我国林木采伐管理对策研究

王鹤智

(国家林业和草原局调查规划设计院,北京100714)

森林资源是地球上最重要的资源之一,是生物多样化的基础。目前,我国森林资源总量相对不足、质量不高、分布不均的状况仍未得到根本改变,林业发展还面临着巨大的压力和挑战。党的十九大报告指出,“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度”。森林资源作为生态环境的自然物质要素,对其进行有效管护与治理是守护绿水青山的重要基础。林木采伐管理,是保护森林资源的有效模式,是实现森林资源可持续经营的重要手段,对我国保护和永续利用重要森林资源、确保生态安全、储备战略性木材资源具有重要意义。

1 我国林木采伐管理现状

根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定,我国实行森林限额采伐和林木凭证采伐两项基本的林木采伐管理制度。这两项制度的实施,从源头上保护了森林资源,并对保障我国森林资源持续增长和不断改善生态环境发挥了重要作用。

1.1 年森林采伐限额情况

年森林采伐限额是国家根据合理经营、永续利用的原则,对森林、林木进行科学测算后,审核批准的年采伐量,其目的在于控制采伐,限额消耗,保护森林资源。各编限单位根据本地区森林资源状况,按照林分权属、起源、类型、采伐目的等因素自下而上逐级上报年森林采伐限额建议指标,经国务院批准后,再自上而下地分解实施。上下结合的限额编制方式,能够满足编限单位的一般采伐需求。

我国自1987年编制“七五”采伐限额以来,迄今已连续执行年森林采伐限额制度30多年,该制度有效地促进了我国的森林蓄积量的稳步增长,林木蓄积消耗量相对平稳。根据历次全国森林资源连续清查结果统计显示,20世纪80年代,我国森林蓄积量为91.41亿m3,90年代森林蓄积量开始增长,进入21世纪,森林蓄积量步入了快速增长期。目前,我国森林蓄积量为175.60亿m3[1],30年来,增幅达92.1%,林木蓄积长消盈余不断扩大,森林资源持续稳健增长。

“十三五”期间,为贯彻党中央、国务院加强天然林保护、全面停止天然林商业性采伐的要求,有关部门对年森林采伐限额核定制度进行了相应的调整,无论是国有天然林,还是集体、个人所有的天然林,以取材为目的的商业性采伐限额一律不予核定,只核定以保育森林为目的的中幼林抚育采伐、退化林分更新改造等非商业性采伐限额。同时,对人工商品林的采伐利用进一步放活,基本实现了由采伐天然林为主向采伐人工林为主的转变。“十三五”期间,全国森林采伐限额总量为25 403.6万m3,其中:人工林为20 453.5万m3、天然林为4 950.1万m3。与“十二五”期间相比,人工林采伐增加了1 541.2万m3,天然林采伐减少了3 391.3万m3,总采伐量减少了1 850.1万m3。 “十三五”期间,各地森林采伐限额使用量较为平稳,未发生超限采伐的现象。

1.1 林木凭证采伐情况

林木采伐许可证,是指采伐林木的单位或个人,依法办理的准许采伐林木的凭证,其内容包括采伐的地点、面积、数量(蓄积或株数)、树种、方式、期限和完成更新造林时间等。它由国家林业和草原主管部门规定、省级林业和草原主管部门统一印制,有关部门依法核发[2]。实行林木采伐许可证制度是为了严格控制森林的年采伐量,保护森林资源。

《中华人民共和国森林法》(1998年)第三十二条明确指出,“除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外,采伐林木必须申请林木采伐许可证,并要按照采伐许可证规定进行采伐”[3]。按此规定,我国绝大部分的林木采伐都需要办理林木采伐许可证,并由县级以上林业主管部门负责核发。其中,对农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,也可由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府进行核发。全国集体林权制度改革后,县级林业主管部门的林木采伐管理由原来的主要监管行政村的集中采伐,变为了监管千家万户的零星分散采伐。为此,原国家林业局贯彻“放活经营权、落实处置权、保障收益权”的集体林森林采伐管理要求,出台了相关文件,进一步明确了集体林采伐管理政策,简化了相关审批手续,放宽了经营利用方式,促进了集体林科学经营和合理利用。

为规范采伐审批程序,提高采伐证办理效率,原国家林业局森林资源管理司组织研发了“全国林木采伐管理系统”,于2012年在全国推广。在部署该系统的23个省(自治区、直辖市)中,有的将办证点延伸到乡镇,减少了申请者往返路程,缩短了办证时间,方便了人民群众。近几年来,随着“放管服”改革的推进,林木采伐行政审批事项已由县级林业主管部门委托乡镇人民政府负责,打通了林木采伐许可证申请的“最后一公里”,逐步实现了林木采伐许可证办理“最多跑一次”的要求。

2 采伐管理中存在的问题

多年来,个别单位及个人借限额不足鼓吹采伐限额限制了采伐行为,不能满足其正常采伐需求；有的林农因被强制缴纳采伐作业设计费、育林基金等“搭车收费”,致使无法申请采伐证；有的发证人员因取消采伐集体林的“伐前拨交、伐中检查、伐后验收”全过程管理制度,担心乱砍滥伐、超证采伐等违法现象发生,不敢核发采伐证。通过以上种种问题不难发现,在采伐申请者、发证人员和采伐管理者之间仍然存在着对采伐管理政策理解和认识上的偏差。

2.2 部分分项限额不足

在森林采伐限额执行过程中,存在着总体限额充足、分项限额不足的现象,分析其主要原因大致有以下几类:一是态度不端,个别省份编制采伐限额的态度不够端正、科学,往往凭经验或者按惯例,有的甚至刻意加大或减少某一分项的限额,导致其编制结果偏离实际、某些单项或者某些编限单位的采伐限额不够用；二是前期调查不足,个别省份因为多年未进行森林资源二类调查或者采用的资源数据不准确,以致所确定的限额无法与森林资源现状相匹配；三是程序不规范,个别省份编制程序不合规,没有实行由下至上、再由上至下的方法,而是以省为单位统一测算采伐限额,导致最终确定的限额与实际需求不符、部分编限单位分解的采伐限额不足。现行的“十三五”森林采伐限额管理政策不允许各采伐类型串项、各编限单位间调剂使用,导致一些特殊情况出现需要采伐时,却没有相应的采伐限额予以满足。

2.2 采伐证核发困难

按照《森林法》的有关规定,集体或个人需要采伐林木,首先提出申请,经所在村同意并签署意见后,由乡镇林业工作站派出专业人员进行采伐调查设计。申请者将采伐申请所需材料上报县级林业主管部门,待专业人员进行现场核实后,方可核发林木采伐许可证[4]。集体林权制度改革后,个人的采伐申请数量急剧增加,由于人手有限,发证人员无法对每块采伐现地一一核实。如果采伐申请人未能提供采伐作业设计文件,发证人员很难确定采伐的地点、林种、树种、面积、蓄积等要素是否属实、准确,格外担心因实际采伐情况与采伐证的规定不符而被检察机关追究渎职罪。因此,发证人员不敢轻易核发林木采伐许可证。

2.2 采伐审批时间过长

随着集体林权制度改革的推进,虽然原国家林业局出台了前述简化审批手续、放宽经营利用方式的集体林采伐管理政策,但林农申请林木采伐许可证需要准备申请材料,由采伐地块相邻的权益人及所在村签署无争议意见,才能向县级林业主管提交正式采伐申请。县级林业主管部门受理申请,需委托专业技术人员现地核实,如与申请不符,还需申请人多次往返办证点提交补充材料,经逐级审批后,至少要20个工作日才能核发采伐许可证。除了上述办证时间较长的问题之外,还有些省份执行3年减伐、禁伐和严禁采伐天然阔叶林等比国家更严格的天然林采伐管理政策,有的省份将重点国有林区关于停止木材生产和不得抚育生产规格材的采伐管理政策贸然扩大到集体林区,导致了林农采伐办证申请难以获批,也加剧了“办证难、办证慢”的矛盾。

2.2 违法采伐问题凸显

原国家林业局出台的文件中曾规定“林农个人申请采伐,可由林农自行或委托他人根据申办林木采伐许可证的基本要求进行简易伐区调查设计,一次性采伐蓄积5m3以下的可免于设计”之后,一些林农心存侥幸,故意申请蓄积量5 m3以下的采伐证,实施“一证多采”、“超证采伐”等违法行为。加上缺乏采伐设计文件,以致林业主管部门难以甄别林木来源是否合法,甚至误把多采、超采或是乱砍滥伐的林木判定为合法采伐。还有个别林农不愿等待林木采伐许可证下达,或者不愿支付较高的调查设计、育林基金等费用成本[5-7],擅自“无证采伐”,因而被追究了相应的法律责任。

3 强化林木采伐管理的对策和建议

林木采伐管理作为森林经营的重要内容和关键环节,担负着科学经营森林、保护森林资源的重任,科学控制采伐数量、做好采伐管护工作,有利于林业生态效益的正常发挥。新时期,尤其是2020年7月1日颁布实施的新修订的《中华人民共和国森林法》,要求各相关部门必须按照推进国土绿化,提高森林质量的林草建设总体思路,切实贯彻“放管服”的改革精神,全面完善林木采伐各项政策制度,努力构建新时代林业治理体系。

3.3 大力搞好二类调查 科学编制采伐限额

“十三五”采伐限额即将于2020年执行期满,“十四五”采伐限额编制工作也已正式启动。为科学编制“十四五”采伐限额,各地应完成二类调查或补充调查,确保调查成果的真实有效。根据森林资源实际状况和《“十四五”期间年森林采伐限额编制方案》,要自下而上地测算合理的年伐量,确定各采伐类型的分项限额,汇总形成新一期的年森林采伐限额。特别是国有林经营单位,应按照《国家林业和草原局关于加快推进森林经营方案编制工作的通知》的要求,依据二类调查数据,完成森林经营方案编制,确定 “十四五”期间年森林采伐限额。

3.3 强化采伐作业设计 夯实资源管理基础

加强对采伐作业设计的管理,是更好地贯彻落实凭证采伐和限额采伐的必要条件。编制采伐作业设计是一项技术性较强的工作,国有林经营单位要由专业的调查设计队伍负责采伐作业设计,而集体和个人所有的林木采伐,则需要聘用技术人员进行调查和编制作业设计。建议推广浙江省的试点经验,采取政府统一购买服务的方式,把采伐作业设计全部委托给具有资质的单位负责,既可减轻林农的经济负担,又能准确掌握森林资源消耗状况。对于聘用采伐作业设计师条件尚不成熟的省份,林业主管部门则应落实“放管服”改革的总体要求,在林农申请采伐少量的人工商品林时,只需提交采伐地点、林种、树种、胸径等基本信息,满足使用《全国林木采伐管理系统》的基本要求,即可办理林木采伐许可证。

3.3 优化采伐审批流程 提高采伐证办理效率

为解决“办证难、办证繁、办证慢、来回跑、不方便”的问题,可以以《全国林木采伐管理系统》为平台,采用“互联网+采伐管理”的方式,逐步形成集申请、受理、查询、发证、监管于一体的采伐管理电子政务体系,并可逐步施行手机APP和网络在线办证的方式,实现“足不出户”即可申请采伐。林木采伐服务站点应向基层延伸,委托乡镇政府办理林农的采伐审批,同时,应充分发挥乡镇林业站的作用,为林农提供集中受理、统一送审等方面的服务,以压缩办证时间,提高办证效率。此外,对林农个人申请采伐少量人工商品林的情况,应精简或取消现行的伐前查验等程序,采取林木采伐告知承诺制,事先一次性告知采伐申请人办理条件、申请材料和服务流程,明确提出采伐林木的地点、树种、面积、蓄积、更新时间等内容,与其签具采伐承诺书,愿意承担相应责任的,即可办理林木采伐许可证。

3.3 强化林业行政执法 坚决打击非法采伐行为

随着我国机构改革的全面完成,各地林业主管部门行政执法能力已经被弱化。根据新修订《中华人民共和国森林法》,木材运输证行政审批事项已于7月1日取消。法律法规的公布实施,已经将原有的“林木采伐—木材运输—经营加工”全过程监管模式转变为林地上的林木采伐源头管理的单一管控模式。面对这些新形势,各有关部门要适时组织开展采伐管理、行政执法等方面的业务培训,尽快提升相关管理、业务人员的管理能力、业务技术和执法水平。对非法采伐林木的行为,要注重利用核发采伐证发现一批,通过林业行政执法查处一批,结合森林督查处罚一批,从而构建基础扎实、技术先进、多措并举、相互协调的森林采伐管理体制机制。