领域首先开始分区讨论的是自然保护区的功能分区问题。自20世纪90年代，卧龙自然保护区的功能分区的研究见于期刊后，自然保护区保护管理中应用的功能分区方法，就是“核心区—缓冲区—实验区”3圈层模式[13]。可以认为，自然保护区的功能分区是以资源保护为首要目标的管控型分区，这一点在《中华人民共和国自然保护区条例》《自然保护区总体规划技术规程》（GB/T 20399—2006）和《自然保护区功能区划技术规程》（LY/T 1764—2008）中均有阐释。对于自然保护区分区管理的研究，多位学者都提出了现行分区模式与方法所存在的管理规定过于僵化、不能随自身和社会经济发展而进行动态调整、应加入多目标适应性分析、科学性不足、弹性不足等问题，并进行了讨论[14-16]。

风景名胜区规划分区的出现较自然保护区稍晚。按照《风景名胜区规划规范》对于分区规划的规定，风景名胜区分区规划已经在一定程度上体现出“综合资源保护和开发利用”的特点，即分区是基于多目标展开的，但仍然给单一目标的分区保留了应用空间。相较而言，风景名胜区的规划分区拥有更多层次，对于自然和人文资源的保护与利用方式更为综合。

在实际操作中，风景名胜区总体规划中的保护分区多采用传统的圈层模式，而调节功能特征的功能分区则相对灵活。两者通常分为两张图纸表达，但在实际空间上却是相互交叠的，这就造成了在同一空间中存在不同资源保护等级要求或资源利用类型要求的局面。虽然在规划操作和结果呈现上较为规范，但给实际管理带来隐患。另一种思路则是将2种分区相融合，例如黄山风景名胜区总体规划，采用了保护与利用分区相互嵌套的空间结构[17]。该模式统合了保护分区与功能分区，对每个分区执行相同管理标准和管制措施。

目前中国各类自然保护地规划中，编制依据清晰且审批级别最高的即为上述“国家级自然保护区总体规划”和“国家级风景名胜区总体规划”，两者均由国务院批准实施，并在国家法规中对分区提出了具体要求。其他各种类型的自然保护地如森林公园、地质公园、湿地公园等，其分区规划的法定依据级别较低，分区模式与分区方法都源于上述2类自然保护地。

2 部分国家公园现行分区模式分析

世界各国国家公园分区规划都随其本国国家公园体制和规划制度的发展而产生变化，分区模式也因为要解决不同的保护利用矛盾而呈现出各自特点。以下选取部分较为有代表性的国家公园的现行分区模式进行阐述与分析，其中，美国国家公园系统中选取了优胜美地国家公园（Yosemite National Park）和奥林匹克国家公园（Olympic National Park），前者代表了美国国家公园较为传统的分区规划模式，而后者则反映了近年分区规划方法中的多方案比较和公众咨询等新趋势；德国贝希特斯加登国家公园（德语：Nationalpark Berchtesgaden）的分区规划反映了“动态分区”的思想；新西兰汤加里罗国家公园（Tongariro National Park）分区规划中提出了“管理分区”和“特殊分区”的明确概念，反映出分区规划对实际问题的直接应对；日本知床国家公园（Shiretoko National Park，日语：知床国立公園）分区规划体现出当“私有土地”存在不同保护价值时，在不同分区中明确了管控方式。这些案例既反映了现行国家公园分区的主要方式，也在一定程度上反映了国家公园分区的未来发展趋势。

2.1 美国国家公园分区规划

美国每一处国家公园的总体管理规划中，几乎都有关于分区规划的内容。但作为规划和管理主要依据的《美国国家公园管理政策》和《总体管理规划动态资源手册》中均没有对管理分区的类型或名称进行指定，而是由规划编制方和公园管理者依据每个公园的资源条件和利用方式共同协商后设定。

2.1.1 优胜美地国家公园

优胜美地国家公园位于美国加利福尼亚州，是美国国家公园体系中成立较早、面积较大、资源价值极高、管理综合性很强的几个国家公园之一，在美国国家公园体系中占有重要地位，也是世界知名的世界自然与文化遗产地。

现行总体管理规划编制于20世纪80年代，该规划中包括了分区规划，将全园分为自然区（natural zone）、文化区（cultural zone）、发展区（development zone）和特殊使用区（special use zone）共4个大区、8个小区（图1）[18]。这一分区结果体现了对资源的综合保护管理的思想，强调分区划定的基本依据是各不相同的管理目标。这是美国国家公园规划制度中普遍采用的分区规划方法。该方法基于对国家公园自然文化资源的基本认识和对其空间分布的调查研究，在设定总体管理目标、各类资源管理目标及访客管理目标后，提出分区规划。作为指导管理政策制定的基础，在与公园愿景保持一致并保护基础性资源和价值的前提下，将公园范围内的地域划分为多种管理分区，其关键依据是不同的资源条件和访客利用方式，二者同等重要。同时也在空间上界定了各地块在资源管理强度、人类利用强度等方面的基本原则。

1 优胜美地国家公园分区规划Zoning for Yosemite National Park

需要强调的是，发展区和特殊使用区占用的土地占全园的比例极低，这在美国国家公园总体管理规划中具有典型意义。发展区用于满足访客利用和公园运行的需求，并将尽可能减少占用空间以实现公园的管理目标。公园中的特殊使用区是指水资源贮存区，这片区域根据《瑞克法案》（Raker Act）交由旧金山市水务部门管理①。特殊使用区是优胜美地国家公园面临自身的特殊情况时的特殊处理，并不适用于其他国家公园。

尽管在美国国家公园体系的相关政策文件中，没有明确提出供访客使用和基础设施建设的用地占比标准，但考察美国国家公园总体管理规划中的分区规划，这一特征并不少见。

2.1.2 奥林匹克国家公园

奥林匹克国家公园建立于1938年，位于美国华盛顿州，包括冰川和高山、太平洋海岸、温带雨林3类不同的生态系统，是世界遗产地和国际生物圈保护区。

该分区规划将奥林匹克国家公园分为3个大区、8个小区。除对分区作概念描述（表1）外，规划中还对各分区在规划期内的自然资源理想状态、文化资源理想状态、访客机会、与其他访客相遇的可能性、自然教育、家畜利用、划船、适当的设施建设、小径、道路与停车场、露营设施和露营地等内容进行了详细规定。

表1 奥林匹克国家公园分区概念Tab. 1 Zoning concept for the Olympic National Park

该分区规划与优胜美地国家公园类似，拥有占比极低的利用区。奥林匹克国家公园分区规划中，95%以上的面积为荒野地（wilderness）。因为实际利用区（即近端区）与荒野区占比相差悬殊，无法在一张图纸中清晰表达，以至于在规划文件中，没有一张图纸来反映总体的分区状况，而是在全园框定了14处不同片区，用分图的形式对各片区进行了分区规划，即在这14个片区中体现了完整的分区分类，而其他区域则均为荒野区。

该分区规划的另一特殊性体现在规划过程方面，与优胜美地国家公园分区规划不同的是，奥林匹克国家公园总体管理规划经过了长时间的公众咨询过程，大规模的正式公开咨询相继于2001、2002和2006年进行②。最终规划方案发布之前的过程文件中展示了分区规划中每个片区都制定了4个备选方案（图2），4个备选方案中方案A为“无为方案”（no-action），是不改变现状管理的方案，总体上作为其他方案对照方案；方案B强调自然和文化资源的保护，将国家公园作为大尺度生态系统予以保护，强调其荒野价值，减少设施数量以降低访客人数；方案C强调访客利用机会，在确保自然文化资源得到应有保护前提下，相比于方案B容许更多数量的访客服务设施和近端区访客量；方案D是国家公园管理局推荐方案，是对上述3个方案的整合，目标是兼顾资源的有效保护和访客体验的强化。

2 奥林匹克国家公园Elwha片区分区规划的4个备选方案Four alternatives for zoning of Elwha in Olympic National Park

实际上，4种备选方案主要考虑的都是近端区，也就是利用区的可能性，在总体管理规划中，并没有为占95%地域面积的荒野地提供备选方案。同时，规划强调，目标和愿景是在充分公众咨询后达成的一致意见，4种备选方案都符合总体管理规划对于目标和愿景的设定，即它们都能够确保资源得到保护并满足公众访问的基本需求；而4种方案只是在符合目标和愿景的程度上有所不同。虽然国家公园管理局给出了推荐方案，但是实际执行哪个方案要根据未来资金和其他可能的更为细微的环境状况来决定③。

另外值得注意的是，按照美国国家公园相关法律法规，在规划确定了分区及其管理政策后，国家公园园长仍然可以根据《园长纲要》（Superintendent's Compendium），按照实际情况对国家公园内的特定区域实行关闭，限制利用或提出其他限制或管制措施。这一点，在其总体管理规划中也有明确阐述④。

2.2 德国贝希特斯加登国家公园分区规划

德国贝希特斯加登国家公园建立于1978年，位于德国东南部的巴伐利亚州，是德国境内阿尔卑斯山地区最早的保护地之一。国家公园内的德国第二高峰瓦茨曼山和国王湖都是知名的风景圣地。

贝希特斯加登国家公园的总体管理规划编制于2001年，其规划成果已正式出版。在分区部分，划分为3个分区⑤。1）核心区，严格保护生态系统的自然动态过程，杜绝任何人为管理。国家公园建园30年之后，此类功能区覆盖面积应不低于国家公园总面积的75%。2）保育区，此区可开展许多临时性的管理活动，如关闭林区公路或清除外来物种，恢复受扰动区。该区要在30年内逐步恢复为核心区。3）管理区，该区充当国家公园及其周边文化景观之间的缓冲区这一角色，允许实施永久性的管理活动。该类功能区的面积最多不能超过国家公园总面积的25%（图3）。

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3 贝希特斯加登国家公园分区规划Zoning for Berchtesgaden National Park

从分区规划图纸中不难看出，该国家公园分区规划基本遵从了“核心区—缓冲区—实验区”的三分法原则，其特殊性在于以下2个方面。

1）对核心区明确提出了人为管理活动的限制，提出该区域应维持自然活动，包括控制森林病虫害在内的任何自然资源管理措施都是禁止的，需要让森林等生态系统进行自然的演替。但是，规划提出了2类特殊活动的例外情况：①“在合理的特殊情况下，可以对该区域的访客活动进行监管”，也就是说，该区域允许访客活动的进入，“访客必须在规定的道路或路线上活动”，访客活动将受到严格的监督、监测和管理，以控制人为产生的负面影响。②对于传统的、广泛区域内的放牧活动是允许的，规划提出了“在核心区内有关放牧权利的原有法律地位均保持不变”的规定。

2）对于保育区，提出了“动态分区”的概念和途径。这一分区中划分出了“永久维护区”和“临时维护区”。前者允许更大规模的访客活动、科学研究活动和管理活动，尤其强调了传统放牧的利用方法应当被保留和适当的管理。对于后者，其管理措施制定的出发点是“在最迟10年后将该区域划为核心区”，提出了对有蹄类动物进行管理的措施，以恢复森林生态系统的自然演替状态，并尽快让该区域得以脱离人类管理活动而实现核心区所要求的“自然状态”。同时，该区域要求每年进行评估，以确保及时调整措施，保证该区域目标的实现。

2.3 新西兰汤加里罗国家公园分区规划

新西兰汤加里罗国家公园是新西兰的第一个国家公园。按照新西兰1980年颁布的《国家公园法》（National Park Act）的要求，于2005年完成了总体管理规划的编制。该国家公园规划中的分区规划明确提出了“特殊区域”和“管理分区”的概念。作为管理分区的特殊区域并没有覆盖国家公园的全部范围，特殊区域包括了荒野区（wilderness areas）、原始区（pristine areas）和设施便利区（amenities areas），占国家公园总面积的约30%，在其分区规划中，对上述特殊区域提出了较为细致的要求[19]（图4）。

4 汤加里罗国家公园分区规划（特殊区域）Zoning for Tongariro National Park (special zones)

荒野区被分为2个片区，是国家公园中“自然度”最高（at the most natural level）的地方，这一特殊区域的划定，是为了更好地平衡保护和游憩利用。规划认为，在荒野区中，人们要寻找孤独感和独立的体验，因此，该区域不允许特许经营商提供服务。在荒野区中，不允许提供机动车、道路、小木屋或其他设施，直升机的使用仅限需要紧急救护、科学研究或管理确有需求的时候。

原始区域也包括2个片区，分别是国家公园内汤加里罗山（Mount Tongariro）和鲁阿佩胡山（Mount Ruapehu）的高山地段。这2个地段因为其本身的原始性以及非凡的自然景观和重要的历史文化价值而被划入原始区域，只允许保证访客安全的必要措施。特许经营提供的设施建设、增加滑雪运动机会的任何申请、直升机或雪车等的使用都被禁止，并为禁止条款中例外现象的可能发生设定了较为严格的程序性条款，尤其是增加了应向当地原住民咨询并获得同意的规定。对于访客活动的进入，规定了只有规模很小的团队可以进入，需要配备有资质的向导，每日登山人数受到严格规定，同时要求所有的垃圾（包括人类排泄物）都应及时被清除。

设施便利区的单独设立用以安排游憩服务设施和公共设施，规划明确提出“不能再指定其他区域用于集中的设施建设”，这一区域的边界也不能进一步扩张。因为这一区域存在密集的人类活动，因此其规划、设计和环境影响评价都执行高标准。

可以看出，汤加里罗国家公园总体管理规划中的分区规划是直接服务于管理措施的，在分区政策中十分明确地提出了该特殊区域的特殊政策。同时，文化资源，尤其是本土文化、土著文化是其重要的考量因素。

2.4 日本知床国家公园分区规划

日本知床国家公园建立于1964年，位于东北海道的知床半岛。整个国家公园由知床半岛的一部分及其前海3 km的海域构成，总面积为609.89 km2。其中，陆地面积386.36 km2，海域面积223.53 km2。国家公园内分布着茂密的原生林，并有棕熊、北海道狐狸、虎头海雕、白尾海雕、海豹等野生动物。2005年，因具有世界级的生物多样性和生态系统价值被列入世界自然遗产名录。

日本国家公园（日语：国立公園）分区是为了对自然风景和土地进行全面的保护和适当的利用，主要基于风景秀丽程度、自然生态系统完整性、环境保护必要性、文化遗产价值、生物多样性等原则。此外，因为日本国家公园中私有土地占比高，国家公园规划的主要作用之一是对土地所有者开发行为的限制。分区控制也因此受到重视，规划最重要的内容是分区的划定，这一点从日本国家公园规划产生之初延续至今[20]。日本国家公园分区规划采用较为统一的分区分类体系，分为特别地域和普通地域2个大类，特别地域是为维持国家公园风貌指定的保护地域（不包含海域），包括特别保护地区、I类特别地域、II类特别地域和III类特别地域等小类（图5）。此外，在两大类分区之上，考虑到公园局部地区对行为和设施的控制需要，额外叠加“限制进入区域”“利用调整地区”和“集中设施建设区”等。

5 日本国家公园分区模式Zoning model for national parks in Japan

知床国家公园规划最早编制于1964年。此后分别在1984、1995、2019年经历了3次系统修编，以及若干局部修订。知床国立公园5个分区的划分（图6）与图5所示分区模式一致，各区定义与面积占比如表2所示。针对每一类分区，《自然公园法》中明确规定了需要禁止或限制的设施和行为。此外，由于特别地域内积雪期摩托雪橇的进入将对植物和野生动物生存造成负面影响、导致垃圾堆积等问题，将I类、II类、III类特别地域划为了“（雪期摩托雪橇）禁止进入区”。

6 知床国家公园分区Zoning for Shiretoko National Park

表2 知床国家公园分区定义与面积占比、控制对策Tab. 2 Zoning definition, area and policy for Shiretoko National Park

综上，日本国家公园“特别保护地区—I、II、III类特殊地域—普通地域”分区与“核心区—缓冲区—试验区”梯度分级逻辑是一致的。以下特点也较为显著。1）分区的核心依据是风景和资源的价值，未受土地权属的限制，各类特别地域和普通地域的区分完全依照价值高低。而分区的最终导向是对土地所有者开发行为进行限制，对于价值越高的地区，对各类设施、行为的控制程度越高，避免资源受到不当干扰。2）在复杂土地权属背景下，为保证分区实际发挥作用，日本国家公园对于各类地域分区边界的划定十分细致，范围界定清晰，边界和覆盖土地斑块的描述占据规划文本的大部分。对于地域分区边界的调整也制定了严格程序。3）保护分区中不存在绝对禁止人类进入的区域，特别保护地区仍允许游客进入，并可修建步道、山中小屋之类的游览设施。4）为了更好地应对资源保护出现的新挑战和问题，会叠加设置“限制进入区域”“利用调整地区”等临时分区，对某些破坏资源和环境行为加强控制，这其实也是“动态分区”的一种体现。

2.5 小结

总结上述案例分区规划的重要异同（表3），可以看出：从分区依据角度考察，各国都采用了多种分区依据并举的方式，倾向于综合考虑分区的目的；从分区形式来看，对具体形态的规定已经式微，面积规定也相对弱化；从分区政策方面考察，各国表现出较大的差异性，但总体上趋于较为细致的政策体系，体现在对分区定义的详细界定、分区措施（尤其是禁止和控制类措施）的翔实阐述、特殊政策在特殊区域和时段的精细表达等。

表3 部分国家国家公园分区规划比较Tab. 3 Comparison of zoning plans of chosen national parks

3 国家公园分区规划发展趋势分析

3.1 国际上国家公园分区规划趋势分析

从现行各国家公园或自然保护地的分区规划以及分区规划的文献来分析，国家公园分区规划表现出以下趋势。

1）分区目标的综合性。分区规划已经可以定义为“管理分区”，分区目标有了更为广泛的综合性。分区规划考虑的因素包括了自然和文化资源的价值、资源的特征和属性、分区管理的理想目标状态以及各分区的主要功能等。

2）分区政策的细致性。分区划定后分区政策的制定呈现出十分详尽的特点。这一方面是由于分区目标本身就具有综合性特征，因此一个分区内的各类要素及其管理方向都应进行阐述；另一方面，分区空间的细化也可推导出政策的细化。而空间细化则往往呈现在建设区、利用区或发展区内，也就是大面积的自然空间的分区是相对粗放的。而在涉及人类活动密集、设施建设密集的分区内，则表现为面积小而政策复杂的特点，详细规定道路、建筑和设施等的空间分布和管控要求。美国、新西兰和日本等国家的国家公园规划都呈现出这一特点。

3）分区技术的科学化。主要表现为2个方面。①分区技术路线复杂，科学依据充分。除上述现行国家公园规划中所体现出的分区规划方法越来越强的科学研究基础外，近年的研究文献也开始关注分区技术方法，以GIS为平台进行的分区规划研究不胜枚举[21-23]。同时，研究者开始认识到不同利益相关者对自然保护地资源具有不同的利益诉求，导致不同的目标，从而影响分区，由此带来针对实现目标的分区规划定量研究[24]。美国等国家在公众咨询方面对分区规划进行了严格的程序规定，也催生了相关研究方法。与分区规划决策相关的方法还有运用多准则决策分析技术与GIS技术相结合解决多目标分区规划问题的技术方法[25-27]。②更具适应性，如动态分区和特殊分区的划定反映出管理政策对复杂生态系统科学认识的适应。

4）分区决策的灵活性。在美国国家公园的分区规划执行上，赋予了国家公园园长相当程度的灵活决策的权力，要求园长依法、依现实需求选择最合适的分区备选方案予以执行。形成这样的特征有3个方面的原因：①总体管理规划的执行具有相当长的时限，很多建设内容不可能在短时间完成，未来的需求可能很难预测；②分区的各个备选方案都是能够实现国家公园管理目标的，即可以满足资源保护和访客利用2个方面的基本需求；③美国国家公园体系具有完善的法律法规、执法和追责体系，园长决策空间的灵活性依赖于高密度的法律体系和高强度的执法体系，这一点在日本、德国等国家公园系统中也有所体现。

分区规划作为一种管理工具，主要目的是为国家公园的管理服务，因此，科学严谨地分析资源属性、实事求是地分析管理需求、较大规模地征询利益相关者意见并做出适宜性的分区规划成为各国国家公园管理普遍关注和采取的方法。从总体趋势上分析，国家公园日益复杂的局面和日趋严峻的生物多样性保护形势，对国家公园管理提出了更高要求；科学界在生物多样性监测与预测、规划分析方法等方面技术的日趋丰富，让精细化的分区划定成为可能；而国家公园的基层管理者是否需要更为灵活的决策空间，规划分区应提供精准的决策结论，还是提供决策可能带来的影响分析，会因为各国家或地区法律规定的不同而存在差异。

3.2 中国国家公园分区规划趋势研判

2019年6月26日由中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）中提出：“国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。”[28]《指导意见》中提出了“两区”概念，即核心保护区和一般控制区，旨在简化分区，明确各分区的主要管理政策，在《大熊猫国家公园总体管理规划（征求意见稿）》中已经率先使用了“两区制”，实际管理效果还将拭目以待。

中国国家公园虽然尚处于试点阶段，但其资源管理将是长期任务，分区规划在未来的保护与管理实践中也将继续发挥举足轻重的作用。作为调和保护与利用之间矛盾的工具，中国国家公园分区规划的基本技术路径应遵循以下内容。1）确定国家公园的目标体系。目标体系应基于国家公园的价值制定，将至少涉及资源保护、价值展示、访客利用、社区协调4个方面。2）研判国家公园的价值。判断每一地块价值的重要性和敏感度以及可接受的干扰程度，这将是一个复杂的科学研究过程。3）确定每一地块的保护强度和利用强度。4）划定分区。制定分区政策。在此过程中，需要进行多方案的比较和评价，以及较大规模的公众咨询。

应该注意，资源的行政管理具有简化需求，因为决策成本的控制将带来更高的效率，这也是《指导意见》提出“两区”制分区的原因之一。同时，在国土空间规划制度重构的背景下[29]，简化的自然保护地分区更容易与国土空间规划相衔接，从而真正实现“多规合一”和“一张蓝图”。而从科学研究的角度分析，精细化的管理是对资源和价值复杂性特征的合理回应，这也是世界上多数国家的国家公园分区规划都呈现出日益精细的分区和详尽的管理政策的主要原因。如何平衡两者的关系，还将在未来长期的管理实践中进行博弈。

但有一点值得强调的是，中国国家公园拥有无与伦比的珍贵价值，伴随我们对自然界的不断认识，未来的管理措施将会有更多的科学依据，因此，当前管理者应谨慎决策。

注释(Notes)：

① 该法案于1913年12月由美国国会通过，授予旧金山市在赫奇赫奇山谷修建大坝的权利。

② 参 见 https://parkplanning.nps.gov/PlanProcess.cfm?projectID=10233。

③ 参见https://parkplanning.nps.gov/documentsList.cfm?parkID=329&projectID=10233第二章75页。

④ 参见https://parkplanning.nps.gov/documentsList.cfm?parkID=329&projectID=10233第二章68页。

⑤ 参见https://www.nationalpark-berchtesgaden.bayern.de/medien/publikationen/nationalparkplan/doc/national parkplan.pdf。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1翻译自《优胜美地国家公园总体管理规划》1980年9月版；图2翻译整理自《奥林匹克国家公园总体管理规划》2008年11月版；图3翻译自《贝希特斯加登国家公园规划》；图4翻译自《汤家里罗国家公园规划》；图5翻译自加藤峰夫《国立公園の法と制度》；图6 翻译自《知床国立公園管理計画書（平成25年4月）》。表1整理自《奥林匹克国家公园总体管理规划》2008年11月版；表2整理自《自然公园法》（1957年颁布、2014年最新修订）；表3由笔者整理。