对露天矿采矿建设用地报批的研究

王继东

摘要：一般露天煤矿建设用地报批数量巨大，能否科学、合理、集约节约利用土地，不仅影响露天煤矿项目依法合规的经营和采矿用地的正常生产接续，也对土地资源的合理利用具有重要意义。因此，如何在此前提下，合理、合法取得采矿建设用地的批复，成为各采矿企业面临的一大难题。

关键词：露天矿；用地报批；建设用地；依法合规

1.引言

当前，土地手续办理滞后是影响国内多数露天煤矿依法合规生产的一大难题，绝大多数露天矿均存在土地报批办理时间周期长、难度大的问题。国内多个露天煤矿（哈尔乌素露天煤矿、宝日希勒露天煤矿等）都曾出现因“无地可用”而被迫停产，造成巨大的经济损失。如何能够突破露天矿“无地可用”的这种瓶颈，已成为露天矿当前亟需解决的问题。

2019年以来，神华北电胜利能源有限公司（以下简称胜利能源公司）胜利一号露天煤矿先后取得自然资源部635hm2、228hm2建设用地的批复，使胜利一号露天煤矿依法合规用地奠定了坚实的基础，本文以该矿办理用地手续为例，对露天矿合理、合法办理采矿用地手续进行研究。

2.胜利一号露天煤矿项目概况

胜利能源公司是由中国神华能源股份有限公司、北方联合电力有限责任公司、内蒙古锡林郭勒盟国有资产经营公司三方共同出资成立（三方股东股权比例依次为：62.82%、35.18%和2%），主要任务是开发、建设、经营胜利一号露天煤矿和大型坑口电厂，建设现代化大型煤电基地。

2006年2月，國家发展和改革委员会核准胜利能源公司建设胜利一号露天煤矿项目（发改能源〔2006〕278号），核准建设规模为2000万吨/年。2020年2月，国家煤矿安全监察局批复神华北电胜利能源有限公司胜利一号露天煤矿生产能力核增方案，同意生产能力由2000万吨/年核增至2800万吨/年。2005年2月取得采矿许可证，划定矿区面积34.3608km2，开采矿种为褐煤，采矿证有效期为2005年—2035年。该矿分两期建设，一期1000万吨/年，2008年达产，2009年12月通过国家能源局验收（能煤函〔2009〕48号）；二期2000万吨/年，2011年达产，2014年11月通过内蒙古自治区煤炭工业局验收（内煤局字〔2014〕369号）。

3.露天矿采矿用地报批流程

按照《国土资源部关于修改〈建设项目用地预审管理办法〉的决定》（国土资源部第68号令）、《国土资源部关于修改〈建设用地审查报批管理办法〉的决定》（国土资源部第69号令）、《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）和《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）要求，结合胜利能源公司实际办理胜利一号露天煤矿两宗土地用地手续历程，总结用地报批大致可分为三个阶段，分别为：前期准备阶段、加速冲刺阶段、正式报批阶段。

3.1前期准备阶段

为保障公司生产接续用地的有效衔接，用地主体单位一般提前1年—2年提交用地计划（考虑到取得用地批复所需时间以及办理供地等相关手续），然后对用地计划的合理性进行相关审核、研究，最终确定拟征地粗略量及范围，同时向地方政府申请拟征地的请示，地方政府同意后，方可开展拟征地的前期工作。在此期间需注意以下几点：

（1）要明确拟报批的土地是建设期（达产前）还是生产接续期（达产后）的用地，因为各矿核定的生产能力不一样，导致用地指标不一样。

依据住房和城乡建设部、国土资源部关于批准发布《煤炭工程建设项目建设用地指标—露天矿、露天矿区辅助设施部分》的通知（建标〔2011〕145号）要求，达产前严格按照矿型、规模、采剥总量来控制各功能分区的用地量，而达产后的用地遵循“达产后采掘场、排土场的用地，应根据露天矿采、排生产计划确定用地范围，逐年或分期征用”的原则。

（2）要明确拟报批用地的各功能分区，露天矿土地报批的功能分区一般分为五类（特殊情况另说），分别为：采掘场、排土场、辅助生产设施、公用工程设施、行政管理与服务设施，依据《煤炭工程建设项目建设用地指标—露天矿、露天矿区辅助设施部分》的通知（建标〔2011〕145号）。

特别说明：功能分区分里的采掘场，不是简单理解的采掘场，还包括地面防排水、运输系统、地面生产系统。其他功能分区详见建标〔2011〕145号文件中详细说明。

（3）要明确拟申请用地是否已列入地方重点项目列表清单中，因为露天矿用地一般面积都比较大，一般不占有用地方用地指标，只需列入地方重点项目列表清单中即可。

（4）前期工作要对拟报批范围进行勘测定界，然后对勘测定界的成果和地方自然资源主管相关部门进行核实相关内容，包括面积、地类、是否符合地方土地利用总体规划以及对拟征土地利用现状等进行核实，对以上内容逐一核实，确保成果准确无误，最终确定勘测定界成果，以上内容为拟征土地的补偿及用地报批提供最基础数据，为后期正式用地报批提供依据。

以上四项工作落实后，方可同步开展以下工作，如下表：

前期准备阶段工作全部完成落实后，方可开展第二阶段相关工作。

3.2加速冲刺阶段

第一阶段主要工作为签订土地补偿协议和地上附属物评估、补偿相关工作（该环节落实时间周期较长、难度大），称为基础工作。

（1）以上工作逐项落实后，方可开展第二阶段相关工作，即办理征占用草原审核审批手续及土地报批前期准备工作，如下表：

（2）办理拟征土地报批工作，首先从地方所辖自然资源主管部门进行组卷，所需要件如下表。

3.3正式报批阶段

按照用地报批要求，第二阶段所需要件准备齐全后，标志着拟征用地報批工作拉开序幕（以下称第三阶段），第三阶段把拟征土地组卷纸质与电子材料准备齐全、征地程序合法、征地补偿标准符合法律规定、安置方案已经确认，旗县人民政府同意后向上一级政府出具用地请示文件；旗（县）自然资源主管部门并把组卷材料报至盟（市）自然资源主管部门进行会审，审核通过后向上一级自然资源主管部门出具用地审查意见，同时，组卷材料上报至盟（市）人民政府进行审查，审查通过后向上一级人民政府出具用地请示文件；盟（市）自然资源主管部门并把组卷材料报至自治区（省）自然资源主管部门进行会审，审核通过后向上一级自然资源主管部门出具用地审查意见，同时，组卷材料上报至自治区（省）人民政府进行审查，审查通过后向国务院出具用地请示文件；自治区（省）自然资源主管部门并把组卷材料报至自然资源部主管部门进行会审，通过自然资源部务会后报国务院，业经国务院批准后，自然资源部下发用地批复文件。

4.结论

（1）随着国务院发布《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），决定大幅下放用地审批权，自然资源部也印发《自然资源部关于贯彻落实〈国务院关于授权和委托用地审批权的决定〉的通知》（自然资规〔2020〕1号），同步下放建设用地审批权，根据新《土地管理法》的规定，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准后，国务院仍然保留了永久基本农田转为建设用地的审批权，以及征收永久基本农田、35hm2以上耕地、70hm2以上其他土地的审批权。由于露天矿一般用地数量巨大，且多数需要占用耕地35hm2或者总用地70hm2以上，因此，多数露天矿用地项目仍需由国务院审批（根据实际情况而定）。

（2）随着各级政府及职能部门“简政放权、放管结合、优化服务”的改革、建设用地报批流程的简化，作为露天矿采矿用地，积极配合政府及职能部门提供所需建设用地报批材料，按照露天矿采矿用地报批流程的三个阶段：前期准备阶段、加速冲刺阶段、正式报批阶段，三个阶段有效斜街，可提高用地报批的效率，使露天矿采矿用地早日取得建设用地用批复，届时，露天矿采矿用地企业将实现依法合规经营。