深圳市非机动车交通安全管理方法研究

□ 江一凡

非机动车交通安全管理一直是城市交通管理工作的重点，非机动车引起的交通安全问题成因复杂，管理难度大，已逐渐成为城市交通治理的死角区和深水区。深圳市作为我国经济开发特区，具有先进的交通管理机制和完善的制度保障，其对非机动车的管理模式具有推广意义。笔者以深圳市非机动车现状问题为出发点，在分析其成因的基础上总结先进的交通安全管理对策，以期为其他城市非机动车问题的治理提供参考和借鉴。

一、研究背景

与机动车相比，非机动车价格低廉、机动灵活、操作简单，越来越成为市民首选的近中距离代步工具。但持续增长的非机动车数量和其自身灵活的特点也带来了诸多交通问题，包括非机动车违反交通信号、随意占用车道、电动车驾驶员不佩戴安全头盔等，这些都给道路交通安全与交通秩序造成了较大影响。尤其是近年来市场上出现的各类新款电动车，价格低廉、款式新颖且动力性更强，但其安全性能往往无法得到保证，进一步增加了城市交通管理部门的压力。从数据上看，2011—2015年间，深圳市因交通事故致人死亡事故中大约有90%的死亡者为非机动车驾驶员。

深圳市作为我国超一线城市，人口密集，交通需求较高，非机动车的广泛使用一定程度上缓解了城市的交通压力，同时也带来了诸如交通秩序、交通安全等问题。非机动车管理成为深圳市道路交通安全管理的难题，主要受深圳市道路特点、标准缺失以及多方面安全因素的影响。

1.道路原因

自1997年起，深圳市取消非机动车专用道，成为国内第一个没有非机动车专用道的城市。目前，深圳市非机动车道主要布设在路缘线以外的人行道上，占用一部分人行道的空间。在部分道路条件较差的支路，人行道甚至没有无障碍设置，非机动车行驶十分困难。

2.标准缺失

非机动车种类繁多，其中电动车较为特殊。大部分电动自行车使用铅蓄电池，小部分使用锂离子电池。近年来，电动自行车行业发展过快，产品型号五花八门，一些厂家粗制滥造致使产品安全性能低下，发生交通事故前路权界定模棱两可，发生事故后对车辆性质难以鉴定，由此造成较为突出的电动自行车管理问题。

国家标准更新滞后是引发此类问题的主要内部因素之一。我国第一部关于电动车的标准《电动自行车通用技术条件》于1999年发布实施。公安机关交通部门在具体道路交通管理工作中，只将符合国家标准的电动车鉴定为非机动车，超出国家标准的电动车则认定为机动车。但是作为机动车，超标的电动自行车既无驾驶员考核制度，也没有机动车交通事故责任强制保险。一旦出现违章、事故，或驾驶人逃逸也难以追查。这就造成了超标电动车处于标准与法律的管理真空区，形成执法管理难题。

3.安全因素

非机动车事故多发的原因，一方面来自车辆本身。市场上一部分电动车动力性能较强，平均速度甚至能达到40公里/小时。然而，相比动力性能，其被动安全性较差，对乘车人保护性低，容易造成人员伤亡事故。此外，由于部分电动自行车防火阻燃性能较差，近几年引发的火灾事故逐渐增多，造成大量人员伤亡和财产损失。另一方面是驾驶人的原因，非机动车尚无准驾考核制度与完善的违法监管机制，驾驶人道路交通安全意识参差不齐，出现交通违法行为也难以查处。驾驶非机动车违反信号灯指示、占用机动车道、不按规定让行等违法行为时有发生，造成涉及非机动车的事故多发。以深圳市南山区为例，2017年涉及非机动车的死亡事故共13起，其中非机动车均存在违法行为。

二、深圳市非机动车交通安全管理对策

1.制度保障

全国人大于1992年授予深圳经济特区地方立法权。关于非机动车的安全管理深圳市自2010年至今已出台若干法规，用以规范非机动车的市场秩序，提升非机动车道路交通安全。深圳市2010年出台了《深圳市非机动车安全管理暂行办法》（征求意见稿）（以下简称“《办法》”）。《办法》对深圳市非机动车生产、销售、登记、通行等方面进行了规定，并延用旧版国标对非机动车进行定义。2012年出台了《深圳市特殊行业电动自行车管理暂行办法》，对从事邮政、报刊投递、快递等涉及社会生产生活、民生的行业电动车的配额流程、备案流程、变更流程、注销流程、车辆检验流程做出详细规定。2015年修改并通过的《深圳经济特区道路交通安全管理条例》中，也对非机动车驾驶人的驾驶行为做出规定。

2018年5月17日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准《电动自行车安全技术规范》（GB17761—2018）（以下简称“《新国标》”），随后，深圳市于2018年7月16日出台《深圳市电动自行车管理若干规定（征求意见稿）》（以下简称“《若干规定》”）。《若干规定》提出深圳拟将此前实施的“限电”政策的有效做法予以法定化，并结合实际制定了新措施，拟对电动自行车划“禁行区、限行区、准行区”。

2.行业管理

由于非机动车具有灵活便捷、驾驶门槛低的特点，一些如快递、外卖、邮政等行业以及接送学生的家长较为依赖非机动车。对特殊行业进行非机动车管理，不能用简单的“一刀切”式禁行或限行政策。因为这既不利于相关行业的健康发展，也有悖于低碳环保的发展趋势和国家政策。为此，深圳市道路交通管理部门实施了一系列针对特殊人群使用非机动车的管理办法，通过精细化管理的方法解决非机动车问题。

（1）签订交通安全公约。为提高特殊行业非机动车交通安全水平，深圳市公安机关指导电动自行车行业协会、食品行业协会，各大外卖配送企业成立“深圳市即时配送行业交通安全管理联盟”（以下简称“即安联”），签订交通安全公约，督促企业落实交通安全主体责任，促进行业健康发展,努力将即时配送行业的交通出行打造成交通文明的风景线。①深圳交警与“即安联”共同制定行业准入标准，建立企业交通安全管理制度，促使众包挂靠模式转型。②深圳交警指导“即安联”按照外卖行业电动自行车“统一最高时速、统一净车质量、统一颜色喷涂、统一安全装置、统一购置保险”的要求，制定车辆准入标准。③深圳交警联合“即安联”出台车辆备案、变更、注销的流程标准，指导各外卖企业做到车辆信息的即时更新，实现车辆备案管理。④“即安联”按照行业准入标准，规定外卖行业电动自行车备案号牌以绿底白字为主色调，号牌内容以“深·餐（英文字母+数字编号）”为统一格式，完成全市外卖行业符合标准的电动自行车前后备案号牌挂牌工作，确保车辆合法上路。

（2）制定员工准入机制。①要求外卖行业外卖员工必须在“交警惠民平台”注册成为驾驶员星级用户，并答题考试合格。②针对外卖行业外卖员工的交通安全问题，要设计制作专门的学习培训课程、视频观看光盘，按网点在相应的辖区大队开展为期半天的交通安全培训学习，半天的路面交通劝导体验活动。同时安排宣传民警，专门负责本辖区外卖企业网点配送员工的交通安全培训工作。

（3）加大违法查处力度。通过路面高清视频设备，运用人脸识别技术，将捕捉到的人脸信息、车辆备案号牌信息、工衣编号信息与重点车辆监管平台的外卖行业人、车库进行比对，特别是对闯红灯、占用机动车道、不戴头盔、逆行等重点交通违法行为进行重点查处。

（4）建立学校宣传阵地。①通报曝光学生家长头盔佩戴率不高的学校。安排暗访组于上下学高峰时段在各学校门口及周边路段对学生家长不戴头盔驾驶电动自行车情况进行摄录，统计出该学校学生家长驾驶电动自行车的头盔佩戴率，定期向市教育局通报。②开展“小手拉大手”活动。制作佩戴安全头盔驾驶电动车的相关宣传链接，协调各区教育局在各学校家长群进行推送，各大队在日常执法过程中，发现接送学生家长在驾驶电动自行车时未佩戴头盔的，要定期向学校进行通报，协调学校对学生进行教育，通过学生向家长宣传驾驶电动自行车必须佩戴头盔的安全理念，提高学生家长头盔佩戴率。③开展“送头盔进校园”活动。联合区教育局、街道办等部门开展“送头盔进校园活动”，免费派送头盔给家里有电动自行车的学生，并附上戴头盔交通安全宣传折页，力争让学生家长养成骑行电动自行车佩戴安全头盔的好习惯。

3.监管落实

良好的制度需要有力的监管维护执行。深圳市对于非机动车违法行为采取常态治理与联合整治相结合的手段，长期保持对非机动车违法行为零容忍的高压态势。深圳市交警每天会对辖区重点区域分批次进行非机动车违法行为常态整治。此外，针对非法“拉客载”、特殊行业不戴头盔等重点违法行为，深圳市交警部门会开展跨区“全覆盖、全时段、无死角、拉网式”的专项整治。

三、深圳市非机动车交通安全管理成效

1.道路交通安全提升

通过比较深圳市2015—2018年道路交通事故统计数据，十年来由非机动车引起的道路交通事故总数占比呈持续降低趋势，死亡及受伤人数不断缩减，财产损失显著减少。

2.非机动车驾驶人交通安全意识改善

在深圳交警对非机动车违法行为的高压打击态势下，全市营造出严管行人和非机动车交通秩序的氛围，非机动车违法行为显著减少。同时，通过各种形式媒体的宣传倡导，非机动车驾驶人交通安全意识明显提高，当前深圳市快递外卖等特殊行业电动车头盔佩戴率接近100%，总体电动车头盔佩戴率接近80%。

四、深圳市非机动车交通安全管理借鉴意义

深圳市在非机动车管理和问题治理方面提出了先进的管理理念和卓有成效的方法，其管理经验对其他城市的非机动车交通安全管理工作具有很大借鉴意义，具体包括以下方面。

1.多管齐下，形成全社会齐抓共管的局面

非机动车的道路交通安全管理不止停留在路面的执法监管上，其源头把控、法律许可、社会认可需要相关行业共同努力。首先，从立法层面重视非机动车道路交通安全。法律体系建设要有梯度、分区域、分车种、分时段进行管理。一味的“一刀切”式管理反而会引发个人利益与集体利益的冲突，进而引起市民的抵触情绪。其次，生产环节。生产厂家必须肩负起主体责任，生产符合国家标准规定的具有较高安全性的车辆。监管部门也要建立深度调查机制，事故一旦发生，生产销售不合格车辆的生产厂家也要负连带责任。第三，媒体宣传环节。良好风气的形成离不开媒体宣传，深圳市交警部门具有丰富的交通安全宣传经验，联合微博、微信公众号、新闻客户端、广播、电视等各种媒体渠道以及各种形式对非机动车道路交通安全进行宣传教育，起到了良好的社会反响。

2.科技引领，开拓创新管理思路

深圳市利用路面高清视频设备、人脸识别技术、民警PDA等先进技术手段，能够做到违法行为快速发现、快速查处、数据联动，让非机动车违法行为无处遁形。对于多次违法的非机动车驾驶人，深圳警方也建立了累计处罚制度，并将不接受处罚行为纳入驾驶人征信系统，做到违法必究、执法必严。

3.换位思考，为非机动车开辟“绿道”

针对深圳非机动车道配置不足，非机动车与行人混行的现状，深圳市各级管理部门也采取了相应的整治措施。如2018年，沙井街道为规范电动自行车行驶，率先尝试将西环路最外侧机动车道改造成非机动车道，并初显成效。其实在此之前，《深圳市电动自行车管理若干规定（征求意见稿）》的出台也体现出放宽“限电令”的信号，这体现了深圳市政府对民生现实需求的体恤，是以人民为中心的施政理念的具体体现。

五、结语

非机动车保有量巨大，是我国不同于西方国家的国情之一。在非机动车交通安全管理的问题上切不可照搬照抄发达国家的做法，而是应当敢于创新，循序渐进地通过制度制定、宣传教育以及严格执法等方式改善现状，进而找到最适合当地情况的管理策略。