浅谈政府和社会资本合作项目绩效管理

范永彬，侯植桓，杨默

（1.辽宁环宇工程咨询管理有限公司，辽宁 沈阳 110032；2.沈阳农业大学 ，辽宁 沈阳 110161；3.沈阳铝镁设计研究院有限公司 辽宁 沈阳 110011）

政府和社会资本合作模式（public-private partnership，PPP）从财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）发布至今，我国的PPP项目历经了近五年的快速发展，据财政部PPP综合信息平台管理库显示，截止2018年12月末，平台入库项目累计8654个，投资总规模为13.2万亿元，可见PPP项目在基础设施和公共服务领域对我国加快新型城镇化建设、拓宽城镇化融资渠道、整合社会资源、激发民间投资方面发挥了具有重要的推动和促进作用。目前，部分项目已经由建设期进入到了运营期，项目的绩效管理日渐成为社会各方关注的焦点，本文从PPP项目生命周期的各个阶段政府部门或项目实施单位的角度，对各阶段绩效管理工作的主要内容做简要的探讨。

1 项目识别阶段

项目识别阶段是发起设立PPP项目的起点，在准确识别社会公众需求的基础上，初步选择能够为公众提供满意基础设施、公共产品或服务的项目，按照规定进行物有所值评价和财政承受能力论证，通过后进行项目准备阶段。这个阶段主要是根据项目的产出说明和初步实施方案，进行项目绩效管理的策划，理解项目实施的特定公众需求和项目特定的价值目标，初步识别双方合作的主要绩效目标。

2 项目准备阶段

在项目准备阶段，主要工作是编制项目实施方案明确各项核心边界条件、交易结构、合同体系、监管架构和风险分担的基本框架结构等。这个阶段的绩效管理工作主要是项目实施机构在组织编制项目实施方案的过程中，应明确项目的主要技术经济指标，包括项目范围、投资规模、建设内容、主要产出说明、收费定价机制、项目投资收益水平、分险分担基本框架、项目具体运作方式和后期处置安排等内容。以这些核心边界条件和技术经济指标为核心，明确项目绩效目标，初步形成绩效指标体系的一级指标组成框架。

3 项目采购阶段

在项目采购阶段，主要工作是准备资格预审文件，进行资格预审，编制项目采购文件，组成评审小组进行评审，采购结果确认谈判，确定中选者，签订合同等。合格的中选者应具有对PPP项目较强的理解深度、实施掌控能力，良好的建设运营管理经验，雄厚的自有资金和财务融资能力，良好有效的安全管理和风险控制体系等能力。这个阶段的绩效管理工作主要是基于价值最优的PPP项目绩效目标，在项目采购文件的编制内容中，从各个角度详细化满足绩效目标的各项因素，并在项目需求方案和合同草案中应有明确的绩效考核指标框架和付费挂钩方案。绩效指标可以从项目自身效率、产出效能和满意度三个方面进行考虑设定，如项目自身效率可以从项目建设成本、项目质量、时间进度、安全管理、技术先进适用性等方面考虑设定；产出效能可以从使用性能、产出品合格率、服务质量提升、供给效率提高、环境友好等方面考虑设定；满意度可以从业主的满意度、社会公众的满意度等方面考虑设定。设定方法可以采用问卷调查、专家论证和矩阵建模等方法结合使用。确定了绩效目标和一级绩效指标后，需要细化二级指标，如业主的满意度指标可以从业主对成本节约的满意度、业主对质量控制的满意度、从业主对工期控制的满意度、业主对安全管理的满意度、业主对技术先进适用性的满意度、业主对产出质量的满意度、业主对服务质量的满意度、业主对运营管理团队的满意度等方面进行具体设定。

在采购结果确认谈判工作中应就合同中可变技术经济细节问题进行谈判时应重点细化绩效二级指标，明确具体的绩效指标和考核指标，形成完整的基于PPP项目价值目标的绩效二级指标体系，并对各级指标定义、权重和评价考核标准进行详细描述。在合同谈判完成后将绩效指标体系和付费挂钩方案细化到合同文本的各个章节中，必要时将技术文件和考核指标作为合同附件。

4 项目执行阶段

项目执行阶段，项目实施机构应该按照项目合同约定的内容和考核指标，对项目公司或社会资本履行合同义务进行绩效考评，定期监测项目产出的绩效指标。具体考评方式可以委托第三方绩效评价机构、政府方聘请专家团队、按照合同约定的绩效指标进行逐项量化评价，在建设期和运营期还可以根据项目实际情况对初始评价指标体系进行动态调整，调整应综合考虑政府方、社会资本方和社会公众的利益均衡，在该过程中通过对绩效指标完成情况的动态监测，量化各方的满意度，准确考量计量项目的产出水平和质量。在准确考量计量的基础上针对实现的绩效目标，执行绩效结果，即按照合同约定的收费定价机制和相关奖惩条款，按照实施绩效结果向其付费和执行相关奖惩条款。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。按照相关规定编制季报、半年报和年报的相关绩效指标报表，报送财政部门或相关业务主管部门备案。对于绩效考评过重中发现实际指标与合同约定的项目运行阶段或状况有重大偏离的，应及时通知项目实施单位评估风险，制订应急处置措施，防范和化解风险。

5 项目移交阶段

项目移交阶段，政府或其授权的机构代表应按照合同约定收回项目各类资产。项目公司或社会资本应根据合同约定的时间、形式、内容和标准移交项目资产。移交工作应成立项目移交工作组具体组织实施，工作组应制订资产清查、资产评估、性能测试和债权债务清理等专项工作方案，并按照方案和合同约定开展具体工作。项目移交阶段的绩效管理工作主要是移交资产的性能测试工作，按照合同约定和绩效指标体系设定的移交资产的具体移交标准进行各项性能测试和剩余使用年限预测等工作，针对测试结果的各种情况采取不同的绩效奖惩措施，如性能测试合格的登记台账准备接收；结果不达标的要求其进行恢复性修理，修理后重新检验测试；不具备使用性能的更新重置；项目公司或社会资本不进行处理的工作组可采取提取移交维修保函或从移交补偿款中扣除相应费用。资产和管理权移交后，项目公司或社会资本还应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

项目移交完成后，财政部门应组织项目实施机构、行业主管部门、社会公众代表等相关部门和人员对PPP项目的产品产出或服务提供效果、预算成本支出、物有所值效果、公共服务质量、项目可持续性、环境友好度、社会责任履行、公众满意程度等绩效目标实现进行项目全过程综合性绩效评价，并按相关规定公开评价结果，接受社会监督。同时财政部门应加强绩效评价结果的应用，收集整理项目全生命周期各阶段的资料和绩效监控结果，分析项目执行过程中存在的薄弱环节，总结管理经验，提升相关管理部门对PPP项目管理的水平和能力，逐步建立和形成现代化的PPP项目治理体系，加强绩效评价结果的应用，提高政府决策水平和能力。

综上，本文从PPP生命周期的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，从政府方或项目实施单位的角度，分别探讨了各阶段项目绩效管理工作的主要任务和工作内容，希望引起更多的项目实施者和政府管理者对PPP项目的绩效管理与评估共同探讨，促进PPP项目全生命周期绩效理论研究和实践的发展。