全域整治助推乡村振兴的战略研究

曲保德

临沂市土地整理中心

1 引言

我国特色社会主义建设已进入新时代，乡村振兴、城乡统筹发展等重大发展战略都与土地资源管理密切相关，提高土地资源管理效率、优化土地综合整治效果的重要性与必要性越来越凸显。近年来全域整治的概念屡被提及，并在部分地区开始落实，在助推乡村振兴方面表现出诸多优势与成效，进一步研究全域整治助推乡村振兴的战略已成为重要的研究课题，文章就此展开论述。

2 全域整治的内涵

全域整治是基于土地综合整治提出来的新概念，它以现有土地综合整治为基础，以发挥土地对农业农村发展的基础性、引导性与控制性作用为抓手，通过全域优化布局农村生态、农业与建设空间，综合整治田水路林村等全要素，连片提质建设高标准农田，集中盘活挂钩存量建设用地，集约精准保障新农村与产业融合发展用地，统一治理修复乡村人居环境等途径，来转变土地利用与经济发展方式，以提升土地资源的整体利用率，助推乡村经济振兴。

与土地综合整治相比，全域整治在生态文明、空间规划与效率变革等方面的要求更高。首先，全域整治不仅要以尊重自然、系统思想为指导，以人与自然和谐共处为准则，统筹推进山水林田湖草的整体保护、系统修复及综合治理，构建生态文明新格局。其次，全域整治还应坚持规划引领与节约集约理念，有效落实多规融合与规划引导，以提升土地节约集约利用水平，更好地推进土地资源要素有序流动。再次，全域整治应坚持政府搭台、农民主体的政治立场，需要政府、相关部门及群众的共同参与，以形成全域整治合力，更好地推进土地利用变革，推动农村农业经济的发展。

3 全域整治助推乡村振兴的背景与应用

随着我国工业化、城镇化与农业现代化的发展，人类与自然资源、生态环境之间的矛盾越来越严重，传统单一的土地整治方式已无法满足新时期的发展需求，加强耕地保护与土地集约节约利用、落实一二三产融合发展用地、科学统筹低效建设用地与生态保护修复已迫在眉睫，全域整治应运而生。

全域整治是在国土空间规划的引领下，从内涵、目标、手段、效益等维度对土地资源进行全域规划、整体设计与综合治理，近年来我国不少地区已开始结合当地实际开展了全域整治，在探索不同整治模式中积累了一定的经验，取得了一定的综合效益。在我国东部，浙江、上海等发达地区从服务城乡融合发展出发，加大了在产业发展空间方面的统筹，在很大程度上保障了农村新产业新业态发展用地的供给；在我国中部，江西、河南等地区则偏重于整治现代农业发展与“空心村”问题，助推了乡村振兴战略的实现，在一定程度上促进了中部崛起；在我国西部，一些贫困地区则更偏重于耕地保护、异地扶贫搬迁等，以实现贫困地区脱贫攻坚。由此可见，全域整治要做到因地制宜，应结合地区特色灵活运用多目标定位、多模式实施、多元化投入等，以更好地贯彻习近平生态文明思想，更好地助推乡村振兴。

4 全域整治助推乡村振兴方面的作用与优势

4.1 乡村全域整治的作用

通过全域整治来全面落实建设用地增减挂钩政策，对各地区存量建设用地进行整体规划，并将结余指标通过有偿调剂的方式进行盘活，将其投入城镇建设中，可为乡村建设工作的开展筹集更多的资金，进而推动城乡统筹发展。与此同时，通过对原有人居环境进行拆旧建新，可对水网、电网、道路等基础设施进行进一步完善，不仅可改善乡村人居环境，还可为农民提供施工就业的机会。此外，建设公寓房与联排房还会带来级差地租，进而进一步增加农民财产性收入，促进新农村建设与农民生活水平的提升。

4.2 实施乡村全域整治的优势

首先，近年来，国家相关部门加大了对全域整治的重视力度，并出台了相应的政策，为全域整治的开展指明了方向。其次，土地资源是农业生产的基础，全域整治的开展可促进农村土地存在问题与困境的解决，进而提升土地资源综合效益，为农民带来更多经济收益，很多农民对全域整治都很认可，农民支持与配合将为全域整治的开展奠定了坚实的基础。再次，不少地区在全域整治方面积累了很多宝贵的经验，并取得了一定的成效，这些成功案例可为其他地区全域整治的开展提供依据。

5 全域整治助推乡村振兴的战略研究

5.1 强化耕地保护盘活乡村存量建设用地

全域整治应以强化耕地保护为基础，对于涉及永久基本农田调整的，要依据我国关于永久基本农田相关的政策及相关要求，应尽量做到“不动是常态，动是例外”，编制整治区域永久基本农田调整方案，确保整治区域内新增永久基本农田面积不低于调整面积的百分之五，并将调整方案提交至上级部门审批。全域整治应以最终审批的调整方案开展相应的全域整治工作，当整治任务完成后经相关部门验收后，要及时将新的永久基本农田数据更新至相应的数据库。同时应加强对乡村存量建设用地的规划与盘活力度，一方面增强乡村用地保障力度，对农村宅基地、工矿废弃地、低效闲置建设用地等进行复垦与整治腾退等方式来优化农村土地空间分布，切实保障农民安置与农村基础设施建设用地需求，还应结合当地特色保障新产业发展用地空间，推进一二三产业融合发展，为乡村振兴提供发展动力；另一方面还可结合城乡建设用地增减挂钩政策，将结余的建设用地指标进行土地流转，促进土地要素的科学配置，以进一步发挥农村土地资产价值，为乡村振兴的实现提供资金支持。

5.2 编制乡村规划方案统筹实施全要素整治

乡村规划是全域整治的重要内容，在开展全域整治时，应以多规融合为引领，结合原村庄规划与建设规划，在保护耕地的基础上，充分考量生态修复、人居环境、文化传承等空间布局因素，编制目标多元、元素融合的乡村规划，明确乡村建设范围、规模、时序安排、资金预算与使用计划等，提升乡村全域整治的科学性与可行性。同时加强对全域整治全要素的统筹实施，以资源整合为导向，将与农村土地利用相关的山水林田湖草等作为一个自然生态系统进行系统整治，做好耕地提质改造、宜耕后备资源开发等，以实现农业用地规模化与生态功能并举的效果。此外，还应加强对乡村生态环境的保护与修复，结合区域自然环境差异性推进土地生态保护与建设，清除影响生态环境的土地污染项目，加大对土壤污染综合防治力度，以提升乡村自然生态系统整体性功能，实现乡村自然与人文景观的融合发展，为乡村振兴发展带来生态经济效益。

5.3 加大资金支持力度完善资金监管体系

资金是全域整治开展的重要基础，相关部门应加强对涉农资金的整合与统筹力度，以最大限度的发挥资金综合效益，为全域整治的开展提供强力保障。相关部门还可构建多元投资机制，以政府资金为主导，鼓励社会民营企业、社会组织及个人参与全域整治中，以拓宽全域整治资金获取渠道，让更多的社会资金注入全域整治领域，构建完善的资金保障体系。同时，相关部门还可从金融机构入手，为全域整治融资创造良好的整治环境，鼓励金融机构创新金融产品，提供林权、经营权等新型信贷抵押服务，并完善相关政策标准，以切实保障全域整治与金融机构的互利共赢。此外，相关部门还应完善资金监管体系建设，要加强对全域整治相关资金使用与管理的总结，同时依托财政审计部门加强对全域整治资金的评估，以避免资金截留与挪用的出现，进一步确保资金得到有效应用。

5.4 抓好示范典型发挥示范引领功能

相关部门还可加强对全域整治助推乡村振兴的试点建设，为表现优异的试点地区加大财政扶持力度，帮助其进一步完善全域整治，将其发展为全域整治示范典型，并加强对全域整治示范典型的宣传力度，通过发放奖金补贴、建设用地指标奖励办法等手段来激活市场要素。同时加强对示范典型整治模式、制度、方法等研究力度，总结可推广经验，以发挥示范引领功能。

6 结语

总而言之，科学开展全域整治在助推乡村振兴发展上具有诸多优势与可行性，相关部门应通过强化耕地保护，盘活乡村存量建设用地，统筹实施全要素整治，加大全域整治资金支持与监管体系建设，抓好示范典型等，来提升全域整治效果，早日实现多赢发展目标。