浅谈《天津市文明行为促进条例》养犬管理执行难问题

杨瑞强

摘要 本文以一个实际案例引出养犬管理存在的问题，从《天津市养犬管理条例》不能与时俱进、管理主体履职不到位、公安机关执法难以到位及群众监督途径少、可执行性差等四个方面进行了原因分析，并从养犬管理法规应及时修订与时俱进、政府要积极发挥公共管理作用及畅通群众举报渠道，增加违规养犬成本提出了有针对性的解决措施。

关键词 不文明养犬 政府公共管理 政策执行力

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI： 10.193 87/j.cnki.1009-0592.2020.01.320

一、背景描述

2019年3月29日，天津市第十七届人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《天津市文明行为促进条例》。2019年6月，在天津市A区B小区，住户赵先生发现其小区邻居钱先生在其一楼小院饲养了一只中型犬，犬吠声音非常扰民，赵先生和其他住户经常被犬吠声音打扰的无法入睡，邻居们苦不堪言，小区住户通过物业、居委会等多种渠道反映，均不了了之，没有强有力的方法解决，只能口头劝说。矛盾愈发尖锐，群众不得已拨打110进行了报警，民警在出警后按照《天津市文明行为促进条例》关于“饲养其他动物，应当遵守相关法律法规，管理好所养动物，保持环境卫生，避免干扰他人生活”的规定对养犬扰民住户进行了劝导，钱先生表面上答应了管理好所养动物但仍然放任犬吠不进行管理，群众进行了再次投诉，民警在处理时也由于《天津市文明行为促进条例》中没有具体的处罚规定而难以进行处罚，犬吠扰民问题一拖再拖未能解决;在同一个小区，其它不文明现象普遍存在，有的犬主在深夜和凌晨等其它小区业主休息时间遛狗不管理犬只导致犬吠扰民，有的犬主用束犬链牵领犬只但是束犬链非常长形同虚设，更有甚者直接违反条例不用束犬链、不清理犬只在公共区域排泄的粪便，通过笔者广泛调研发现，A区B小区养犬管理问题只是天津市养犬管理的问题的一个缩影，在许多小区、马路、市场等公共场合，不文明养犬现象随处可见，在天津市不文明养犬行为仍然普遍存在。

由此可见，《天津市文明行为促进条例》执行数月，然而养犬管理存在的问题仍然非常突出，条例执行难导致出现违规养犬问题却不能解决，故而导致破窗效应，违规养犬更加有恃无恐，养犬管理执行难是不能对违规养犬行为进行有效管理的关键。

二、原因分析

（一）《天津市养犬管理条例》不能与时俱进

2005年12月8日天津市第十四届人民代表大會常务委员会第二十四次会议通过了《天津市养犬管理条例》。时隔至今，该条例已执行13年余。当前养犬住户激增，不文明养犬行为愈发突出，2005年制定的《天津市养犬管理条例》显然已经不能适应当前养犬管理实际需要。

（二）管理主体履职不到位

《天津市文明行为促进条例》第六条要求“乡镇人民政府、街道办事处应当按照职责和本条例的规定做好文明行为的宣传、促进和执法工作”，“网信、发展改革、教育、公安、民政、城市管理、交通运输、农业农村、商务、文化和旅游、市场监管等部门，工会、共青团、妇联等群团组织，按照各自职责做好文明行为促进相关工作”，然而，实际执行过程中，街道办事处、居委会、城市管理、物业几乎很少参与养犬管理工作，对许多违反《天津市养犬管理条例》的行为已“熟视无睹”，这些部门在接到群众投诉时，碍于在管理麻烦得罪人、管理过程中没有较好的制约手段，总是习惯性的要求群众打110报警或者将情况转交公安局执行，这些部门的管理、执法责任基本未履行。笔者通过对A区公安分局执法情况访谈中了解到，当前公安机关在治安管理、刑事警情、户籍管理等一些工作中压力普遍较大，然而违规养犬管理压力聚焦在公安派出所，派出所只能按照警情一一对应进行管理，而没有过多时间和精力主动在相关区域对违规养犬进行常态化管理。

（三）公安机关执法难以到位

笔者在调研中发现，公安机关在处理此类治安警情的过程中也存在嫌“事儿小”，不愿意将这类小问题从根本上解决，而是把更多的警力放在“大问题”上，民警在出警后也仅限于提醒一下犬主，因而很多群众在报警无效后选择了忍耐或者采取投诉、信访等极端方法进行维权。同时，主动执法力度过小，在许多公共场合，不用束犬链、不清理犬只在公共区域排泄的粪便等直接违反《天津市文明行为促进条例》行为随处可见，然而很少见到民警进行主动执法。由于执法执行力不够，这类行为没有被及时治理和处罚，导致了“破窗效应”，许多犬主认为反正违规也没事，违规成本低，故而越来越多的犬主选择了违规养犬。

（四）群众监督途径少、可执行性差

一是群众举报途径少，《天津市文明行为促进条例》中对于文明驾驶和行人出行等交通行为进行了规范，并规定了相应处罚措施，同时由公安交管部门配合《天津市文明行为促进条例》同步设立举报平台，实施道路交通违法行为举报奖励，已有4.4万余人在举报平台进行实名注册，并有大量群众举报的交通违法行为得到有效处罚，天津道路文明明显改善。然而，在养犬管理中，没有网上平台举报途径，也没有举报奖励措施，群众发现违规养犬后只能通过电话举报，电话举报主要有养犬管理办公室和110两种形式，但养犬管理办公室只在正常工作时间办公，无法在下班遛狗密集时间对违规行为进行举报，只能通过110报警举报，从而出现举报难问题。

二是群众举报可执行性差，不用束犬链、不清理犬只在公共区域排泄的粪便等违规行为往往是在犬主遛狗时发生，然而群众发现违规行为后进行拍照举报，而无法对违规养犬者采取其他措施，待民警赶到现场后，溜犬者早已不在现场，无法对违规行为进行有效管理处罚，违规行为难以解决。笔者发现，举报违规养犬往往是掌握了相关违规养犬人的住址进行举报，然而违规养犬人在遛狗时举报人无法得知其具体住址，在警方要求举报人提供违规养犬人具体住址时往往无法提供，从而出现举报无效情况。

三、解决对策

（一）养犬管理法规应及时修订与时俱进

行政立法是政府的管制工具之一，通过行政立法可以对目标群体进行规范。所以政府管理的角度来看，规范养犬人文明养犬，制定法规是一项必要的工作。但目前来看，2005年制定的《天津市养犬管理条例》一些规定明显不合时宜，一些规定形同虚设、缺乏可操作性，在开展立法工作中要充分开展调研，听取人民群众的想法，同时充分借鉴国内外好的经验做法，尽快修订完善符合当前天津市养犬管理实际的《天津市养犬管理条例》。例如：《天津市文明行为促进条例》规定“饲养其他动物，应当遵守相关法律法规，管理好所养动物，保持环境卫生，避免干扰他人生活”，然而却无法界定如何算干扰他人正常生活，在执法过程中难以管理。

在此，笔者认为，可以借鉴美国《妨碍公共利益法>中的“三吠”原则进行管理，即：在居民社区中养犬时，邻居对第一声和第二声狗吠声是可以忍耐的，但狗叫过“第三声”后，邻居的忍耐力就要耗尽，因此主人务必要想办法不要让狗叫出第四声，如果狗的主人不能控制连续的狗吠，就要受到相应制裁。

还有可以借鉴参考的有：2018年11月15日，杭州开始实施“最严”养犬令，对“文明养犬”集中整治行动早7点至晚7点禁止遛犬，遛犬不牵绳最高可罚1000元，无证养犬最高可罚10000元;如济南发布通告，规定外出遛犬时犬绳最长1.5米;西安推出了“史上最严格举措”整治不文明养犬行为，明确对不听劝阻的不文明养犬者，将吊销其养犬登记证，5年内不得再养犬;在广州，犬主人可获得免费养犬4件套，还制定了相应机制处理流浪犬。

（二）政府要積极发挥公共管理作用

政府的积极管理和正面引导在当下的养犬管理过程中应起到关键作用。

一是增强社区、街道办的管理堡垒作用，进行拉网式排查、摸清基础底数、督导办理犬证，并定期逐户对养犬户开展文明养犬宣传，对办犬证、遛犬系犬绳、及时清理犬便等基本养犬素养进行教育，同时发放文明养犬手册，对于违规养犬的要及时批评指正，对于屡教不改的及时向公安、城管、养犬办等部门进行反馈处理，做到精准教育和管理。

二是要加大养犬管理专项资金投入，聘请养犬管理监督员，采购养犬管理车辆和相关设备，同时加大犬类留检所的设备投入和维护，为养犬管理工作提供强有力的保障。

三是要进一步明确各管理部门的分工职责，将公安、城管、养犬办等管理部门的责任进行解释细化，大力加强部门联动配合，综合开展治理行动。

四是各级政府要加大对养犬管理的督导力度，制定相应考核标准对基层管理部门进行量化考核，同时不定期对相关部门工作开展情况进行检查，确保该项工作能够落实到位。

（三）畅通群众举报渠道，增加违规养犬成本

一是参考交通违法举报平台做法，畅通群众举报违规养犬渠道，让举报人在传统举报的基础上能充分利用微信、微博等网络平台进行便捷举报，同时加大对违规养犬举报人的奖励力度，对于经核实有效的举报进行适当奖励，进一步提高举报人积极性。

二是在群众举报后执法单位要迅速反应、认真查处，积极响应群众举报，确保执法到位。

三是要将多次违规养犬人纳入诚信档案，并在各种媒体刊物上进行曝光，同时将相关情况反馈养犬人所在单位，增加违规养犬成本。

四、结语

《天津市文明行为促进条例》的制定是为了培育和践行社会主义核心价值观，倡导文明行为，治理不文明行为，提升社会文明程度，建设文明幸福的现代化天津。条例的颁布对提升天津人民的文明素质有着明显的促进作用，但是条例制定得再好、再完善的条例，也需要贯彻实施到位才能取得应有效果，如果一方面“立法如林”，另一方面“执法如零”，结果必定是违法者获利，人们服从法律权威的意识永远也不会建立起来。