基于风险导向的行政事业单位内部控制研究

■尹会燕

（平度市教育和体育局）

行政事业单位内部控制管理水平不仅关系到单位自身的良性发展，也会在多个方面对社会管理工作产生较为直接的影响。行政事业单位虽然也会结合单位本身的实际情况开展具体的控制管理工作，然而由于管理人员与事业单位所处的工作环境，大多忽略了对风险的把控，而只将注意力集中在增强其内部控制的管理水平或是从某一方面入手优化管理措施。这一问题如未能引起足够的重视，会在很大程度上对单位内部控制工作的开展产生深远的影响。

根据财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。现阶段，管理人员应正视内控工作的重要意义，及时改进现有工作中存在的不足，将各种风险要素充分考虑进去，抓好单位内部的风险管理工作，将内控制度的优势发挥出来，使工作人员在开展日常工作的过程中真正做到有章可循，推动各项工作有序开展。

1 基于风险导向的行政事业单位内部控制基本概述

行政事业单位各项工作的正常开展需要以一定的控制手段为依托，才能合理、有效地运行下去。而内部控制工作的全面实施正是以此为目的进一步展开，用以约束行政事业单位工作流程，并根据单位内部的财务现状进行科学的分析与评估，以确保日常各项工作的顺利开展。

行政事业单位的内部控制工作具体涵盖了整个环境的监控、信息数据的分析以及与风险评估联系较为紧密的各种控制活动，以便最大可能地降低有可能出现的风险，对行政事业单位各项工作的顺畅开展有着积极的促进作用。行政事业单位通过以风险导向为基础开展的内部控制工作这一手段，通过制度的制定以及流程的控制等极大地降低了风险的出现，提升了单位内部会计信息数据的真实性，确保了单位资产的安全完整。

2 行政事业单位内部控制存在的问题

2.1 内控环境有待改善，专业人才有限

借鉴企业内部控制规范：内部控制的内控环境要素主要包括治理结构、组织机构设置与权责分配、管理文化、人力资源政策、内部审计机构设置、反舞弊机制等。内控环境在一定程度上决定了工作开展的最终效果，行政事业单位如果不能够从单位的实际情况入手进行合理地把控，在提升重视程度的前提下采取合理的应对措施加以调整，就无法在其内部构建良好的内控环境。治理结构是管理的核心。而规范的治理结构关键要看领导层能否发挥作用。是否有一个主动参与的领导层或监督委员会，对单位的内部控制是否有效是至关重要的。如果领导层在这方面缺乏足够重视将导致推行的效果不理想，也无法建立单位内部良好的内控环境。与此同时，制度的完善程度与行政事业单位的规模大小与职能范围也有较大的关联，规模较小的事业单位往往因人手不足无法将监督审计的职能全面发挥出来，也在一定程度上影响了内部控制环境。现阶段，行政事业单位内部的一些专业人才还是比较欠缺的，为了缓解工作中人才欠缺的情况，部分规模较小的事业单位一人身兼数职的情况并不少见，单位内部人才不足的情况亟待改善。

2.2 内控体系不健全，指导意义不足

内部控制体系的构建与实施需要与事业单位的实际情况与工作需求相统一，在充分开展调查、研究的基础上开展相关工作。现实工作中，大部分行政事业单位执行的都是政府部门统一下发的制度规范，很少将自身的业务特点与内控体系相结合，也很难形成一套符合单位实际需求的、较为完整的内控体系。由于部分规则的制定与单位实际情况不符，也使内控制度的指导作用无法全面地发挥出来，很难达到预期的效果。有些单位制定的内控制度涉及的范围不完整，只涵盖了单位内部的部分科室，往往都是针对于财务管理工作、与资金运作有关的业务等，对于内控工作的运行过程以及监督效果等方面均缺乏整体考虑。工作人员日常出现的一些违反内控制度的行为，也没有得到相应的制止和纠正。 这些问题的存在，有经办人员应承担的作假责任，有会计人员应承担的审核责任，也有单位领导应承担的管理责任。归根到底其根本原因是单位内部控制不严甚至内部控制缺失所致。

2.3 审计手段落后，业务流程简单

现阶段，部分行政事业单位的内审机构采用的是事后审计的执行策略，这种工作方法不仅较为陈旧且过于单一，不能够对单位内部控制工作进行全方位的把控，缺少全程性的跟踪与监审。运用这一方法相当于忽略了事前、事中控制工作，一些业务环节存在的漏洞与隐患无法暴露出来，因此行政风险也很难真正降下来。信息技术的广泛使用也在不同程度上冲击着各个领域，促使行政事业单位在管理方法上进行创新，如果不能做好这一方面的工作，工作人员就无法很好地适应不断扩展的审计业务，进而影响工作效率与专业水准，无法保证内审工作的科学性与权威性。与此同时，行政事业单位的规模也会在一定范围内影响内控工作的最终效果。一些规模较小的行政事业单位其业务流程也会相对简单，导致在进行一些关键项目的审批过程中审批环节不完整、不严谨。

3 基于风险导向的行政事业单位内部控制优化对策

3.1 转变原有风险管控理念，由弱变强

基于风险导向下，为了能够将内控风险问题真正地落实下去，使相关单位的内控水平得到真正意义上的提升，将其应有的作用发挥出来，就应先从工作人员的思想认识角度出发，鼓励他们多去了解这一方面的信息，明确增强风险管控意义的重要价值，从自身的价值认知方面进行深化。唯有如此，才能确保行政事业单位在原来的基础上进行优化，这也是开展此项工作的意义所在。工作人员对于内控风险的认识与认可程度对于实际工作中的风险防范效果有着较大的影响，认可之后再开展各项工作效率会更高，效果也更明显。鉴于此，行政事业单位管理人员在开展具体工作的过程中，积极正确的宣导至关重要，管理人员可以通过开设内部交流平台用以进行工作人员之间的交流与反馈，鼓励他们将自己的认识表达出来，并通过各种手段营造良好的风险内控氛围，使工作人员可以在良好的内控氛围中增强自身的风险意识，尽可能地参与其中。在工作中，可以就一些具体问题或与日常工作联系较为紧密的问题开展探讨研究，在交流与研讨的过程中寻求最佳的解决方案，实现内控工作的优化提升。

3.2 优化原有体系结构，确保内控制度的科学性

内部控制体系对于促进行政事业单位管理工作的有序开展有着积极的作用，通过该项措施可以形成一定的保护机制，使单位内部的工作人员在开展具体工作的同时可以得到内控体系的全面指导，更加全面地分析其中存在的一些风险隐患，降低其出现的概率，推动单位内部各项工作的合理化开展。

在实际工作中可以考虑从以下几方面入手进行调整：首先，确定单位内部控制规范实施机构。由于单位内部控制的具体对象是经济活动，而对经济活动的核算和监督是财务部门的法定职责，所以应当由单位领导小组指定财务部门作为牵头部门，其余相关职能部门协调配合，在领导小组的直接指挥下共同开展本单位的内部控制工作。其次，完善单位的内部控制制度。要对本单位的经济活动实施有效的控制，必须完善内部控制制度，把领导干部和关键部门、岗位的权力关进制度的“笼子”，让权力运行在阳光之下，用制度管人、管事、管物、管财、管权，有效控制权力滥用，防范经济活动风险。再次，加强对经济活动岗位的控制。对涉及经济活动的岗位要明确职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。对关键岗位的工作人员有轮岗制度，明确轮岗周期等。最后，梳理单位经济活动的业务流程。

对本单位的各类经济活动的业务流程进行梳理，按照经济业务办理的时间顺序和逻辑顺序，将每项经济业务的业务流程梳理清楚，明确每项业务流程中的具体环节涉及的部门、岗位以及职责范围和分工，列出权力清单，评估经济风险。这样，通过采取上述解决措施来更好地防控风险，以实现理想的管理效果。

3.3 建立科学化的管控平台，实现监督智能化

为了能最大限度地降低单位内部的内控风险，全面提升其社会管理水平，就需要做好相应的内控工作，学会借助现代化的管理手段进行防控管理。信息化的内控管理平台对于优化原有的工作流程，尽可能地减少人为的主观意识带来的影响均有着积极的促进作用。信息化沟通控制管理平台的建立使得管理过程流程化，不同部门的工作人员在自己熟悉的岗位上按照自己的职责及操作标准按照规定的时间流程进行操作，从而有效保证了平台信息传递的安全性、准确性和及时性，使各部门能够在顺畅的沟通与相互间的协调下构建区域集成化的高效管理系统，并实现了过程的可追溯性。

3.4 做好内控审计队伍建设工作，发挥其应有作用

风险的出现几率与监督审计部门所能发挥的作用呈负相关。行政事业单位内部控制管理制度的顺畅实施需要一定的前提条件作为基础，具体来说审计部门发挥着重要的作用。只有这一方面的监督管理工作落实到位，才有可能实现预计的效果。在这种情况下，单位内部审计队伍的整体人员配备以及高素质人才的储备至关重要，成为了行政事业单位内部审计队伍发展、壮大的根本。在实际的工作中，单位内部的内控管理队伍应明确现有的规章制度与监督范围，通过不断地学习与研究提升自身的专业水平与心理素养，在熟练掌握审计工作技能的前提下加强监督检查力度。在自身能力不足的情况下，监督审计工作的开展还需要注意外部力量引入，去发挥外部力量的作用。这样一来内外结合，才能形成较为完备的监督制度。

综上所述，基于风险导向的行政事业单位内部控制管理工作涉及的内容较多，管理过程也较为复杂，全面而高效的内部控制可以在一定程度上提升行政事业单位的综合管理水准，将事业单位的公共服务作用最大化地发挥出来，并在一定程度上推动了服务型政府的建立。促进行政事业单位的良性发展。