关于开展第三次全国土地调查的实践探讨

赵爱军

摘要：我们国家的疆土、版图是很多人流血换来的，每一寸土地都曾历经血染。我们要牢记历史，守护好每一寸国土资源。国土资源是国家和居民赖以生存的物质基础，土地资源是国土资源的重要组成部分。土地资源是社会生产和农业生产的劳动资料，是一切生产和存在的源泉。土地为人类的生存和发展提供了必要的物质条件，国民经济各行各业的发展都离不开土地，充足优质、合理分布的土地是国民经济发展的必备条件。土地也是人类生产关系中的核心关系，它能决定土地使用制度，决定土地的水平和价值，而且与土地产品的价格、生产成本、市场价格有着密切的关系。社会生产在不断地发展，土地已成为影响人类可持续发展的世界问题。自新中国成立以来，随着中国经济不断发展，全国性的土地调查至今已开展三次，目前正在进行第三次全国土地调查。开展土地调查的目的，就是为了查清土地资源的实际情况和利用状况，掌握第一手基础数据，为计划期间科学规划、合理利用土地，并能夠最大限度地保护土地资源，对耕地实施最严格的保护。为宏观经济调控提供依据，促进经济能够持续发展。第三次全国土地调查通知于2017年10月16日，李克强总理签发《第三次全国土地调查的通知》，通知指出：土地调查是查实查清土地资源的重要手段，调查对象是我国内陆国土，调查时间点是以2019年12月31日为标准时点的全国土地利用现状数据为目标。为了全面开展第三次全国土地调查，国务院、国土资源办于2018年1月11日批准发布《第三次全国土地调查总体方案》，并制定了《第三次全国土地调查技术规程》。通过对第三次全国土地调查学习和了解，做了如下的总结，愿和大家一起实践和探讨。

关键词：土地调查；目的；通知；总体方案

1.全国开展土地调查的历程

我国第一次全国土地调查是从1984年开始的，从1984年5月开始到1997年年底结束，历时13年零8个月。当时技术落后，重视度不够，最主要的就是调查经费紧张，一是有钱的财政部门不愿把钱花在这样见不到直接效益的地方；二是贫困的县级财政部门根本拿不出钱来。第一次调查用的基础图件，由各县到测绘部门收集，当时所用的材料是主要是1980年～1987年期间拍摄的，不同比例尺的普通航摄照片和部分正摄影像图，大多数的外业调查是在九十年代初进行的，中间间隔了五六年，大大增加了外业调绘的难度和新增地物补测的工作量，调查的进度和质量都受到了很大的影响。当时电脑刚刚起步，大部分内业工作还是人工操作，少数单位还采用求积仪人工计算，可谓是工作量大耗时长。第一次全国土地调查，初步掌握了国家土地的雏形，为以后全国土地调查积累了丰富的经验，具有划时代的意义。

第二次全国土地调查是从2007年开始的到2009年结束。第二次全国土地调查是在第一次全国土地调查的基础上运用而生的。第二次全国土地调查成果已经实行信息化、网络化管理，并建立和完善土地调查、统计制度和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展、土地宏观调控及国土资源管理的需要，取得了很大的成就。在进行第二次全国土地调查时，采用内外业相结合的调查方法，航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通讯等技术得到广泛运用，并形成集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息，建立连通的“国家—省—市—县”四级土地调查数据库。

第三次全国土地调查计划是从2017年开始，到2019年的12月31日结束。

2.第三次全国土地调查的目的

与第二次全国土地调查的目的相比，第三次全国土地调查的目的更加清楚和细化。第三次全国土地调查的目的如下：

（1）对全国土地可利用的基础数据进行全面细化、补充和完善。（2）国家要直接掌握目前全国土地的现状、利用情况、变化情况。（3）要进一步完善土地调整、监测和统计制度。（4）要对调查的成果集成，实现大数据信息化管理和共享。（5）要满足生态文明建设和自然资源的管理需要。（6）满足空间规划布局以及空间用用途管制。（7）满足供给侧结构改革的需要；满足宏观经济调控的需要。（8）还要符合统一确权登记的需要

3.第三次土地调查的具体任务

第三次全国土地调查任务的层次体系更加科学合理。第三次全国土地调查的任务如下：（1）对土地利用现状调查。包括对农村土地以及城镇村内部土地利用现状调查。（2）开展土地权属调查。将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在土地调查成果中，对发生变化的开展补充调查。（3）专项用地调查及评价。包括耕地细化、经批准但未建设的建设用地、专项用地调查评价。（4）各级土地利用数据库建设。建立各级土地调查及专项数据库，建立各级土地调查数据及专项调查数据分析与共享服务平台。（5）成果汇总。包括数据汇总、成果分析、成果制作、图件编辑。

4.第三次土地调查的原则

（1）开展总调查，以实事求是为原则，实地现状作为依据。（2）充分利用原有资料，以第二次调查的成果为基础资料进行核实，科学的继承。（3）强化质量控制，外业调查与实地举证同步进行。（4）满足多用途的需要，现状与管理结合，并实现共享。

5.开展第三次土地调查的工作步骤

（1）做好充分的准备工作。（2）制作数字正射影像图、提取内业信息资料。（3）调查土地权属。（4）农村土地的现状及利用情况。（5）城镇村内部土地的现状及利用情况。（6）专项用地调查及评价。（7）建立各级数据库。（8）对调查的资料和数据进行汇总。（9）对调查的成果进行梳理分析。（10）编写调查报告。（11）进行检查验收，实行三步验收法，先进行自检，合格后进行预验收和最终验收。并进行核查确认、备案。

6.开展第三次土地调查的技术工作流程

7.开展第三次土地调查的作业组技术流程

可以在CIS平台上操作，也可以在CAD平台上操作。作业组工作的每一步都要做好记录，作业组技术工作流程如下：

（1）提取外业影像特征。（2）导入乡、镇、街道、村的界限，并进行坐标转换，根据相关资料和数据对界线进行调整。（3）对农村区域权属界线上图，导入相关土地，并进行坐标转换，根据相关资料进行判别读取、勾选绘制、界线调整、转换成图斑，如果室内操作存在疑问，就要进行实地核查。（4）对农村区域地类调查上图，导入线性土地、201-205图斑、地类图斑，并进行坐标转换，根据相关资料进行判别读取、勾选绘制、界线调整、转换成图斑，如果室内操作存在疑问，就要进行实地核查。（5）城镇地类调查，导入宅基地、集体所用的建设用地，并进行坐标转换，根据相关资料进行判别读取、勾选绘制、界线调整、转换成图斑，如果室内操作存在疑问，就要进行实地核查。（6）城镇地类调查，导入宅基地、集体所用的建设用地，并进行坐标转换，根据相关资料进行判别读取、勾选绘制、界线调整、转换成图斑，如果室内操作存在疑问，就要进行实地核查。（7）外业图斑调查与举证。（8）内外业相结合，对调查进行标注。（9）对数据进行自查复核，并录入数据库。（10）将数据库报主管部门核查。（11）在2019年12月31日时进行调查。

说明：与第二次全国土地调查的目的相比，第三次全国土地调查的数学基础发生了大变化。比例尺采用的是1∶2000和1∶5000的，农村采用1∶5000，城镇采用1∶2000甚至更大的。坐标系统也和第二次全国土地调查不一样了，第三次全国土地调查采用的是2000国家大地坐标系统。坐标转换时，一个县区域宜采用一组参数。控制点应均匀设置，当小于10个控制点时，残差不能超过20mm，独立的检测点不能少于5个，而且每个点的误差不能超过50mm。

8.开展第三次土地调查的地类调查要点

（1）地类图斑的划分原则，在农村范围内，按集体和图家两个类别分别划分图斑，原则上不是国家的就是集体的。一个地类地块划分为一个图斑。（2）已经批准，但还没有建设的地块，按实际現状认定图斑。临时用地按原来的利用现状认定图斑。（3）不可以只将原有的图斑转换就不管了，要求对每一个图斑进行地类认定，且需要对地类图斑进行细化。第三次全国土地调查对上图的图斑面积进行了规定。规定如下：建设用地不少于200m2，农业用地不少于400m2，其他的地类不少于600m2，沙漠和荒漠不少于1500m2，建设用地有特殊要求时可以为100m2。（4）图斑调查方法：根据底图，逐个进行调查，调整绘制图斑的边界，如果地类一致，但边界不一致时，可以手工调整。（5）线状物的调查：要充分利用相关的部门的资料，比如水利部门、交通部门等，这样可以保证线状物的连通性。对于较小的沟渠和农村的道路，可以用单线表示，但必须确保面积不能发生变化。（6）对于混合地的认定，应当以主要的地类为主，可以采用遥感成像数字处理技术辅助认定。（7）对设施用地的认定，认定的难度要大一些。可以将如下设施进行认定，包括工业化的栽培种植大棚、规模化养殖大棚（包括水产养殖）、育苗育种大棚、看护房等。一些相关的辅助类的配套设施用地也可以进行认定，包括农业大户、家庭式的农场、农民合作社等，还包括粮食晾晒场所、粮食烘干场所、粮食临时存放场所、农业机械设备临时存放场所等。但如下范围或类似如下范围内的不是设施用地，也不能认作临时用地，如粮食收购点、虚假设施农用地、农产品加工点、生态农业园区、农产品展销区、经营性的采矿用地、采油区用地、工业仓储用地、有在建项目的建设用地等。

9.开展第三次土地调查的地类核查

（1）核查内容：国家对县级土地调查的数据库进行核查，分县级自检和国家核查。开展内业检查，外业核查，两项工作要同步进行。

（2）核查的方法：可以采用如下方法进行核查。

①地类核查：利用遥感影像、举证照片及相应的资料，没有举证的图斑或举证不一致的，可以认定图斑有误。②核查整改：对认定有误的图斑要进行修定和整改，如调查结果是错误的，就要修定调查结果。③整改后的复核。④对外业进行复核。

（3）修正数据：对于复核后，确实需要修改数据库，但地主不修改的，由国家组织修改，并作为最终结果返回给地方数据库。

10.结束语

开展第三次全国土地调查对于推进生态文明建设，支撑自然资源，推动宏观经济调控，促进经济社会可持续发展都具有重要意义。目前我国已开展三次全国土地调查，将来会每十年进行一次全国土地调查。在今后的土地调查工作发展方向将会与时俱进，紧密地与社会经济持续发展联系在一起，但耕地状况调查是永恒不变的内容的话题。未来，会建立自然资源调查框架体系，土地调查是最基础，最核心且不能替代。在将来的全国土地调查，人工智能AI、大数据算法分析、互联网+、3S技术、5G通信技术、中国自己的测量卫星应用技术、中国自主知识产权的操作系统、中国自主知识产权的测量设备……等等一大批新工艺、新设备、新技术、新观念将会高度集成化应用到测量工作，全天候、全时段、内外一体化无缝对接将会成为现实。

参考文献：

[1]国务院印发《关于开展第三次全国土地调查的通知》，国发[2017] 48号， 2017年10月16日。

[2]国务院批准发布《第三次全国土地调查总体方案》，国土资源办发[2018]1号， 2018年1月11日。

[3]国土资源部《第三次全国土地调查技术规程》， TD/T1055-2019， 2018年6月12日。