城乡规划批后管理有关问题的探讨

郑江海

南安市自然资源局

1 引言

批后管理工作是规划管理的重要环节，是保证城乡规划落实的重要手段，覆盖了建设项目建设自放线开工到竣工规划核实的全过程。所以，只有加强批后管理，才能最终将规划落实到一个个具体项目上，保障城乡规划的顺利实施，维护城乡规划的严肃性，从而实现城乡规划制定的目标，确保城市建设顺利实施。

2 建设项目存在的问题

近年来，各个地区城市规划建设犹如雨后春笋般的速度取得较快发展。本人在日常工作中通过现场检查、规划条件核实以及群众信访反映，发现城乡规划建设存在一些问题，这些问题可能也是行业内的通病，现将主要问题归纳如下。

2.1 未取得建设工程规划许可证或土地证、不动产权证

首先，部分工业企业主动办理基建手续意识不强，主观上认为办理基建手续过于烦琐和麻烦。其次，为加快推进重点工业项目尽快落地投产，在政府的催促下，企业也希望拿到土地后尽快建设投产，以致出现未批先建或边批边建现象，个别甚至在土地还没有挂牌出让就先行动工建设。另外，工业用房基建手续审批杂、期限长，规定流程中部门之间互为前置条件，审批时间较长。

未取得规划许可及土地手续的情况下就擅自开工建设，这与《中华人民共和国城乡规划法》、福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法等现行法律法规相抵触，将面临拆除或处较大金额行政处罚的后果。

2.2 未按建设工程规划许可内容进行建设

建设行业的基本特性是尽可能提高开发强度，特别是房地产开发行业，对利益的最大化追求，使得在实际开发建设中往往会提出因市场需求或市场偏好的影响等各种理由，以改变审批的经济技术指标。建设单位主观上对规划的批后管理工作重视不够，认为只要大致符合规划要求就可擅自改变规划进行建设，等到监管部门发现后已经“生米煮成熟饭”，认为不会轻易强制拆除，只要写份整改反馈说明、罚罚款即可了事。在这种错误意识引导下，必然会出现各种违建现象，常见不按规划许可建设的现象归纳如下。

超用地红线进行建设；未经审批擅自加层导致容积率、建筑高度突破规划设计条件；改变首层使用性质，如首层住宅改为商业、首层架空公共绿化或架空停车位被私自占有损害小区业主共有利益；地下室超用地红线范围进行建设，影响周边利害关系人利益；扩建套房的阳台、擅自封闭设计的挑空井以增加建筑使用面积，等同增加小区建筑面积，降低小区居住品质；底层商业未按审批加高建设以增加建筑使用空间；擅自在屋顶搭建作为私人使用而侵犯业主共有利益；增加坡屋面及建筑高度；降低绿地率和占用公共绿地，降低标准进行公共配套设施建设等；未按规划审批设计图纸进行外立面装饰；在规划验收合格后再擅自改变原规划等多种违建行为等。

未经规划验线就擅自开工建设，可能导致建筑物偏移超过允许范围，对相邻建筑消防安全间距，日照采光，通风效果等产生一定影响，也将面临较大金额的行政处罚。

3 问题剖析及不利影响

通过对这些问题的剖析，发现规划批后管理存在未能实现全覆盖的不足，日常规划监管工作主要是还是依靠建设单位申请而开展，比如建设单位申请建设项目验线、申请竣工规划条件核实，是一种相对比较被动的行政行为。有些建设单位报建员对报建手续不熟，有些建设单位无视法律法规不自觉申报，导致规划主管部门无法及时介入去发现问题并纠正问题，直接导致违法建设的产生。

因违规违建现象的存在，将破坏城市规划的实施,导致出现规划建设管理混乱，影响城市空间布局、城市形象和建筑立面美观效果，侵害相邻利害关系人的利益，影响城市的可持续发展，可能还会带来群体性的上访事件，甚至发生严重安全事故（比如2020年3月7日欣佳酒店坍塌事件，主要原因就是违规建设而导致），增加不稳定社会因素。因此，建设项目按规定流程办理相关审批手续以及批后管理显得至关重要。

4 如何加强规划批后管理

要解决上面规划批后管理的问题，笔者认为可以从以下几方面进行考虑。

4.1 加强建筑设计方案审查

加强建筑设计方案技术审查力度，严格遵照《南安市城市总体规划》《福建省城市规划管理技术规定》以及各片区控制性详细规划等规划、规范、规划设计条件、建筑设计规范等要求，认真组织召开专家评审会进行审查，针对重要城市节点项目、重大项目、涉及城市景观项目邀请知名规划建筑方面大师专家严格把关，同时，对建设单位宣传项目批后监督管理的重要性和必要性，确保建设项目按规划审批方案实施。对于房地产开发项目，部分开发商为追求利益最大化，会从规范性钻漏洞打擦边球，从而为以后违法建设的产生埋下种子。如果能从方案设计源头上进行控制和制止，将来在规划批后管理中会起到事半功倍的作用，有利于维护城市规划蓝图的顺利实施。

4.2 加强验线工作

将验线管理作为批后监管的首要任务，在规划许可批准的同时，告知建设单位应及时申报验线。认真检查建设单位是否在施工现场按要求悬挂规划公告牌，验线中发现有违法行为的，及时函告建设单位，责令立即整改，从而减少了建设项目竣工后需再整改而无法整改的尴尬现象，避免造成更大的经济损失和严重地后果，推动规划批后管理工作取得实质成效。

4.3 加强事中巡查

认真履行好规划事中监督职能，加大巡查力度，做到早发现早制止，减少未批先建、边批边建、批建不一等现象发生，确保项目按规划设计条件和批准设计方案要求实施建设，实现规划管理的常态化、规范化。认真检查建设单位是否按照审批的建筑施工图进行施工建设，推进在建项目定期检查、抽查工作，不定期对各类建设项目进行检查。

4.4 加强竣工规划核实管理

加强对建设项目各类强制性技术指标和基础设施、公共服务设施的管控工作。在项目竣工后，规划管理部门严格按照《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省城市规划管理技术规定》、项目规划设计条件、批准的设计方案等相关规定，对建筑物各项强制性指标、建筑布局、建筑立面及公共服务设施严格进行规划条件核实。核实过程中发现与工程规划许可不一致的问题，一律要求建设单位整改，处理不到位的坚决不予核实通过。

4.5 加强规划执法力度

加强部门联动机制，积极开展违法建设认定工作，及时与行政执法部门对接沟通，切实做到“执法必严、违法必究”。对违法建设进行现场检查和确认后，依法实施拆除，形成巡查违建的高压态势，起到“拆除一处、震慑一方”的效果。

4.6 明确相关部门职责分工

（1）各乡镇人民政府、街道办事处、工业园区管委会、项目基地办要落实属地管理主体责任，强化对本辖区内建设项目的日常巡查和管理，发现违反建设工程法定基建程序的行为，应当及时制止，督促、引导项目业主主动办理建设工程相关规划、建设审批手续。发现违法建设，及时告知城市管理部门及规划管理部门共同处置。

（2）自然资源部门加强对建设用地审批实施监督管理，加强违法占地行为的日常巡查，负责城乡规划法律宣传教育工作；负责本行政区域内城乡规划管理工作。发现违法占地行为，给予制止并依法查处。采用卫片图斑定期采集比对等办法，按规定开展项目审批情况“双随机一公开”抽查。

（3）城市管理部门负责对违反城乡规划行为的日常巡查、查处及法律宣传教育工作；负责对本行政区域内的城乡规划实施监督管理。牵头开展“两违”管控的宣传工作;日常巡查中发现违法建设行为符合项目基建审批申请条件的，引导当事人按程序办理相关审批手续。

（4）建设部门对依法办理建设工程施工许可证的房屋建筑工程质量安全实施监督管理，依法查处违法违规建设行为。

（5）电力部门对已取得合法用地、规划建设审批手续建设项目应及时办理供电手续；对未取得合法手续的不得办理供电手续；负责对非法私接电线行为的日常巡查、查处及法律宣传教育工作。

4.7 充分利用信息手段，提高监管水平和执法效率

运用卫片影像比对结果，制定新建建筑信息巡查抄告机制，有关部门及时查处违法占地、违法建设行为。违法信息查处抄送，通过使用政府内网等信息手段实现，缩短反应时间，提高执法效率。探索行政许可抄告的信息化手段，尽量实现相关行政许可信息的即时抄告。