政府投资项目审计风险及关键点探析

吴文坤

霞浦县固定资产投资审计服务中心

1 政府投资项目审计概述

政府投资项目审计是指国家审计机构根据法律规定对政府投资项目进行审核、确定、评估和处罚的监督行为，贯穿项目的决策、设计、招投标、施工、竣工验收及交付使用各个阶段。审计对象一般为建设项目业主单位，审计内容包括业主单位的决策过程合理性、职责履行状况、资金使用情况等，审计主要目的在于全面监管工程项目建设流程，防止工程项目出现违法违纪行为，监察政府资金的支出效率，使政府投资项目规范运转。

2 政府投资项目审计风险

2.1 决策阶段风险

决策阶段主要研究项目可行性，并对项目方案根据客观情况进行技术论证，审计风险主要存在于可行性研究论证中，具体包括：（1）项目投资决策是否根据客观实际情况进行，相关程序是否符合法律规定，可行性研究过程是否存在大量人为因素干扰造成投资回报效益低的工程进入实施。（2）项目可研报告编制单位是否符合资质要求，可研报告是否全面合理，整体决策是否有明确依据，可研不合理会导致大量工作无意义且浪费投资机会。（3）项目是否存在故意压低投资以获得立项批复行为，待取得立项估算后再提高建设标准编制概算文件，导致概算超估算现象发生。决策阶段应重点审查项目建议书、可行性研究报告、建设用地、建设规划、环境影响评估报告等前置审批文件是否齐全，是否经有关部门审查批准。

2.2 设计阶段风险

设计阶段是确定工程造价和控制项目管理实效的关键环节，该阶段的审计风险会影响整个建设项目，项目勘察和设计两方面审计工作的具体风险主要包括：（1）勘察设计未按规定要求进行公开招投标，设计单位资质不符合要求，设计人员水平不高导致设计深度达不到要求，无法从源头控制工程造价。（2）“三边工程”问题突出——边勘测、边设计、边施工，导致暂估量多，工程量漏算、错算情况严重，设计质量难以保证。（3）设计“缺、少、漏”现象严重，导致施工现场的变更、返工问题屡屡发生，工程实施过程存在较多不确定性。（4）初步设计概算超决策阶段估算，设计单位在设计时，未依据相关部门批准的可研报告盲目扩大建设规模，随意提高建设标准，导致概算金额超过估算金额。目前我国对于勘察设计管理的审计并未深入开展，但勘察设计是整个工程建设的首要环节，应该引起高度重视，把审计关口向前推移，做好事先预防和控制。设计阶段重点审查设计的质量是否符合规范及项目使用要求，建设规模和实际标准是否与批复内容相符，有无超规模、超标准问题，还要关注设计是否符合实用、美观、经济的原则。

2.3 招投标阶段风险

招投标阶段审计风险主要来自参建各方单位是否按照相关法律法规要求规范招投标流程，一般建设单位没有相应的招投标资质和能力，会指定招标代理机构进行，通过公开招标或邀请招确定工程总承包单位，由工程总承包单位分包给各分包单位。该阶段牵扯各方经济利益，极易产生暗箱操作，政府部门、招标代理机构、总包、分包单位等均有可能存在违法违规行为，审计具体风险包括：（1）政府有关职能部门徇私舞弊，如与少数投标机构私下合作，帮助少数投标机构中标等[1]。（2）建设单位审计风险，为规避公开招标肢解工程或故意降低预算造价，想方设法将工程造价降低到招标限额以下，确定施工单位后再进行项目调整，等施工完成后再按实结算，最后工程结算价大大超过中标价。（3）招标代理机构审计风险，与投标单位私自合作，联合攫取机密、行贿评委等。（4）投标单位审计风险，恶意抬高、压低标价、以他人名义投标或串通围标等，通过各种手段中标后转包或违法分包。（5）分包单位审计风险，利用虚假资质违法分包等。招投标阶段重点审查依法必须进行招标的项目是否进行招标，招标文件内容是否合法合规，招标过程、评标、定标是否符合招标文件和法律法规规定。

2.4 施工阶段风险

施工阶段将设计图纸转化为建设实体，资金投入多，潜在违规因素最多，由工程进度变化所带来的审计风险也很大，具体如下：（1）随意变更，提高建设标准导致超概算。政府投资建设项目超概算问题是多年形成的一种顽疾，前期工作不够深入、不按基建程序办事仓促开工、设计漏项多导致大量变更。如某幼儿园新建项目审计发现，项目按审批部门批复的概算总投资额3650 万元，实际投资达到4580 万元，超概算930 万元，超出比例高达25%，审计过程未见主管部门的批复变更文件。究其原因，项目前期准备工作不到位，设计细节考虑不充分，项目业主成本控制观念薄弱，一味追求视觉效果，在施工过程中随意改变装修风格造成成本增加。（2）合同规定存在大量瑕疵，施工合同未区分专用条款和通用条款，待项目出现结算问题时发现通用合同不具备法律效应。（3）工程签证不完善，零星工程发生后不处理，确实实施工程内容既未设计变更，也未签证，导致工程结算出现问题，延长审计时间。施工阶段审计时应重点注重“三个审查”：一是审查立项文件、可行性研究报告、初步设计概算批复中建设规模、标准是否与现场实施内容一致。二是审查变更的内容是否理由充分并按程序办理了变更批复手续，建设项目投资额是否超出批复的投资概算相应比例，对比分析超概算的原因，超出后是否按程序报有关部分批准，有无批准文件对概算进行调整。三是审查合同具体条款是否合理、合法、全面，是否违背招标文件实质性条款要求，中标方投标承诺是否得以实现，有无违规转分包或存在利用补充合同进行违规交易事项。

2.5 结算阶段风险

结算审计发生在工程竣工阶段，是造价管理的收口环节，该阶段会爆发许多前期管理中存在的审计问题，风险主要来源于审计人员错审导致的不正确审计结论，影响结算真实性，具体风险包括：（1）施工单位编制结算人员水平有限，工程量计算不准确导致许多工程价款被多计算却未发现，或是施工单位故意高估结算造价，如某中心渔港项目（固定总价合同）未经设计变更，施工单位采用误导的方式让建设单位签署炸礁、清礁现场签证单合计330多万元；设计单位未请示建设单位随意变更，监理单位验收签证虚假、无监理旁站记录等就虚假结算。（2）业主不到位导致施工签证手续不完善，施工方结算有误但却未被相关单位内控发现，如某公园园林绿化工程在结算审核时没有将暂列金额剔除，作为审定工程款结算，建设单位按审结的审核报告金额多拨付给施工单位570多万元。（3）中介机构质量参差不齐，目前各级审计部门大多依靠审计事务所，而事务所借用他人资质、对结算资料审核把控不到位、受被审单位利益诱惑现象多有发生，未能补充审计力量作用。竣工阶段重点审查是否按要求收集各种竣工资料，甲乙双方是否按合同约定履行义务，竣工结算办理的及时性、真实性和合法性。

3 政府投资项目审计关键点

3.1 完善审计法律法规

政府投资审计法律法规是项目审计的政策基础，目前我国审计法律法规并不完善，难以为审计人员明确方向，尤其工程方面审计的法律法规更少，导致执行无法可依。如某工程审计人员发现招投标环节存在问题，在引用法规条文时仅能参考建设部相关招投标处罚条例，没有审计方面法律法规可以借鉴。应完善审计法律法规，落实责任追究制度，对于审计人员不负责任、被审单位明知故犯等现象可以依法处理、执法有规、用法有据，全面提升政府投资项目审计的合法合规及效率性。

3.2 坚持问题导向审计

坚持问题导向审计是指在审计过程中要抓住主要矛盾，对突出重点进行审计。要抓住“人”这个关键，业主是五方责任主体中的第一责任主体，由业主主要配合审计工作，因此要在审计前就对业主单位及被审计项目充分调查了解，落实业主单位责任；抓住项目合同中的“乙方”——直接责任主体，其是最直接活跃的利益主体，应加强对他们的审查，在此基础上有针对性列出问题清单。根据笔者多年从事政府投资项目审计工作的经验，在对政府投资项目进行审计时可将项目划分为决策、设计、招投标、施工及结算五个阶段，重点关注上文论述的五个阶段审计风险，提前了解可能会出现的审计问题，坚持问题导向开展项目审计，从源头控制，针对性提出审计建议，可高效规范政府投资行为，加强政府投资项目管理。

3.3 加强审计队伍建设

审计队伍水平直接决定审计质量，我国审计任务重，政府投资项目审计直接面临审计力量不足和质量不高的难题，一方面，要增加审计人员数量，扩大公务人员的招录比例，推广审计部门人员公开考试聘用制度，吸纳专业人才加入政府审计队伍，以扩充政府审计机关审计队伍。另一方面，加强审计队伍建设并不是一味扩充人员数量，还应严把质量关，新吸收审计人员要严格考核，面试环节适当增加专业知识测试内容，有方法、有策略招收既精通财政、金融、财务等业务知识又懂工程的人员。对于已经从事审计工作多年的人员，要定期组织培训，既要不断提升专业知识和业务能力，又要具备高效地沟通协调能力，全面提升综合素质。另外政府部门可建立中介机构库，对审计中介机构进行评分，保障项目审计人员的专业性，审计机关因编制有限无法招收审计人才时也可从中介机构外聘，建设一支政治思想强、业务技能精、法律素养高的专业项目审计队伍。

3.4 重视审计外部监督

不同于社会审计，政府投资项目审计报告并不对外公开，但政府投资项目审计本质是政府审计部门对广大纳税人的财政资金使用情况和合理性进行审查监督，从该角度出发政府审计成果应对外公告，这也是对政府审计工作进行监督的一种有效方式[2]。审计结果公布有利于保障社会、舆论监督和审计监督共同发挥作用，重视审计外部监督可从拓宽审计成果公布范围和提高公布深度两方面入手，正确把握审计成果保密性与公共性的关系，根据法律规定，对于禁止公开披露的信息在审计成果公布时予以删减，剩余信息依法公开；同时，要注重公布审计成果的深度，尤其是审计工作中查出的重要问题、被审单位整改情况等核心内容，避免审计成果公告流于形式而未起到实质性监督作用。因此，公布审计成果时应综合考虑宽度和深度，引起社会公众对政府投资项目审计工作质量的关注，真正让公众了解项目投资效益情况，有效促进项目建设的管理，有效防范政府投资项目审计工作中的风险，稳步提升审计质量。

4 结语

政府投资审计工作是政府投资决策的重要依据，其成败与否直接关系人民群众的基本利益。在当前经济发展形势下，能够对政府投资效益做出合理地评价，不仅可以完善建设项目的全部开展，减少项目完成时间，保证项目完成质量，提高人民生活品质；还能促进财政资金高效利用，提升国家资产使用效益，推动当地经济发展。虽然发展的过程中存在或多或少的问题，我们要在发现问题的过程中寻找解决问题的答案，服务于社会经济的发展。