经营性公路桥梁PPP项目的利益调节和风险分担研究

边旭炜 中交一公局集团第五公路工程有限公司

1 前言

经营性公路桥梁PPP项目基于政府和私人而开展的一项交通道路建设项目，在实际的建设过程中政府和私人之间的利益调节和风险分担是极其关键的内容，需要在开展实际的经营性公路桥梁PPP项目过程中能够合理地分配好利益，并做好风险分担。

2 经营性公路桥梁PPP项目的主要内容

2.1 PPP项目的概述

PPP项目是一种以特许权协议为基础，政府同私人企业或者组织所共同协商而形成的一种伙伴式合作关系。它的设置的主要目的是共同针对一项公共物品或者服务，借助合同的形式分担此项目的责任与权限，保证项目的顺利实施。此外，一般还能够达到比预期单独行动更为有利的结果。这一项目主要适用于公益性极强的项目处理环节，比如公路桥梁建设、废弃物处理等，但在实际的运转过程中，需要切实地考虑合作项目的具体内容，合作双方的职责分配等，尤其需要考虑到政府参与过程中的形式、渠道、范围等。

2.2 经营性公路桥梁PPP项目

此项目以公路桥梁的建设为主体，主要包括桥梁和隧道的建设，而由于其为收费性质的公路，所以存在后续的收费和利益分配等内容。对于一般的公路桥梁的建设来说，其实际的建设周期比较长，需要的投资量较大，且实际所得到的资产是非流动性的。在传统的以国家资金投入为主体的建设运行过程中，国家需要消耗大量的税收或者进行筹资建设，但这些传统的建设方式不能够有效地分担风险，更不利于私人企业在公共基础设施的建设过程中发挥作用。而PPP项目采用公私合营的方式将公路桥梁的建设打造成共同经营性的项目类型，企业和政府共同分担风险，也实现了利益的合理分配，确保政府和企业两个建设投资主体可以进行合作式公路桥梁的建设。

3 开展经营性公路桥梁PPP项目的具体原因分析

经营性公路桥梁是指收费性质的公路桥梁，而这一项目的建设初期，需要大量的投资，这对于政府而言是不小的一笔投资，在实际的公路运营过程中，也会产生各种风险和不足。一方面，以政府为主体的公路桥梁建设其效率较低，主要是指公路桥梁得不到及时的维护，从而导致公路桥梁的主干线遭受巨大的侵蚀与破坏；另一方面，由于公路建设的特点，使得实际的公路建设的投资需求量大，依靠政府单独的投资，难以长久运转，而私人的资本却可以有效地弥补政府融资的缺陷，使得政府的资本建设融合私人资本的高效率和灵活性的特点。考虑到上述原因，政府和企业才达成一致协议，共同运转经营性公路桥梁。

4 经营性公路桥梁PPP项目的具体利益调节内容分析

4.1 经营性公路利益收入方面存在不平衡性

对于此类基础设施建设的PPP项目而言，需要首先分析清楚项目的收益。在实际收益方面存在着明显的不平衡性，一方面不同区域的公路桥梁收益差别较大，在我国东部，中部区域的公路和桥梁收益是明显高于西部地区，城市发展较快的区域收益明显高于城市发展慢的区域。在全国的收益方面，东部区域的收益大约占六成多，中部占了快三成、西部地区大概占一成；另一方面，不同通车时间也会带来明显的收益差异，通车时间越早，通车量越多的高路桥梁收益越大，后期建设的公路桥梁，一般是通过偏远地区，通车量较少，收益也越差。不同经营性的公路桥梁项目的收益差别也较大，北上广深的经营性公路桥梁收益利润较大，这些区域的通车量大，收益更大。

4.2 经营性公路桥梁PPP项目的利益调节的重要性

对于经营性的公路和桥梁来说，以PPP项目模式开展的经营，需要对其中的收益进行清账，但也要意识到利益分配的重要性，能够科学地进行利益方面的分配。一方面，企业和政府都是经营性公路桥梁建设的主体，需要双方共同参与到经营性桥梁的建设中，在利益分配方面都需要高度重视。既给参与此模式的政府减轻了公路的运营的负担，包括公路的建设，维护，收费站的设置，公路维护人员的配置等，又使得私人企业可以看到和政府合作所带来的稳定的收益，刺激更多的私人企业参与到政府的基础设施建设，促进PPP项目的可持续发展。

4.3 经营性公路桥梁PPP项目运营利益调节存在的问题

在经营性公路桥梁的PPP项目的利益调节方面有很多地方存在着问题，包括政府方面在收费方面的政策不够完善，对于企业投入资金的合理回报方面，并没有清楚地阐述其中的具体内容，包括其中的具体要求和一些规定性的内容等；对于这类公共性的基础设施建设其实际的收益调控并不存在可操作性的具体规定和措施，使得实际的收益调节没有可依据的具体条例。

4.4 经营性公路桥梁PPP项目利益调节的注意事项

对于经营性公路桥梁的PPP项目的建设而言，主要依据私人组织和政府对于项目的协议而开展具体的利益调节，需要注意以下内容。

一是确定好私人组织或者企业在参与公路桥梁的建设过程中对于投资回报合理性的界定范围。投资回报的合理性是关系到政府的公路收费政策的严肃性，也和投资者利益密切相关，还在一定程度上影响着当地居民的居住环境。为了更好地运行好公路桥梁PPP项目，使得投资者的投资权益得到有效维护，政府的实际政策和权威不受到质疑，需要政府和组织之间正式地做好相关内容有效沟通。

二是政府加强监管，私人组织做好配合。对于利益调配的相关内容，政府是领导主体，企业或者私人组织是相应的被领导者，但也有自身的权限，在实际的分配方面，需要政府和私人组织做好相应的协商工作，主要的分配办法和相关的监管需要政府加强力度，并且积极领导好私人组织做好相应的监管配合。

5 经营性公路桥梁PPP项目的风险分担分析

5.1 政府政策变动所带来的风险

对于政府制定的政策变动所带来的风险主要包括以下几个方面：一是政府违背承诺变更政策，使得政府和企业在政策变动之前所签订合同或者协议存在不合法部分，从而使得私人资本投资风险较大。如政府在投资回报率方面有制定相关的政策，但实际上因为项目建设进度和一些其他因素使得政府多次提出更改项目的投资回报率的政策，民营企业和国有企业在资本投资方面的比重大幅度下降。

5.2 金融和市场的风险

在公路桥梁的建设方面，采取PPP项目模式进行，会在融资方面出现市场和金融等的风险。在金融方面，一般是因为银行贷款利率上调，通货膨胀等因素使得实际的公路桥梁建设成本增加，而实际的收益减少，使得在采取PPP模式开展建设的过程中存在较大的金融风险。在市场方面，市场是无形的手，调控着国家的经济的运转，对于经营性公路桥梁的建设来说，市场经营的唯一性和政府的具体决策以及相关的政策是密切相关的，而在采用PPP项目模式的过程中，政府向企业做出一些高的收益承诺，但由于市场的变化，使得实际的收益和支出相差不多，难以达到向企业做出的承诺就会打击私人企业共同参与经营性公路的积极性，也使得实际的政府和企业合作的公路桥梁建设在市场方面存在风险。

5.3 技术和建设方面的风险

对于公路桥梁的建设来说，其施工难度和建设区域的水文地质条件有关，当遇到气候条件恶劣的情况会使得施工困难，此外，技术方面也会因为客观条件而存在较大的差异。在建设过程中一般会因为信息不够完备，使得建设方面出现一些变动，例如湖南省的公路桥梁建设，因为交通厅的需求使得实际的湖南省一处公路桥梁的收费站点转移，从而解决湖南省全省的交通拥堵和收费排队等难题。从实际采用PPP项目进行公路的桥梁的建设来说技术和正式的建设过程中就存在相应的风险，需要企业和政府共同重视。

6 针对存在风险的应对措施

6.1 制定相对健全的PPP项目制度和法律体系

PPP项目是双向合作式的项目规划，在项目的实际开展之前首先应对当地的制度和相应的法律规程做个详细的了解。法律和当地的一些规章制度是经营性公路桥梁PPP项目所能够顺利实施的坚实依靠，这不仅是由于此项目的一些重要环节和这些法律章程是息息相关的，如此项目从最开始的授权，设计到后续的管理与维护等都需要依靠法律制度作为实施的保障，而且是PPP项目开展过程中的一个较大影响风险所决定的，在实际的建设过程中，一旦政府和相应的制度发生较大的变化，需要政府和企业共同面对，提出合理的解决方法，降低相应的制度变化所带来的风险。因此，对于开展PPP项目而言，需要切实地调查当地的政策制度的变化特点，企业和政府做好充分的沟通与交流，尽可能地联系有关立法部门做好相应的制度政策的变化的调研，政府也应加强相关制度的完善，确保实际的公路桥梁的建设项目实施能够有效地开展。

6.2 严格按照要求制定PPP项目的合同，规范合同的执行

在PPP项目的开展和实施方面需要签订相应的合同，而合同中的条款，除了常规内容外，还包括一些风险性的条款，需要政府和企业共同协商和斟酌，严格按照要求来制定相关的合同，并能够有效地规范合同的执行。而实际上，对于合同签订本身而言，就是一个极具风险的行为，需要政府和企业共同建立起一个风险分担的机制或者制定相应的签订合同。对于风险较大的经营性公路桥梁的PPP项目的签订而言，需要对合同中不同的风险进行合理地分类，在需要的情况下，根据需求对合同中不同类别的风险制定具体的风险分担计划，确保企业和政府能够在不同类型的风险中可以科学地共同承担自身应该承担的风险。

6.3 保证公路桥梁PPP项目的相关信息的及时公开

公路桥梁PPP项目所利用到的相关信息需要及时、充分地公开，这样一方面是让经营性的公路桥梁的相关建设信息被立法和执法部门所接收，避免这些部门收到不对称的相关信息，导致在实际的建设过程中出现相应的信息不全所勒令停止建设的风险。另一方面，政府和企业在信息方面需要做好最大限度地调研和挖掘，及时了解到有关政策的变动，市场的动态变化，社会的影响以及投标的私人企业的真实资历与能力。此外，私人企业在参与经营性公路桥梁的建设过程中，也需要做好信息方面的调研，准确地估量自身企业的中标可能性，政府在相关政策制定方面的可靠性以及市场金融方面的变化趋势等，充分了解这些信息，让自身参与到经营性的公路PPP项目的风险降到最低。

7 结束语

经营性公路桥梁的建设采取PPP项目进行，将政府和私人企业在基础设施的建设方面的各自特点相结合，有利于充分发挥各自的建设优势。对于此项目的建设而言，其中的利益调节和风险分担是相对重要的，政府和企业需要根据建设需求的实际情况，进行充分的协商，开展高效率、低风险，高收益的PPP项目的投建和运营。